非法拦截列车行为的行政法律适用考察
摘 要 行政执法行为依据的选择适用是合法行政行为的重要要求。非法拦截列车的行为，同时违反了《铁路安全管理条例》和《治安管理处罚法》的相关规定，既是一种扰序行为，又是一种危害铁路安全的行为，如果符合“违反治安管理行为”的立法规定和构成要件，证据确凿，就应依《治安管理处罚法》进行定性量罚，否则就应适用《铁路安全管理条例》。
关键词 铁路公安 执法依据 法律适用 法条竞合
作者简介：赖锴，铁道警察学院教师，研究方向：行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.261
近些年，非法拦截列车，阻碍铁路正常运行的行为屡见报端，社会舆论反响强烈。众所周知，列车具有不同于其他交通工具的特点，在整个铁路网的运输中，牵一发而动全身，一趟列车的晚点或中断往往会导致整个列車运行调度的调整，给铁路运输安全造成极大的威胁，甚至导致严重的危害后果。我国《治安管理处罚法》、《铁路安全管理条例》及其他规范性文件对此均有相关规定，但在执法实践中，由于法条竞合，个案细节不同等，案件的法律适用依据及处理结果并不相同。对于执法机关而言，行政执法的依据选择不同会导致案件的处理结果不同，对相对人权益产生不同的影响，易使执法行为的合法性、合理性、权威性受到挑战。是故，有必要就此类案展开分析讨论，以“管中窥豹”，就个案中法律适用机制展开一些思考。
一、“非法拦截列车行为”的界定
在行政法律中，规范“非法拦截列车行为”的立法主要有《治安管理处罚法》和《铁路安全管理条例》等。《铁路法》有聚众拦截列车的规定，但囿于本文主旨及《铁路法》的部门法属性，不纳入研究。前述两部立法中均有“非法拦截”的立法表述，但对什么是“非法拦截”，其实施手段、方式、方位有哪些没有明确规定，这种立法的原则性及模糊性给行政执法造成了较严重的困扰。现有的理论研究，包括相关论著鲜有对“非法拦截”做出明确解读，而多是“蜻蜓点水”，笼统而过，似乎人们对此完全凭借日常生活经验能够理解而没有必要展开论证。立法的模糊和理论权威的缺失使得大众在个案面前只能靠朴素的感觉来评价执法行为，产生种种猜疑和不满，而这绝不是科学立法、严格执法的应有效果。
法律解释是法律适用的前提和方法。在认定“非法拦截列车行为”时，首要的难点是解释“非法拦截”，其解释方法首当是字面解释、文义解释。《现代汉语词典》对“拦截”的解释是“中途阻挡，不让通过”。据此，可在字面上将“非法拦截列车行为”理解为，违反法律的规定，阻挡列车正常行驶的行为。其特征主要有：阻碍了列车的正常运营，具有社会危害性，属于违法行为；行为人主观上表现为希望或放任列车的运行中断或停驶；拦截的手段、方式多样，可以在列车前方，也可以阻止车门关闭的方式间接达到拦截效果；拦截的动机多样，可以是为了等人，为了上访造成影响等等。
二、“非法拦截列车行为”具有不同的行为性质
（一）“非法拦截列车行为”属于违反治安管理行为
“违反治安管理行为”是指行为人实施的“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚，由公安机关依法给予行政法律制裁的违法行为。” 一实践中，人们通常从立法的规定和学理两个角度来识别一行为是否违反治安管理行为。从立法规定看，如果某行为与《治安管理处罚法》第三章中规定的四大类行为（即扰序行为、妨害公共安全、侵犯人身财产权利及妨害社会管理行为）中的行为重合，那么该行为就属于违反治安管理的行为。此外，理论界为了识别与区分不同的违法行为，“以违反治安管理行为构成要件作为界定违反治安管理行为的标准” 。只有符合违反治安管理行为主体要件、主观方面要件、客体要件和客观方面要件的具体违法行为，才能确认其属于违反治安管理的行为，而非其他性质的行为。
