档案地方性法规和规章建设的成就特点及对北京市的启示

    马秋影

    摘要：本文回顾了改革开放40年全国档案地方性法规和地方政府规章建设的成就；总结了全国档案地方性法规和地方政府规章建设的4个特点：维护了国家法制统一，突出了地方特色，体现了前瞻性，增强了可操作性；提出了北京市档案地方性法规和政府规章建设的3项举措：从“零敲碎打”向加强法规体系建设转变，及时修改北京市地方性法规，以及加强档案地方政府规章建设。

    关键词：档案地方性法规地方政府规章

    一、档案地方性法规和规章建设的成就

    档案地方性法规和地方政府规章建设始终与国家法治建设同步发展。地方立法发端于改革开放，经历了从无到有，主体从少到多的发展历程。1979年7月1日，我国地方立法迎来了起点——国家首次以法律形式赋予地方立法权。[1]2018年，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，增加了规定设区的市的立法权，为设区的市开展立法工作提供宪法依据。至此，我国地方立法主体增加到354个，包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。[2]

    档案地方性法规是指省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人大及其常委会制定的规范档案工作的法规。档案地方政府规章是指省、自治区、直辖市和设区的市、自治州政府制定的规范档案工作的行政规章。本文以探讨专门的档案地方性法规和档案地方政府规章为主，以探讨非专门的地方性法规和地方政府规章中涉及档案的条例为辅。与国家立法同步发展，档案地方性法规和地方政府规章的制定主体逐步增加，数量逐步增多。截至2018年10月，现行有效的档案地方性法规66件，其中省级31件、州市级35件；档案地方政府规章132件，其中省级58件、州市级74件。[3]

    （一）档案地方性法规建设的情况

    1.省级档案地方性法规。从颁布时间上分析，1995—2010年，31件省级档案地方性法规陆续颁布，1996—1999年是颁布档案地方性法规的高峰时间段。从名称上分析，绝大部分省（区市）用“条例”，达23件；四川省等8个省（区市）用“办法”。法规名称调整对象的表述為“档案”的有20件，表述为“档案管理”的有10件，表述为“档案工作”的有1件。其中广东、陕西省在修改档案地方性法规时将“档案管理”改为“档案”，调整对象的外延上的变化在一定程度上反映了地方性档案法规建设的发展轨迹。[4]

    2.市级档案地方性法规。市级档案地方性法规共35件。从内容上分析，综合性档案管理方面的21件、城乡建设档案方面的9件、征集收集档案方面的2件、行政村档案方面的1件、档案安全方面的1件、档案奖励与处罚方面的1件。[5]

    （二）档案地方政府规章建设基本情况

    1.省级档案政府规章。省级档案政府规章共58件。从制定主体分析，在58件省级档案政府规章中，广东省5件，天津等4省（市）各4件，宁夏等5省（区）各3件，四川等6省（市）各2件，北京、山东等10个省（区市）各1件。[6]

    如图1所示，从省级档案政府规章的内容看，城建档案方面的18件、重大活动档案方面的8件、档案馆管理方面的7件、企业档案方面的4件、档案馆收集征集方面的3件、乡镇档案方面的3件、档案登记方面的2件、档案信息化方面的2件、名人档案方面的2件、其他方面的9件。[7]

    2.市级档案政府规章。在74件市级档案政府规章中，属于辽宁省的14件，江苏省的8件，广东、黑龙江省各6件，浙江、河北省各4件，吉林等4省各3件，甘肃等4省各2件，宁夏等11个省（自治区）各1件。[8]

    从市级档案政府规章的内容看，城建档案方面的37件，企业档案方面的7件，档案综合管理方面的6件，档案馆收集征集、村级档案管理、乡镇档案、名人档案方面的各3件，职工档案和行政执法方面的各2件，档案信息化、档案利用、档案馆设置、声像档案、档案行政复议、档案中介、机关档案、重大事项档案方面的各1件。[9]

    （三）档案法规体系建设情况

    在国家档案局的指导下，档案工作地方法制建设发生了重大变化，由“零敲碎打”向重视法规体系建设转变。国家档案局1992年制定、2011年修订的《国家档案法规体系方案》带动了地方档案法规建设进入有目的、有计划的进程，而立法法的颁布实施使地方档案法规体系建设步入法制化、规范化轨道。许多省（区市）开始有意识地调整和完善既有法规，在加强地方档案立法的顶层设计上进行了不少有益探索，比如天津市档案局两次修订了《天津市档案法规体系方案》，对于提升档案法规体系建设水平具有重要指导作用。目前，天津市共有档案地方性法规1件、政府规章4件，为全面推进依法治档，推行档案管理规范化奠定了坚实的制度基础。

