竞合:地方政府竞争的理想状态
毛彩菊
[摘要]我国地方政府之间以“地方保护”为主要特色的竞争，破坏了规范竞争的良好秩序，影响了我国经济良性发展。要使这种竞争转向良性，一种有效的措施就是地方政府间的竟合。分工理论为地方政府间的竞合提供了理论基础。而竞合的具体实现则需要制度、组织以及其他配套措施的保证。
[关键词]地方政府；竞争；竞合；分工理论
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2009)12-0058-03
新中国成立后，我国地方政府作为一级行政单位，本身没有真正的经济利益可言，主要任务是代理中央对地方进行行政管理。但随着我国政治、经济体制改革的不断推进与深入，地方政府的角色发生了变化，它们自身的经济利益开始强化，并不断地发展壮大，最终确立了独立利益主体的地位。作为独立利益主体的地方政府，只要它存在，便会努力地寻求自我利益的最大化。这是不可阻挡的趋势。而竞争，则是它们在“个体理性”支配下的现实选择。但这种“个体理性”导致的结果却往往是“整体的不利益”。比如，各地方政府为了发展本地经济，盲目上项目、铺摊子，都企图建立“自成体系、门类齐全”的封闭式经济体系，由此导致大量重复建设。同时，地方政府之间对经济的这种非规范的强力干预也妨碍了地方政府自身的改革完善。因为对欠发达地区的政府来说，自我封闭、自我保护往往是其应对激烈竞争的当然选择，这样就形成了一个“经济落后——缺乏竞争力——地方保护——经济更加落后”的恶性循环。
那么，我们该如何破解地方政府竞争中的这种困局呢?一种可能的措施便是实现地方政府间的竟合。“竞合”(Co—operation)，原本是由美国哈佛大学教授亚当·布兰顿伯格和耶鲁大学教授巴里·内尔布夫所提出的一种研究企业之间既合作又竞争的复杂关系的理论。在本文中，笔者用这一概念来指称地方政府之间在竞争基础上的合作关系(或合作基础上的竞争关系)。这里，首先应区分“竞合”与“合作”的关系。一是。“竞合”比“合作”更准确。因为在一般人的观念中，“竞争”与“合作”似乎构成一对反义词，两者是一种“有我无你、有你无我”的关系，而实际上，两者是可以共存的。竞争只有建立在合作的基础上，才有可能走向“整体利益”；同样，合作只有建立在竞争的基础上，才能调动各个个体的积极性。一般说，在地方政府之间的关系中，竞争是基础，合作是手段，利益才是根本。二是，“竞合”比“合作”更能反映我国地方政府之间目前的实际关系。在区域经济一体化的浪潮下。我国一些地方政府之间已经开始走向合作，但是，它们之间的竞争却始终没有而且也不会止息。因为竞争始终是地方政府间关系的常态，而合作只是一种手段。
一、地方政府竞合的理论基础——分工理论
分工理论是经济学中的重要理论。在经济学说史上，对分工的系统考察是从亚当。斯密开始的。分工理论在斯密的理论体系中具有十分重要的地位，他的全部经济分析就是从研究分工开始的。斯密认为：“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”在斯密看来，分工正是国民财富得以不断增进的最基本的原因。根据这样的思想，斯密主张国际市场上的自由竞争和自由贸易。在论证自由贸易的优越性时，斯密进一步扩展了他的分工思想。他认为，正如国内各个生产部门内部及其彼此之间存在分工，而这种分工能够提高劳动生产率一样，在国际上的不同地域之间也存在着分工。通过自由贸易，这种分工能有效促进各地域劳动生产力的提高和国民财富的增长。斯密认为，每个国家都把劳动和资本用在它最擅长的部门，然后通过自由贸易，就能够以最少的花费换回更多的东西。因此，国际分工和自由贸易所实现的资源培植效率要远远高于闭关自守下的效率。斯密还认为，国际间的地域分工是自然形成的，一个国家最擅长生产什么产品，最适合发展什么部门，不仅取决于历史条件，而且取决于其地理环境、土壤、气候等自然条件，因而是不可改变的。
斯密关于国际地域分工和自由贸易的观点，否定了重商主义认为贸易只能使单方受益的理论，指出在自由贸易中，双方都可以因分工而节省劳动，从而都能获得自由贸易。但斯密的分工原则是建立在绝对优势的基础上的，即一个国家之所以专门生产并输出某种商品，一定是由于它生产这种商品的成本绝对地低于其他国家。但是，如果一个国家在各种商品的生产成本上均处于绝对劣势，其成本均绝对地高于其他国家。那么，它该怎么办呢?把它排除在自由贸易范围之外吗?显然，斯密的绝对优势理论存在一个明显的缺陷，即没有解决无任何绝对优势可言的国家如何参与分工。
针对这一问题，古典政治经济学的集大成者大卫·李嘉图发展了斯密建立在绝对优势基础上的国际分工论，而提出了比较优势或比较成本的经典学说。李嘉图以个人为例说明：“如果两人都能制造鞋和帽，其中一个人在两种职业上都比另一个人强一些。不过制帽时只强五分之一或百分之二十，而制鞋时则强三分之一或百分之三十三，那么这个较强的人专门制鞋，而那个较差的人专门制帽，岂不是对于双方都有利么?”就国家而言，李嘉图指出，与英国相比，葡萄牙在毛呢和葡萄酒这两种商品的生产上都占有绝对优势，但在葡萄酒生产上的优势更大。因而它应当将全部资本都投入到葡萄酒的生产上；而英国虽然在两种商品的生产上都处于绝对的劣势，但在毛呢的生产上劣势较小，故可专门生产毛呢。这样，通过贸易，对两国就都是有利的。因此按照李嘉图的观点，合理的分工原则是各国应当只生产在自然条件上比较有利的、成本相对较低的商品。并以此去交换由他国生产的商品。李嘉图的比较优势理论的重要意义在于，它指出了一个国家或一个区域不论其条件如何，不论在发展阶段或发展水平上与其他国家、其他地区相比具有怎样的差距。都仍然可以找到自己的相对优势，都可以通过在绝对劣势中的相对优势来获得比较利益。