“非法拦截列车行为”是一种具体的违反治安管理行为。首先从立法规定看，我国《治安管理处罚法》第二十三条规定了四类扰序行为，“非法拦截列车行为”均涉嫌符合四类扰序行为，其中，妨碍交通工具正常行驶违法行为中有“非法拦截”的明确表述，有认为该条非法拦截的对象不包括火车，认为火车是人力阻挡不住的，这是一种误解，且不说其他立法中有拦截列车的明确规定，从学理上讲，拦截列车不是要考虑列车和人的力量比较，而是从后果上看，列车运行是否受到影响，列车为了避免损害的发生而自行停驶，这种“逼停”的结果不能不说该行为属于拦截行为。
其次，从学理上看，“非法拦截列车行为”与违反治安管理行为的四个构成要件完全一致，其主体是符合法定条件的自然人，也不能排除单位，如单位指使个人实施的非法拦截行为等等；主观方面只能为故意，即希望或放任阻却列车正常行进的效果；侵犯的客体是列车的正常运行秩序，是社会公共秩序；客观方面表现为采取多种方式、手段非法拦截列车，干扰、阻断列车正常运行的行为。因此，非法拦截列车，影响列车正常行驶的行为属于《治安管理处罚法》第三章第一节规定的扰乱公共秩序行为，是一种具体的违反治安管理行为。
（二）“非法拦截列车行为”还属于危害铁路安全行为
铁路安全是铁路运输得以顺利进行的保证。我国铁路事业飞速发展，跨乡越省，穿山越岭，沿线治安隐患大，列车运行面临违法犯罪的威胁，特别是高速列车对安全的要求更高，必须严禁实施危害铁路安全的行为。《铁路安全管理条例》是一部加强铁路安全管理的综合性的、专门性的行政法规，在108个条文中，有四个条文分别规定四大类违法行为由公安机关进行处罚，包括毁坏铁路设施设备和其他铁路防护设施、危及铁路通信、信号设施安全、危害电气化铁路设施、危害铁路安全等违法行为。《铁路安全管理条例》第七十七条第一项禁止实施的“非法拦截列车、阻断铁路运输”危害铁路安全的行为，具有危害性，但又明显未达到犯罪标准，应该承担该法第九十五条规定的不利法律后果，负担相应的行政法律责任。因此，在该条例中，“非法拦截列车行为”的违法名称表述为“危害铁路安全” 。
三、“非法拦截列车行为”的行政法律适用选择分析
“非法拦截列车行为”在《治安管理处罚法》和《铁路安全管理条例》中的行政法律责任是不同的，在前法中，可以对此行为处以治安拘留，而在后法中只能最高处以2000元的罚款，因此对于相对人而言，法律适用依据不同，对其产生的影响也差距悬殊。对于执法机关而言，如何准确合法地选择适用法律依据，不仅是执法规范化的要求，更能减少行政复议、行政诉讼的风险。
（一）适用《铁路安全管理条例》的情形
《铁路安全管理条例》规定，既违反该条例的禁止规定，同时又违反治安管理的，由公安机关按治安管理处罚。可见，行为人实施了《铁路安全管理条例》所禁止的“非法拦截列车行为”，若不是违反治安管理行为，就应依《铁路安全管理条例》进行处罚，即对行为人施以一定数额的罚款，而不能依《治安管理处罚法》进行拘留等处罚。如果该行为同时违反了治安管理，那么就不能再依《铁路安全管理条例》进行处理，而应依《治安管理处罚法》定性处罚，这是因为，根据法条竞合、法律冲突的解决规则，作为法律的《治安管理处罚法》的效力高于属于行政法规的《铁路安全管理条例》，根据上位法优于下位法的冲突解决规则，应当优先适用《治安管理处罚法》。但是，单位实施了同时违反《铁路安全管理条例》和《治安管理处罚法》的行为时，应适用位阶较低的《铁路安全管理条例》，因为《治安管理处罚法》授权，当其他行政法规对单位的同一行为有规定的，应优先适用该行政法规的规定。
（二）适用《治安管理处罚法》的情形
从法理上讲，“非法拦截列车行为”符合《治安管理处罚法》时应适用该法。但《治安管理处罚法》并不是处理“非法拦截列车行为”的唯一依据，其他立法中的准用性规范也是适用《治安管理处罚法》进行处罚的重要依据。从处罚种类看，对违反《治安管理处罚法》的非法拦截行为可处以拘留处罚，拘留比罚款更为严厉，因此，实施治安管理处罚格外要求违法事实清楚，证据确凿，处罚要与违法行为的性质、情节、危害性相符合，做到过罚相当，合法合理。
