创新科学的政府绩效评估机制
黄正元
[摘要]不同的政府绩效评估机制，关联不同的发展模式和发展结果。重经济绩效轻社会绩效的发展模式，与以往的政府绩效评估实践中存在主客体模糊甚至错位、评估主体过分单一、评估的规范化程度不高、公众参与程度低、评估内容不全面、评估指标体系权重设置不合理等评估机制密切相关。落实科学发展观，必须创新政府绩效评估理念、评估标准、建立评估主体“多元化”的评估机制、提高公民参与评估的能力和参与程度、制定政府绩效评估的法律法规、以程序规则为支撑、引进和完善听证原则等。科学的政府绩效评估机制是促使理论与实践相结合的重要的实践维度。
[关键词]科学发展观；政府绩效评估；评估主体多元化；评估维度
[中图分类号]D630.9[文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)12-0055-03
科学的政府绩效评估机制，有助于促进政策的贯彻落实。在贯彻、落实科学发展观的大背景下，创新科学的评估机制，显得尤为重要。政府绩效价值体系主要包括经济绩效、政治绩效和社会绩效。其中，经济绩效在整个体系中发挥基础作用。没有经济绩效，政治绩效和社会绩效就会缺乏物质支撑。政治绩效是整个政府绩效体系的中枢和核心。经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。而社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社会绩效，政治绩效也就失去了存在的价值。
一、我国政府绩效评估现状
(一)我国的政府绩效评估及对于政府绩效评估的研究起步较晚，政府绩效评估理论和实践尚处于探索阶段
我国政府对绩效的普遍关注始于20世纪90年代中后期，它是改革开放以来政府领导在主动学习借鉴国外先进管理经验的基础上发展起来的。当前政府绩效评估的形式多种多样，既有普适性的政府机关绩效评估，包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等，也有具体行业的绩效评估，如教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系，以及专项绩效评估，如山西运城的“办公室机关工作效率标准”等。然而，从整体看来，各地政府的绩效评估活动基本处于探索阶段。
(二)我国政府绩效评估机制不健全
1我国政府绩效评估中明显存在评估主客体模糊甚至错位的现象。我国的政府绩效评估主要还是以政府内部评估为主要形式的官方评估，作为政府绩效评估的官方既是评估的主体，也是评估的客体，既当裁判又当运动员，缺乏社会公众对政府的评估；并且，在评估主体多为官方的评估实践中，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏下级政府机关(或部门)的对上级的评估，缺乏媒体监督，从而导致了政府绩效评估的激励机制先天发育不全。不难想象，缺乏健全机制的政府绩效评估在评估实践中不可能做到公开、透明。而现行的官方自我绩效评估，不能有效促动官方积极改善管理上的漏洞，反而诱使下级消极应付来自上级的评估，使评估流于形式，浪费了公共资源。目前的评估实践中采取的诸如大检查、专项检查、大评比等方式，往往演变成政府对社会强烈反应的一种被动应付。
2评估主体过分单一。现行的政府绩效评估，实际是主要上级行政机关对下级的评估，是政府内部的自身评估，以及社会公众、中介组织和专业机构对政府的评估，评估主体非常单一。这种状况，不可能从体制上确保评估的严肃性和公正性，因而在实际上很难促动政府阳光行政、依法行政，而且容易促使民众形成不信任政府的惯性思维。
3公众参与评估不够。时至今日，公众自身的素质不高，公民的民主意识不强，参政、议政的意识淡薄，公民对政府绩效评估的认识模糊，参与意识淡薄，参与欲望不强。总之，公众参与评估的能力不高。
4政府绩效评估的规范化程度不高。目前，我国政府绩效评估存在严重的评估规范化程度不足的问题。即政府绩效评估仍然处于自发、半自发状态，缺乏相应的制度规范和法律保障。其一，表现为政府绩效评估缺乏科学、统一的制度化标准。绩效评估分散在单位或个人目标责任制、社会服务承诺制等多种管理机制中，而且其评估内容和侧重点差别很大，评估方法不一致，评估程序存在很大的随意性，因此无法保证评估过程的程序正义和评估结果的客观、公正。在这些问题当中，缺乏制度化的评估标准，是政府绩效评估的主要障碍。其二，表现为政府绩效评估的规则或政策的不稳定性。政府绩效评估常常是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性测定，这就导致了运动式的行政管理，即管理者往往采取“严打”之类的阶段性突击方式解决问题而没有把工作重点放在政府绩效的持续改进上。我国的政府官员腐败问题与我国政府绩效评估政策的不稳定性不无关系。政府绩效评估政策的不稳定性给官员腐败行为以可乘之机。官员中的“58”、“59”现象(指官员接近离退休大捞一把，晚节不保现象)，各种各样的临时大检查、大评比与官员犯案时间的内在关联，不能不说明一些问题。