虽然斯密和李嘉图的理论是建立在国际贸易与分工的基础上的，但将其应用于我国地方政府之间的分工与合作同样具有说服力。我国幅员辽阔，各地的自然资源和地理环境存在很大的差距，因而，各地的优势是很不一样的。在地方政府的非合作博弈期，各地之间实行市场分割和原料封锁，都力图在自我“行政区”范围内构建“大而全”的市场体系，导致各地产业结构趋同，低水平重复建设丛生，严重影响了我国经济的发展。因而，各地之间实现分工与合作势在必行。
二、地方政府竞合的条件
1地方政府竞合形成的必要条件是竞合各方之间的经济差异性和互补性，而充分条件是竞合各方能够通过有效磋商、协调彼此之间的利益分配并最终
达成有约束力的利益分配协议，约束彼此的经济行为。
2竞合得以实现并保持的基本前提在于，竞合能给各成员带来大于不合作时所能获得的利益，并且任何破坏合作的行为都会导致其收益下降，也即只有真诚地参与合作，才能获得更大的收益。
3在地方政府竞合博弈中，虽然各方都想通过有效磋商使自己的获益尽可能的多，表现出在利益分配上的冲突，但至少存在一种使各方均能接受的利益分配方案，它要求区域内各成员均参与竞合，并且在竞合中获益较多的成员应给获益较少的成员以一定量的利益补偿。
4一个合理的协作与分配机制可以吸引那些对其他成员有较大的正的外部效应的成员参加竞合，地方政府竞合的参加者追求各自利益最大化的行为本身会促使这种外部效应的内部化，这不但可以使具有这种正的外部效应的成员。同时也使其他参与者获得更大的合作收益。
三、促进和维持地方政府竞合的对策
(一)竞合的制度保障
日本学者青木昌彦在《比较制度分析》一文中分析了合作制度的五个基本特征：一是合作制度是内生的。二是合作制度的互利表现为各参与方整体利益的平衡。三是参与方必须切实体会到合作的互利。四是合作制度当然必须是对参与者具有某种约束的制度。五是合作协议可以具有某种灵活性。
1建立平等互信的政治对话机制。对话机制必须依托平等互信的政治基础。这是地方政府间竞合关系得以建立的首要条件，也是其他相应机制得以建立健全的政治前提。由于我国幅员辽阔，各地的经济发展水平很不一致，形成了不同的经济发展区域。各地方的经济发展亦不同步，因而它们之间的关系可以说是纷繁复杂。比如，长三角各城市政府间的关系就很微妙。江、浙、沪15个核心城市等级分明，但又互不隶属，形成了一个无直接隶属关系的等级链，即“省级城市(上海)——副省级城市(南京、杭州、宁波)——地级中心城市(苏州、无锡、绍兴等其他城市)”。这一等级链既凸现出15个城市法律地位的不平等。也凸现出它们之间政治地位的不平等。而法律地位和政治地位的不平等，加大了平等对话和有效协调的难度。在这种情况下，平等的政治对话机制不可能真正建立起来，从而阻碍一体化进程的顺利进展。而法律与政治地位的不平等，其逻辑延伸必然会拓展到互信领域，从而影响到互信的水平。因此，地方政府间竞合关系的建立，有赖于平等互信的政治对话机制的尽早建成。
2建立互惠互利的利益调节机制。利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。利益调节机制必须本着差别原则和互惠性理念。才能提供一种恰当的利益兼容。政府间关系实际上是一种“权力配置和利益分配的关系”，而其内涵“首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵”。因此，利益关系成为地方政府间关系的核心问题。当利益调节机制运作良好时，地方政府间关系发展就比较顺利；反之，当利益调节机制失灵或激励乏力时，地方政府间关系发展就比较缓慢，甚至还可能出现一定程度的倒退。
3建立及时高效的问题磋商机制。在地方政府的竞合过程中，肯定会出现许多区域性的重大问题。比如统一的基础设施建设问题、生态环境保护问题、产业结构合理布局问题等等，这就需要各参与政府能够建立起及时高效的问题磋商机制，以摆脱非合作博弈的困境。比如现阶段长江三角洲地区所建立的省(市)长联席会议和长三角市长峰会就已经带有问题磋商性质。但由于一些地方政府领导人没有完全意识到问题的重要性，或者即使是意识到了问题的严重性和危害性。但鉴于集体行动的逻辑是否一致还存在着不确定性和“判断的艰难”因此，在问题磋商机制缺失的情况下，各地方政府比较理性的选择就是不作为或无作为。一个最具有解释力的例子就是生态环境问题中的“太湖悲剧”。因此，尽快建成及时有效的问题磋商机制具有紧迫的现实意义。
4建立畅通的信息交互机制。地方政府竞合关系的形成和巩固，需要不同地方在经济信息上形成互动关系，其中最主要的是政策或决策信息，包括各行政区域在协商的基础上形成一系列相互支持的政策；各个地区的经济政策要避开对竞合双方不利的内容；各个地区经济政策内容及其变化的透明度要提高。为了使区域间的资源配置达到最优状态，各地方之间经济政策和相关措施必须尽可能公开，以最大限度地减少由于相互之间实行信息封锁而导致的合作风险。另外，还必须建立各地方之间经济政策及其变化的政策信息交互机制。通过网络、传媒和各种信息渠道，定期地、详尽地将本地方的经济政策信息发布出来。