实践中，非法拦截列车行为，其主观方面表现不一，单纯的为拦截而拦截的主观恶性较大的行为不多，多是因与铁路方存在某种争议，为了实现某种诉求而客观上阻碍了列车的正常行驶，这是执法办案中不能忽略的主观要件。行为人实施拦截的手段，拦截的次数等涉及案件的量罚，必须有证据支持。非法拦截列车是否造成了危害后果，是否影响到列车的正常行驶，也需要有证据支持。非法拦截列车是否影响到列车的正常行驶或造成的危害后果需要铁路有关方面出具相应的鉴定意见。如果无鉴定意见，非法拦截发生在列车的正常停靠期间，并没造成列车晚点，那么这种行为就不易认定为违反治安管理行为；如果造成列车晚点，但晚点的时间长短，是否影响或阻碍了列车的正常运输，也会影响违法行为的定性与量罚。因此，办理非法拦截列车行为的治安案件必须证据确凿，有些证据必须有铁路等相关部门的配合或出具，如果没有这些关键证据，执法机关难以依法作出处罚结论，不易按违反治安管理行为予以定性处罚。
“非法拦截列车行为”一经查证属实，属违反治安管理的行为，就应依《治安管理处罚法》进行治安处罚，但在具体的案件中，违法行为人出于各种原因，主动到公安机关承认错误，接受处罚，这就为本人赢得了有利的条件。因为《治安管理处罚法》第十九条规定，主动投案，如实陈述自己的违法行为的，应当减轻处罚或不予处罚。此外，根据有关行政解释 ，自动放弃拦截行为的，减轻或不予处罚。减轻是指在法定的处罚幅度以下减轻处罚，非法拦截列车，情节严重的，处5日至10日的拘留，再考虑减轻情节，那么只能在5日以下进行拘留处罚。如果情节较轻，再綜合考虑主观恶性、认过态度、主动投案情节，可不予处罚。
综上，非法拦截列车行为，可以选择适用《治安管理处罚法》或《铁路安全管理条例》的相关规定进行处罚。若符合违反治安管理行为的特征与要件，证据确凿，就可依《治安管理处罚法》进行定性量罚，否则就应适用《铁路安全管理条例》。单位为违法行为人时，存在上位法优于下位法原则的例外，即对单位的处罚仍适用《铁路安全管理条例》的规定。可见，执法机关在进行法律适用时或者人们在评价个案时，应充分考虑违法行为的全貌、法律法规的适用条件，惟如此，才能避免得出错误的结论，正确理解法律适用。
注释：
金怡.违反治安管理行为与刑事犯罪之衔接解析.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2016（5）.
朱大光.违反治安管理行为主观方面要件研究.云南警官学院学报.2007（4）.
《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》公通字〔2015〕35号.
公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释（二）.
关键词 铁路公安 执法依据 法律适用 法条竞合
作者简介：赖锴，铁道警察学院教师，研究方向：行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.261
近些年，非法拦截列车，阻碍铁路正常运行的行为屡见报端，社会舆论反响强烈。众所周知，列车具有不同于其他交通工具的特点，在整个铁路网的运输中，牵一发而动全身，一趟列车的晚点或中断往往会导致整个列車运行调度的调整，给铁路运输安全造成极大的威胁，甚至导致严重的危害后果。我国《治安管理处罚法》、《铁路安全管理条例》及其他规范性文件对此均有相关规定，但在执法实践中，由于法条竞合，个案细节不同等，案件的法律适用依据及处理结果并不相同。对于执法机关而言，行政执法的依据选择不同会导致案件的处理结果不同，对相对人权益产生不同的影响，易使执法行为的合法性、合理性、权威性受到挑战。是故，有必要就此类案展开分析讨论，以“管中窥豹”，就个案中法律适用机制展开一些思考。
一、“非法拦截列车行为”的界定
在行政法律中，规范“非法拦截列车行为”的立法主要有《治安管理处罚法》和《铁路安全管理条例》等。《铁路法》有聚众拦截列车的规定，但囿于本文主旨及《铁路法》的部门法属性，不纳入研究。前述两部立法中均有“非法拦截”的立法表述，但对什么是“非法拦截”，其实施手段、方式、方位有哪些没有明确规定，这种立法的原则性及模糊性给行政执法造成了较严重的困扰。现有的理论研究，包括相关论著鲜有对“非法拦截”做出明确解读，而多是“蜻蜓点水”，笼统而过，似乎人们对此完全凭借日常生活经验能够理解而没有必要展开论证。立法的模糊和理论权威的缺失使得大众在个案面前只能靠朴素的感觉来评价执法行为，产生种种猜疑和不满，而这绝不是科学立法、严格执法的应有效果。
