奢侈型行政文化的成因及对策

    梁丽芝 韦朝毅 卢丹凤

    [摘要]当前我国政府机关的奢侈浪费现象比比皆是，且呈愈演愈烈之趋势。这种现象的背后是一种可怕的“亚文化”即奢侈型行政文化。它不仅违背了社会公认的道德准则，诱使众多人去奉行和践行其价值观，而且还对整个社会产生巨大的侵蚀性。究其原因，是由于认知错位和态度偏位、管理体制不完善和政策执行不力等方面所导致。因此，只有统一认识，深化体制改革，加强多元化监督和提高政策执行力，方可摒弃此文化的侵蚀腐化。

    [关键词]奢侈型行政文化；奢侈浪费；亚文化

    [中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2009)12-0050-03

    豪华办公楼、高档轿车、高档办公用品、高配置电脑，公款旅游，办公楼内水电“尽情享用”。单位组织活动的纪念品极尽精美，甚至有些地方政府为提高本地知名度和美誉度而以数百万元换取几首流行歌曲或一位明星的演出……虽然中央三令五申，但是这种讲排场、比阔气、挥霍公款等奢侈浪费行为已成为相当一部分地方政府所追逐的“时尚”，并迅速在我们周围蔓延，呈频发、高发态势。在这些奢侈浪费现象的背后是一种可怕的“亚文化”即奢侈型行政文化的泛滥，能否正确认识这种文化的危害性并寻找相应的解决办法，将直接影响到我国节约型、和谐型社会的构建、社会经济的发展及政府公信度、权威性的确立。

    一、奢侈型行政文化的内涵

    在我国，奢侈、铺张浪费现象有着深远的社会渊源。《左传·隐公三年》记载“骄奢淫逸，所自邪也”。秦始皇因骄奢淫逸而导致农民起义；慈禧太后成为历代皇朝中的骄奢淫逸之最等等。因此。在这种人文环境中逐渐形成的与“勤俭节约文化”相违背的奢侈型行政文化必然有着独特的内涵。

    “奢侈型行政文化”是指国家机关中的奢侈群体利用权力挥霍公共资源，来满足个人享受及其虚荣心、炫耀攀比心理等自身利益的需求，以及在对待奢侈浪费行为和奢侈浪费现象时所产生的一系列持久影响行政主体行为模式、活动方式、行政倾向和行政心理的畸形的、扭曲的、反主流的判断认知、态度、信念以及价值观，等等。奢侈型行政文化从性质上讲属于一种反主流文化，即它以奢侈、铺张浪费为核心，以满足自身利益需求为目的，以手中掌握的权力为载体，以炫耀攀比、享乐主义为表现；其外在行为是认同和支持奢侈浪费行为和奢侈浪费现象。奢侈型行政文化最基本的特征就是利用权力挥霍公共资源，满足自身利益的需求。在这种文化氛围里所表现出来的奢侈浪费现象与经济学中的“公地悲剧”原理十分暗合：“牧场是公家的，羊是自己的，多放养一只便多一份收入”。由此延伸，因为“圈子内”许多人都拥有使用公共资源的权力，所以最终直接导致的结果是对资源的无限度“掠夺”和透支性支出。政府公务消费的埋单者永远是“国家”，个人成为理所当然的使用者和享受者。几乎所有的政府奢侈浪费，都源于与牧羊人相类似的利益驱动，即以浪费国家资源、损害国家、他人和社会的利益来满足个人、单位的私欲。也正是这种无视国家公共财源和纳税人疾苦的私欲导致了“公共草原”上疯狂的“啃吃效应”，最终使得政府公务消费成了难以驾驭的“疯马”。因此，这种奢侈型行政文化不是经济社会中正常的奢侈性消费文化，而是“权力异化”的质的流变和传统文化背景下“亚文化”的衍生。

    值得一提的是，奢侈型行政文化不等同于“腐败亚文化”。“腐败亚文化”是由社会学中“亚文化”概念衍生而来，是政府机关部门中所产生的一种反主流文化，它的价值判断与社会应允的正确的价值判断完全是背道而驰的。两者，貌似一样，但却有一定差别。奢侈型行政文化只是“腐败亚文化”中的一种表现形式。奢侈浪费是属“消极腐败”中的一种隐性占有的腐败形式。它一般没有达到触犯法律的程度，而且更多的是一种群体性的行政行为。而贪污腐败则要受到法律的制裁，属违法行为，所以把两者区别开来更具有研究价值和研究意义。