5建立合理的利益补偿机制。按照博弈论的观点，作为制度交易博弈的行为主体，各方关注的都是自己一方的现实和未来利益。由于我国目前地方之间的博弈往往是多主体的，而这些主体之间彼此的经济发展水平又各有差异，这就使得有的地方可能在一定时期的合作中得到的利益十分有限，或者甚至一时还不能获取什么利益，这势必会影响相关地方继续合作的积极性。如果这种弱势地方的利益得不到保障，它退出合作，再次进行“地方保护”的可能性就极大。因此，在一定的利益分享机制外，还必须建立起对这些弱势地方的利益补偿机制。由于我国是单一制主权国家，因而这种利益的补偿应该主要由中央政府来承担。比如由中央实施对弱势地方的政策倾斜和财政补贴制度等等。
6建立严格的行为约束机制。为了防止地方政府竞合中的机会主义行为。保障区域经济合作关系的健康发展，就需要建立一种区域合作的行为约束机制。这个机制的构成要件应包括区域合作各方在合作关系中应遵守的规则、在违反区域合作条款后应承担的责任、对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面损失应做的经济赔偿等。
(二)竞合的组织保障
1设立中央专门机构。地方政府竞合机制的建立离不开中央政府的直接介入。正如迈克尔·泰勒所言：“国家干预经济最有说服力的理由在于，如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协调，以实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共产品。”因此，笔者认为，在我国，中央政府应该设立一个负责区域管理的综合性权威机构——区域协调管理委员会。该机构应由国家发改委、经贸委、财政部、中国人民银行等有关部门领导和区域经济专家组成，其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策与规划，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金或约束有关部门的区域资源的
使用方向；具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目等等。同时，还要赋予这一权威机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法律化、制度化。
2地方之间建立区域合作联席会议。尽管中央政府在促进地方政府合作中发挥着重要的作用，但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是地方政府合作机制能够真正建立的关键所在。借鉴国内外区域合作组织的先进经验，地方政府合作需要建立起系统的联席会议机制。区域合作联席会议体系可以分为五个层次：第一层次为地区行政长官会议，每年至少召开一次；第二层次为部门首长会议，每年至少召开一次；第三层次为常设代表委员会，主要负责处理合作的日常事务；第四层次为各专门委员会和工作组，负责具体领域的工作；第五层次为执行委员会，主要负责具体合作事项的运行状况调查、监督和执行。在该联席会议机制中，首先由常设代表委员会制定合作项目计划，然后由部门首长会议讨论并从中挑选后报行政长官会议确定，最后报各地方人大通过以进入实施阶段。各专门委员会和工作组主要对由常设委员会提出的专业性问题和具体项目负责评价和可行性分析。执行委员会主要行使监督职责，对不承担规定义务的成员通过特定方式使其尽快履行。
3鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织。各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织。以民间的力量自下而上地推进区域政府合作。笔者认为，以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场经济条件下，应当充分重视民间组织在区域合作中的推动作用，民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各类专家为主体的，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为地方政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在地方政府合作中的积极作用。这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规划，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式；同样，跨区公司也是打破区域封锁格局最好的方式。因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破地区封锁、优化资源配置、增强综合竞争力的需要。当然，这种超级企业集团不应是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。
与此同时，还要有相应的配套改革措施：一是转变地方政府职能；二是改革地方政府官员的考核制度；三是加强有利于地区间联系的基础设施建设；四是建立完善的中央对地方的转移支付制度。