    二、档案地方性法规和规章建设的特点

    （一）维护了国家法制统一

    在制定档案地方性法规和地方政府规章时，很多地方坚持不抵触、不重复、不越权的原则[10]，根据《档案法》《档案法实施办法》，结合本地方档案工作实际，在内容和法理上与上位法严格衔接，高度统一，保持了与国家法律法规的一致性。按照2004年颁布的《行政许可法》和行政审批制度改革的要求，档案地方性法规及时修改，取消了档案人员持证上岗、档案中介机构和专业人员资质认定、集体和个人所有档案的出卖等行政许可事项。从档案省级法规看，全国除西藏等4个省（自治区）外，其他省（自治区或市）均进行了修改。从修改次数看，重庆市修改了5次，修改次数最多；北京市修改了2次。[11]

    （二）突出了地方特色

    许多档案地方性法规关注本地区档案工作的新情况、新需求，着力于内容的创新与突破，做出了诸多创制性的规定，体现了本地区档案立法的创新特点和地方特色。《上海市档案条例》规定，国家档案列入国有资产管理的范围，重要档案要登记监管验收。《山东省档案条例》强化了档案行政执法主体的权威，加大了执法力度，对行政处罚权的实施范围做了适当延伸，突破了原来档案行政管理部门只能对“发生在档案馆”的个别违法行为进行处罚的限制，把大量发生在档案馆以外的违法行为纳入其中。甘肃、黑龙江省档案地方性法规因地制宜确定了与国家规定不同的档案移交进馆期限；《广东档案条例》规定公民可以建立个人档案馆；《云南档案条例》规定应加强对记述和反映少数民族档案的管理。

    档案地方政府规章更多体现地方特色。许多地区把当地独具特色的经验上升为政府规章，例如，《广东侨批档案》《福建省数字档案共享管理办法》等都凸显了地方特色。

    （三）体现了前瞻性

    许多地方着眼于当前档案工作的实际和未来一段时间内的发展要求，规定了很多具有前瞻性的内容。在档案地方性法规中，福建省提出“加强对电子文件形成、归档和电子档案的管理”；甘肃省提出“利用数字技术管理档案，提高计算机和网络管理水平，逐步实现档案数字化管理”并就电子文件管理做出规定；云南省提出“建立电子文件与电子档案的管理制度，建立电子文件、电子档案灾难备份基地”等要求。

    （四）增强了可操作性

    相对于《档案法》《档案法实施办法》这些上位法，档案地方法规就是在制定一部部如何使用规则的说明书，规则具体、指向明确、操作性强应当是地方立法的价值所在。很多地方档案法规和政府规章设置条款简洁明了，便于操作，从各级人民政府的领导责任到法人和其他组织责任，从档案行政主管部门到各类档案机构，从档案工作原则到各项管理措施，从使用范围到具体实施，地方性法规和地方政府规章规定得比较具体，有利于档案法律法规落到实处。

    经研究发现，档案地方性法规建设中还存在一些问题。个别档案地方性法规违背了地方立法不抵触、不重復、不越权的原则：例如，有的省规定的档案行政处罚的数额与上位法相抵触；有的省行政许可设定与行政审批制度改革精神相抵触，要求档案人员需持证上岗。虽然，很多地区的档案地方性法规坚持有效管用的原则，重在解决实际问题，但也有个别地方照抄照搬上位法法条，有很多与上位法重复的规定。

    三、对北京市档案地方性法规和规章建设的启示

    （一）北京市档案地方性法规和政府规章建设主要情况

    经过不懈努力，北京市共有档案地方性法规1件、档案地方政府规章1件，一个与《档案法》相配套、与北京档案事业发展相适应的地方档案法规体系初具规模，为全面推进依法治档，推行档案管理法制化、规范化奠定了坚实的制度基础。

    （二）北京市档案地方性法规和政府规章建设的主要问题

    1.档案法规制修订工作的计划性、科学性不足。北京市缺乏成熟的档案法规体系建设方案，与首善之区的标准不适应，与保障档案事业统筹、协调全面发展的目标不相匹配。

    2.地方性法规的修订没有列入正式议程。全国人大常委会将《档案法》修订列入《全国人大常委会2018年立法工作计划》中的预备审议项目。为实现法制统一原则，市档案行政管理部门应当加强与市人大常委会的沟通协调，及时将修改《北京市档案法实施办法》的项目上报市人大常委会，争取早日列入立法项目。

    3.地方政府规章建设不足。一是数量少。北京市只有1件档案政府规章，而广东省有5件，天津市等4省（自治区或市）各4件，福建等5省（自治区或市）各3件。二是内容单一。北京市制定的档案政府规章只是城建档案方面的，缺乏重大活动档案、档案馆管理办法、档案馆收集征集等方面的政府规章，与现实工作的需要不相匹配。特别是针对“互联网+政务服务”中电子文档如何保存问题没有在法规层面予以积极回答。