    二、透视奢侈型行政文化的本质危害

    当前我国政府的奢侈浪费现象主要表现在以下几个方面：

    一是水电能源的浪费。长期以来，政府机关和事业单位的经费来自财政拨款，买多少电。用多少水，花多少钱，没有定额限制，作个计划就能列支；厉行节约，严防跑冒滴漏，不但没有得到奖励，反而落个小家子气的名声。久而久之，便形成了不花白不花的奢侈习惯。而政府机关也随之成为与大型公共建筑、高耗能企业并列的资源消耗大户。其年均“能源费用超过800亿元，电力消耗总量占全国总消耗量的5％，接近全国8亿农民生活用电水平。”

    二是办公用品、办公楼、住宅楼等方面的奢侈浪费。各地在大修楼堂馆所、办公用房和领导住宅方面，追求高标准、大面积已“蔚然成风”，豪衙奢侈触目惊心。办公用品“两年一小换、三年一大换”，尤其是办公电脑的更新有追求“时尚”的趋势。资料显示，“民航总局、信息产业部等4个部门所属的5个单位存在未经批准和超标准、超概算建办公楼、培训中心等问题，涉及金额17.39亿元”。

    三是文山会海及各种评比达标活动、庆典祭祀活动的奢侈浪费。长期以来，文山会海几乎已成一些地方政府机关经久难治的顽疾，以“上级主办，下级承办”为形式的“三高”会议(食宿标准高、接待规格高和礼品档次高)更是奢侈浪费惊人。此外，近年来各种评比达标活动名目繁多，庆典活动、公祭活动形式多样，不仅规模不断扩大，级别日渐提高，而且数额日渐增大，检查评比盛行隆重、节庆祭祀铺张成风已渐成“时尚”。四是公款吃喝、公车私用及公费出国的浪费。有人粗略统计，我国每年公款吃喝的费用达几千亿元，换句话说，这相当于吞掉一个三峡工程。另据有关部门统计，我国目前有公车数百万辆，每年消耗超过2000多亿元，其中真正用于公务的约占1／3，党政机关部门公车每万公里运输成本，成倍高出社会轿车的运输成本。

    四是因缺乏科学合理规划导致决策失误及各种“形象工程”造成的浪费。在我国，政府决策失误行为时常出现，而且造成的经济损失令人触目惊心。当前一些地方政府带头讲奢华、讲面子，热衷于“形象工程”、标志性建筑，如城市建设超规模、超速度、超标准，出现了城市竞相建设大广场、大草坪、大马路等现象。如2005年12月斥资千万元重金打造的海口“冬交会”办了3天，投资约500万元的布展材料转眼间变成“垃圾”被处理了。

    在这样一个以阔气开道、奉行享用主义和利己主义为原则的奢侈浪费环境中，所形成的奢侈型行政文化其产生的恶果是不言而喻的。首先，风气盛行，奉行者众多。近些年来，政府机关奢侈浪费的风气愈来愈浓。官场里面逐渐形成了摆阔气、讲面子、享豪华的不良风气。渐渐地，

    越来越多的政府官员开始信奉“有权不用、过期作废”、“机不可失，时不再来”的信念，不断地利用手中权力去满足自身虚荣心、行乐心理的需要。在这种奢侈型行政文化的影响下，人们普遍地将“权力”等同于“特权”，并且默认了掌权者拥有享受特殊待遇的权力，这样的社会认知难免会助长越来越多官员的奢侈意识。

    其次，奢侈型行政文化的价值观与社会公认的道德准则相逆反。奢侈型行政文化的内在核心是自私自利前提下的奢侈浪费，因此，它与我们倡导的勤俭节约、适度消费等价值观和道德观绝然相反。一些奢侈分子还认为贪污腐败是犯法的，但奢侈浪费却是无罪的，所以花起公家钱来一点也不心疼。接受与认同奢侈型行政文化的人认为，奢侈是一种正常的社会现象，是一种合乎常理的奢侈性消费，个人没有能力也没有必要去改变它，握有权力的政府机关建豪华办公楼理所当然，没有必要大惊小怪。