5评估内容不全面。至目前，我国政府绩效评估还没有建立科学的评估指标体系。将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效评估指标、突出经济绩效而边缘化社会绩效的评估行为比比皆是。实践已经充分证明，GDP的增长不等于公众福利的增加。将GDP当成衡量政府绩效的指标是非常有害于社会民众利益的。许多地方的GDP的高速增长是用生态赤字换取的，加上在统计GDP时，治理环境卫生的费用也被当成了GDP的一部分，如果扣除这两部分，纯GDP就会大打折扣。GDP能够反映量的增长而不能反映质的变化；它能反映经济增长速度而不能如实地反映人们生活水平的提高程度，更不能反映它在国民中的分配情况。按照现在GDP的统计方法，良好的自然条件，人的劳动寿命的透支和对自然界的掠夺式开发等，都可以使GDP增长，甚至一场大洪灾，也可以引起GDP的增长。照这么推演，地震、瘟疫、洪水都会大大促进GDP的增长。非常明显，把GDP的增长作为衡量经济社会发展的主要尺度，重经济绩效轻社会绩效的评估，是很不科学的。
6评估指标体系权重设置有待更合理。政府绩效评估的考核以数量化的经济指标为主。在对政府绩效评估中将生产总值、财政收入、税收等方面的增幅设置过高的权值。而对于民众的实际收入、就业比例、住房面积等方面的增幅，设置的权值偏低，甚至被忽略。而且，在这种只侧重经济指标增长的评估指标体系引导下，政府官员为了换取高增长的“政绩”，“积极”干预经济活动，亲自“登台唱戏”、大跃进式地出资办厂，以求用大投资甚至以编造假数字等方式来达到出政绩的目的。
7强调内部自我评估，而没有外部的监督与评估，容易滋生系统腐败。近年发生的腐败案件，主管领导成为大贪，主要是由于内部评估机制天生的缺
陷所导致的。正如主刀医生忌讳向自己动刀、身兼裁判和运动员的双重角色者无法公正裁判一样。
二、政府绩效评估的创新
(一)创新评估观念、理顺评估主客体关系
创新评估理念必须基于正确的权力观。政府的权力是人民赋予的。政府绩效的评估要围绕最广大人民的根本利益这个核心来进行，必须是以最广大人民的根本利益为准绳。因此，必须明确，政府绩效评估主体客体及其关系中，广大群众是评估的主体，政府部门的工作是评估的客体，只有理顺评估主客体关系，才能真正做到以民为本，还权于民。
(二)新评估标准及评估指标体系权重
1政府绩效的评估，首先要科学界定评估标准问题。政府绩效取决于它是否能够在一定的公众付出成本前提下提供令人满意的乃至是最高程度的公共服务；或者是否能在提供恒定服务的前提下尽量减少乃至最小化公众的付出成本。评估政府绩效应该从以下两方面人手。①是否提供了较为优秀的服务质量。②在服务质量不变的前提下，是否降低了公众为获得服务所付出的物理成本和心理成本。公众缴纳的税收是一定的，因此大多数公众对政府的服务质量就有一个基准要求。用公众价值来解释，公众付出成本一定的前提下，公众所得必须大于或等于公众付出成本。我们必须大力强化政府的公共服务功能，切实做到公众满意，并且尽可能地使公众得到最好的服务质量，力争达到理想的公众价值大小。另外，还要考虑公众获得政府服务的成本，包括物理成本和心理成本。物理成本包括公众等待服务的时间、政府运作效率以及政务手续等。心理成本是指民众办事过程中对政府机构及公务人员形象的期望。民众办事门难进、事难办、脸难看的政府形象，显然增加了民众办事的心理成本。
2科学、合理设定政府绩效评估指标体系权重。政府绩效评估的考核不仅要考虑经济指标，包括国内生产总值、财政收入、税收能够按要求保持一定的增长，还要考虑人民的实际收入、就业比例、住房条件、人身安全、心里安全感是否有切实的增加，社会秩序是否明显好转，自然生态环境是否保持良好等因素。
3突出社会绩效。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标。没有社会绩效，政治绩效也就失去了存在的价值。社会绩效中包括规范劳资关系，社会组织和社区的发育，公民的形成，包含道德建设在内的社会最基础的制度建设问题等，社会绩效用两个字概括就是“和谐”。
(三)政府绩效评估机制的创新
1制定政府绩效评估的法律法规。通过立法途径使政府绩效评估法制化、规范化和经常化是当前国际上绩效评估活动的趋势之一。美国的《政府绩效与成果法》、《以绩效为基础的组织典范法》、荷兰的《市政管理法》等，都是以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。对于我国，政府绩效评估方面的法律法规尚未建立。还有待于借鉴发达国家的经验和做法，加快政府绩效评估方面的立法工作，尽快赋予其明确的法律依据，使绩效评估从一种活动上升为一种科学的机制。为此，我们可以考虑在修改政府组织法时将“政府绩效评估”内容纳入其中，为地方政府绩效评估提供指导性方针。譬如可以制定《政府绩效评估实施细则》，强化广大群众在政府绩效评估中的主体地位，维护群众在评估中的权威，确保评估机构享有调查、评估有关政府部门活动的权力，不受任何公共组织或个人的干扰等。