    （三）北京市加强档案地方性法规和政府规章建设的举措

    1.加强顶层设计，从“零敲碎打”向加强法规体系建设转变。深入学习国家档案局档案法规体系方案，借鉴其他地区制定地方档案法规体系的好做法，制定《北京市档案法规体系方案》，明确构建北京市档案法规体系的目的、原则及法规体系的具体构成，进一步增强北京市档案地方立法工作的计划性、科学性和统一性，提升档案法规体系建设水平。

    2.及时修改北京市地方性法规。北京市应结合《档案法》修订的进展情况，及时形成《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》（以下简称《办法》）修改草案送审稿。草案送审稿主要内容有以下5点：

    （1）关于档案的形成和建立责任。档案的形成和建立是档案工作的源头，没有档案的形成和建立，后续的档案管理和利用也就无从谈起。通过在北大法宝法律法规库中检索发现，我国有39部法律提到应当建立专业档案工作。现行《档案法》对档案的形成和建立没有规定。与《档案法》修改草案一致，《办法》在修改中也应当明确档案的形成和建立责任。

    （2）关于档案的开放、利用和公布。一是《档案法》修改草案对国家档案馆馆藏档案的开放、利用和公布制度做出了重大改革，缩短了档案开放期限。原来档案开放的期限是自形成之日起满30年，修改草案将30年缩短为25年。《办法》在修改中也应当将档案开放时限缩短为25年。二是增加有关档案开放利用程序、途径和为利用者提供便利等方面的内容，从程序和细节上对档案开放利用工作提出具体要求，增强可操作性。三是增加与《政府信息公开条例》相衔接的有关内容，规定属于主动公开的政府信息在移交进馆后也应开放。

    （3）关于档案信息化建设。档案信息化建设应与科学技术的发展、信息技术的普及和广泛应用相适应。当前信息化已经成为国家“覆盖现代化建设全局的战略举措”，而《办法》中却没有关于信息化建设的要求。与《档案法》修改草案一致，此次修改《办法》时应专门增设“档案信息化建设”章节，对国家档案信息化建设、电子档案管理系统的建立、电子档案的安全以及档案数字化等做出明确的法律规定。

    （4）关于档案工作监督管理。现行《办法》中欠缺对档案工作监督管理的有关内容。与《档案法》修改草案一致，此次修改《办法》应增设“档案工作监督管理”专章，有助于规范档案行政权力的运行，推进档案行政管理部门依法行政，同时也可以保障管理相对人对档案行政管理措施有异议时的救济权力。

    （5）关于档案行政许可事项。一是现行《档案法》删除了非国有档案出卖、转让许可和相关罚则，为实现法制统一，应该修改《办法》相关条款。二是《办法》中关于公民和单位携带、运输、邮寄档案及其复制件出境的行政许可设定标准不一致，在修改《办法》中要使设定条件一致。

    3.加强档案地方政府规章建设。地方政府规章是中国特色社会主义法律体系的组成部分，是对法律、行政法规的必要补充，用好地方政府规章，发挥其优势，可以使立法的目的性、针对性、时效性、操作性更强，立法成本和施行效果的性价比也会更高。北京市档案行政管理部门应当在档案信息化、重大活动档案、档案馆管理、档案馆收集征集等方面多做研究，加强与市政府的沟通协调，争取将上述内容列入北京市政府规章立法项目。

    北京市还应当更加重视非专门档案法规和政府规章建设。截至2018年10月底，北京市有138件地方性法规，其中39件地方性法规中提到建立档案。[12]北京市有252件地方政府规章，许多规章规定了建立档案和加强档案工作的内容。[13]北京市这些非专门法规和规章对于加强本地档案工作起到了重要的作用。在相关部门征求立法建议时，北京市档案行政管理部门应当继续积极建言，争取有更多的北京市地方性法规和地方政府规章中规定加强档案和档案工作的内容。

    注释及参考文献：

    [1]中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法（历次稿）[EB/OL]. [2018-10-30].http：//www.law-lib.com/law/law_view1.asp？id=256.

    [2]杨维汉，陈菲.改革开放40年，地方立法之“变”[EB/OL].[2018-10-30].http：//www.npc.gov.cn/ npc/lfzt/rlyw/node_35254.htm.

    [3][4][5][6][7][8][9][11]法律法规数据库.中国政府法制信息网会[EB/OL]. [2018-10-30].http：//search. chinalaw.gov.cn/search2.html.

    [10]马素萍.《行政许可法》施行后地方档案立法空间研究[J].档案学通讯，2006（5）：35-38.

    [12][13]法律法规数据库.[EB/OL].[2018-10-30]. http：//fuwu.bjrd.gov.cn/rdzw/information/exchange/Laws. domethod=indexForWeb.

    作者单位：北京市档案局