    再次，被奢侈型行政文化逐渐侵蚀。随着奢侈型行政文化的不断“熏陶”，人们对奢侈浪费现象的容忍力越来越高，很多人对“三公现象”不以为然。看到和自己同年龄或同级别的人出入豪华酒店，穿光鲜名牌，坐豪华汽车，住高档别墅，攀比虚荣的心会驱使自己去利用手中权力来满足。而一些年轻干部也受此奢侈之风、拜金主义、享乐主义影响，逐渐向往奢侈糜烂的生活方式，觉得不及时行乐，一辈子算白活了。在体制和文化的双重作用下，一些能力强且真心为民谋利的官员也不得不向奢风折腰，这是构建节约型、和谐型社会进程中可悲而又可怕的“现实”。造成此种结果，根源在于这些亚文化所具有的侵蚀性。奢侈型行政文化最可怕的危害就是它可以潜移默化、一点一滴地改变人们的世界观、价值观以及生活方式。奢侈型行政文化所引出的行为必然是以损害国家公共资源及社会、他人的利益来满足少数人炫耀攀比、挥霍享乐的个人私利。它的存在尤如传染病一样在不断地传播，逐渐地使人们对政府机关及其干部的奢侈浪费行为和奢侈浪费现象形成一种共识，即容忍力在提高，甚至还使得不少受感染的干部在进奢侈消费时将其合理化并称之为“潜规则”，如果任由这种奢侈型行政文化滋长侵蚀，就会损害我们的主流文化所确定的勤俭节约、适度消费、文明消费、健康消费的正面的价值观和社会情感，使“道德信条成为漂亮的典籍，法律、法规、规章、条例成为令不行、禁不止的摆设，正式的制度在人情大军的‘蚁穴工程下变得千疮百孔、强为支撑，朝向进步方向的制度改革和建设的成本高得难以应付”，最终导致整个社会出现无序、动荡的局面。

    三、奢侈型行政文化产生的原因

    奢侈型行政文化潜移默化的危害尤如毒瘤侵蚀着政府机关及其公务人员。其形成的原因主要有心理、制度和政策执行力等几方面。

    第一，心态决定行动，认知错位和态度偏位是造成“奢侈型行政文化”蔓延的主观原因。综观目前奢侈浪费现象的盛行，主要原因是个别的领导干部心态不正，导致了对奢侈浪费行为的认知错位和态度偏位，尤其是荣辱观念的严重错位，最终改变自己的世界观、人生观和价值观，放弃勤俭节约、健康文明消费的美德。说到底，这是奢侈型官员缺少正义感，缺少为人民服务的使命感所使然。在政府机关及其干部心理中存在的“炫耀攀比”、“怕吃亏”、“及时行乐”等心态，让不少人认为只有贪污受贿才属于腐败行为，而“吃点、喝点、玩点、用点”根本算不上什么腐败的严重认知错位，直接导致了奢侈型行政文化的盛行。

    第二，制度是根本，现行管理体制的弊端、漏洞是造成“奢侈型行政文化”盛行的客观原因。一是在财政预算管理体制上，由于存在着预算内和预算外的划分，预算外资金基本上是监督失控的，加上财政支出基本上都是由“一支笔”来决定，这就很容易导致资金使用上的“软约束”。二是在财政收入体制上，由于存在着普遍的创收制度，单位创收又和单位的预算挂钩，从而将权力与利益牢固地捆绑在一起，客观上刺激了各单位扩大创收的冲动，大部分创收甚至直接进入到预算外，这就为滋生各种“消极腐败”现象提供了肥沃的土壤。三是在政府采购体制上，由于采购计划性不强，缺乏科学合理有效的规划，直接导致了大量的浪费。四是在决策体制上，由于权力过分集中，导致了行政权力运行透明度低、产权主体和责任主体的虚位，进而导致政府职能的错位，即公共财政在追求经济利益时往往胜于对民生的重视，而这直接关系到奢侈浪费行为的发生。此外，权力过分集中的决策体制不仅会使权力异化，变“权力”为“特权”，为个人专断决策打开方便之门，而且在缺乏有效监督和制约的前提下容易被奢侈浪费风气所侵蚀。

    第三，政策执行不力与监督乏力是导致“奢侈型行政文化”泛滥的重要原因。勤俭节约一直是我们国家的传统美德，新中国成立后，党和政府就奢侈浪费现象也已制定出了大量的规章制度，但由于政策执行不力、对违规官员问责不到位和监督缺位，导致这些规章制度在制约奢侈型行政文化蔓延、扩散上的作用大打折扣。就拿公款吃喝来说，我们相继出台了多个文件，对接待的档次、金额、陪同人数，甚至是菜的分量都进行了规定，但结果却是“几十个文件管不住一张嘴”。在公款配车、公款旅游、公款出国、公务招待、办公用房也都有相应的规定，但往往得不到有效执行，甚至形同虚设。此外，目前我国对奢侈浪费行为的监督除了相关法规禁令之外，基本上是体内监督乏力、体外监督无力，监督作用效果不明显。