2建立评估主体“多元化”的评估机制。对政府部门的绩效评估，有必要使政府评估机关和民间评估结构共同参与，建立多重评估机制。发达国家的做法是成立相对独立的民间机构，由民间机构依据一套科学的评估标准和严格的评估程序，对地方政府绩效进行评估，已经收到良好的评估效果。近几年来，我国也有对地方政府绩效进行评估的民间机构，譬如。中国政府创新研究中心就是国内首家对政府改革和创新进行独立评估的学术机构。兰州大学中国地方政府绩效评价中心和零点调查公司等中介机构参与了评估活动。但是。目前在我国由独立的评估机构评估地方政府绩效的形式尚未形成规模。而且。我国从事评估的中介组织有的是企业性质的，有的则以事业单位的性质出现。有的甚至是挂靠在政府机关名下。这样一来，其行为的独立性、数据的公正性、客观性和可靠性难免不受到影响。因此，当前有必要积极地培育和发展社会评估中介组织，明确评估中介组织的职能和职责，切断评估中介组织与政府部门之间的利益链条，保证评估中介组织在评估活动中的独立性。
3引进社会公众的评估，提高公民参与评估的能力和参与程度，将评估主体资格归还于民众。政府绩效如何，不能只由政府部门自己来评价，也不能只由其上级管理部门来评价。公众评价是政府的一面镜子，俗话说“金奖银奖，不如群众的夸奖；金杯银杯，不如群众的口碑。”所以，地方政府应当敞开大门让群众评议，这可以形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立起让群众高兴和满意的服务型政府。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评价的依据。目前，我国各地进行的“万人评议政府”活动已经成为公民评价地方政府绩效的一种创新形式。但是。这种活动还是比较粗放的。例如，出于统一开展评议活动的需要，主要按社会阶层来抽取评价主体，而对不同部门面向不同“顾客”群体这一事实关注不够，很多评议主体对所要评议的机关在并不了解的情况下进行评价，因而无法避免其局限性、片面性。因此，在机制框架的建立上，必须坚持以下原则：其一，参加评议者要具有充分的代表性。评议者不能限于某几个层面，进行评议时不能仅限于某几个角度，以确保对被评议对象的公平。其二，政府应进一步实行政务公开，通过必要的、不间断的信息披露，使群众更多地了解政府。其三，组织“万人评议”活动，而且要确保“万人评议”活动的相对独立性，以保证评议结果的信度与效度。
4发展公民文化，提高公民素质，改善绩效评估的民众基础。针对现实的情况：中国民众的政治参与意识相对淡薄，民众参与的渠道也不是很通畅。“即使在当今相对宽容的社会环境条件下，而对腐败、分配不公、下岗失业等社会问题，人们普遍存在不满情绪。通常也只能以社会牢骚的形式将其宣泄出来这不仅是民意不能通畅的结果，也是民众不善使用既有的制度途径的表现。”民众基础的缺失在强化了评估中个人意志主宰的特点的同时，也赋予绩效评估更为明显的“运动式”特征。结果，只有“当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进，因而(绩效评估)总是陷于被动”
可见，包括公民素质和公民文化在内的薄弱的民众基础是中国政府绩效评估进一步发展的重大阻碍。它不但不利于绩效评估的健康推进，也不利于这一实践的持续发展。因此，发展公民文化，提高公民素质，改善绩效评估的民众基础，非常重要。
5以程序规则为支撑，引进和完善听证原则。从整体、理论、价值层面而言，公共利益与私人利益有契合之处。但就具体社会生活而言，公共利益与私人利益之间又存在着冲突和矛盾。现代国家通常的做法是，赋予公共利益在法律上的优先地位以解决这个问题。然而问题在于，公共利益是个相当模糊的范畴，它的内容和受益对象都是不确定的，厘清公共利益私人利益的边界非常困难。公私利益可能会被“人为”地错位，真正的公共利益被漠视，个人利益或小团体利益可能借着公共利益的名义占有公共利益。为此，在公私利益“混同”风险不可完全规避的情况下寻求公私利益平衡，诉诸于过程中的程序规则以追求一种形式公平，显得尤为重要。所以，听证原则，既是程序正义本身，也是政府依法行政、主动寻求监督的工作指针。
任何理论，不管它如何科学、系统、逻辑严密，若不与实践相结合，它只是文字玩家的工具。理论是否正确，科学理论是否能够转化为生产力，能够转化为多大的生产力，关键在于实践，在于将理论与现实实践相结合的程度。因此说，科学的政府绩效评估机制是促使理论与实践相结合的重要的实践维度。