    四、摒弃奢侈型行政文化的对策

    “历览前贤国与家，成由勤俭败由奢”。一个国家，一个民族，如果长期被奢侈型行政文化氛围所笼罩，缺乏理性的认识和批判精神，必然会导致整个社会秩序混乱，国家发展进步迟缓甚至倒退。当前世界金融危机形势严峻，我国社会问题繁杂，各级政府理应忧国忧民、为民解难，关心民众疾苦，改善民生，而决不应利用自己的特殊地位铺张浪费。互相攀比炫耀，这已成为全社会尤其是党政部门必须正视的重要问题。

    首先，统一认识，高度重视。各级党政机关要严格按照党的十七大有关精神，真正提高对奢侈浪费现象严重性的认识，提高反对和制止奢侈浪费行为的自觉性。加大倡导勤俭节约的宣传力度，使节约办公意识深入人心。特别是掌权的领导干部要高度重视。时刻从思想上设个警报器，从行为上扎紧篱笆墙，以身作则，带头起表率、示范作用。思想是行动的先导，因此，必须加强节约意识教育、弘扬传统美德，树立正确的消费理念。各单位应相应地建立节约型机关宣传阵地，宣传坚持节约典型，并与年终考核评比挂钩，坚持典型引路、奖惩并举的双效作用。

    其次，深化体制改革，提高政策执行力，加大对奢侈浪费行为的打击力

    度，这是摒弃奢侈型行政文化的治本之策。一要通过深化财政预算管理体制改革，使财政预算法治化。统一预算内和预算外，实行“一本账”，推进财政预算管理的统一化，并使全部预算都纳入到人大监督范围，切实推进预算公开透明，增强预算管理的约束力和严肃性，尤其是要将公款使用的数额与使用者个人收入按百分比的扣除联系起来，将审计和巡视的范围扩大和深入到更宽领域，充分发挥财政预算管理的釜底抽薪、立竿见影功效。二要深化决策体制改革，克服权力过分集中。权力过分集中是产生奢侈浪费行为的首要前提条件，通过权力的异化变为“特权”，是奢侈之风盛行的病根。必须深化决策体制改革，变权力“集中制”为“民主制”，克服权力的过分集中。推行“地方党委讨论决定重大问题票决制”，是有效分解权力，克服权力过分集中的有效对策，应该值得推广。三要提高政策执行力，加大对奢侈浪费行为的打击力度。这是确保体制改革顺利进行的根本保证。如果政策的执行过程中出现“上有政策、下有对策”、“对策”颠覆“政策”，或熟视无睹奢侈浪费嚣张气焰的蔓延而无任何惩治措施等情况，那么，一切所谓的体制改革将变为“纸上谈兵”，奢侈型行政文化的蔓延与侵蚀将无法得到控制。因此，要大力营造“不讲任何借口”的文化环境和思想氛围，不断提高政策执行人员的整体素质；同时推行行政问责制，促使各级领导率先垂范，实现提高政策执行力与打击奢侈浪费行为力度的契合。

    最后，加强多元化监督，真正使“权力在阳光下运行”。监督要依据分明，方可实现监督效果。然而，尽管我们已经制定了为数不少的规章制度，包括查处“小金库”，反对奢侈浪费行为的规定，但存在规定重复、混乱，具体规定比较笼统、操作性差，执行机关不明确等问题，结果使很多规定的功效发挥失常，甚至完全成为摆设，从而也导致了监督功能的失效。因此，必须建规立制，健全完善法律法规，特别是要明确实体标准、责任归属和惩治规定，建立相应的决策失误追究制和奢侈责任追究制，使监督依据清晰明确。保障媒体、民众、社会团体对于公共权力运行的监督权。而且，在加大体内监督力度的同时，应拓宽监督范围，坚持组织监督和群众监督、媒体监督和舆论监督相结合，建立体外监督与体内监督为一体的全方位阳光监督机制。此外，政务信息要公开，对决策信息、财政预算信息，尤其是“三公消费”等信息及领导干部个人的必要信息进行及时公开，真正使“权力在阳光下运行”。