法律解释是法律适用的前提和方法。在认定“非法拦截列车行为”时，首要的难点是解释“非法拦截”，其解释方法首当是字面解释、文义解释。《现代汉语词典》对“拦截”的解释是“中途阻挡，不让通过”。据此，可在字面上将“非法拦截列车行为”理解为，违反法律的规定，阻挡列车正常行驶的行为。其特征主要有：阻碍了列车的正常运营，具有社会危害性，属于违法行为；行为人主观上表现为希望或放任列车的运行中断或停驶；拦截的手段、方式多样，可以在列车前方，也可以阻止车门关闭的方式间接达到拦截效果；拦截的动机多样，可以是为了等人，为了上访造成影响等等。
二、“非法拦截列车行为”具有不同的行为性质
（一）“非法拦截列车行为”属于违反治安管理行为
“违反治安管理行为”是指行为人实施的“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚，由公安机关依法给予行政法律制裁的违法行为。” 一实践中，人们通常从立法的规定和学理两个角度来识别一行为是否违反治安管理行为。从立法规定看，如果某行为与《治安管理处罚法》第三章中规定的四大类行为（即扰序行为、妨害公共安全、侵犯人身财产权利及妨害社会管理行为）中的行为重合，那么该行为就属于违反治安管理的行为。此外，理论界为了识别与区分不同的违法行为，“以违反治安管理行为构成要件作为界定违反治安管理行为的标准” 。只有符合违反治安管理行为主体要件、主观方面要件、客体要件和客观方面要件的具体违法行为，才能确认其属于违反治安管理的行为，而非其他性质的行为。
“非法拦截列车行为”是一种具体的违反治安管理行为。首先从立法规定看，我国《治安管理处罚法》第二十三条规定了四类扰序行为，“非法拦截列车行为”均涉嫌符合四类扰序行为，其中，妨碍交通工具正常行驶违法行为中有“非法拦截”的明确表述，有认为该条非法拦截的对象不包括火车，认为火车是人力阻挡不住的，这是一种误解，且不说其他立法中有拦截列车的明确规定，从学理上讲，拦截列车不是要考虑列车和人的力量比较，而是从后果上看，列车运行是否受到影响，列车为了避免损害的发生而自行停驶，这种“逼停”的结果不能不说该行为属于拦截行为。
其次，从学理上看，“非法拦截列车行为”与违反治安管理行为的四个构成要件完全一致，其主体是符合法定条件的自然人，也不能排除单位，如单位指使个人实施的非法拦截行为等等；主观方面只能为故意，即希望或放任阻却列车正常行进的效果；侵犯的客体是列车的正常运行秩序，是社会公共秩序；客观方面表现为采取多种方式、手段非法拦截列车，干扰、阻断列车正常运行的行为。因此，非法拦截列车，影响列车正常行驶的行为属于《治安管理处罚法》第三章第一节规定的扰乱公共秩序行为，是一种具体的违反治安管理行为。
（二）“非法拦截列车行为”还属于危害铁路安全行为
铁路安全是铁路运输得以顺利进行的保证。我国铁路事业飞速发展，跨乡越省，穿山越岭，沿线治安隐患大，列车运行面临违法犯罪的威胁，特别是高速列车对安全的要求更高，必须严禁实施危害铁路安全的行为。《铁路安全管理条例》是一部加强铁路安全管理的综合性的、专门性的行政法规，在108个条文中，有四个条文分别规定四大类违法行为由公安机关进行处罚，包括毁坏铁路设施设备和其他铁路防护设施、危及铁路通信、信号设施安全、危害电气化铁路设施、危害铁路安全等违法行为。《铁路安全管理条例》第七十七条第一项禁止实施的“非法拦截列车、阻断铁路运输”危害铁路安全的行为，具有危害性，但又明显未达到犯罪标准，应该承担该法第九十五条规定的不利法律后果，负担相应的行政法律责任。因此，在该条例中，“非法拦截列车行为”的违法名称表述为“危害铁路安全” 。
三、“非法拦截列车行为”的行政法律适用选择分析
“非法拦截列车行为”在《治安管理处罚法》和《铁路安全管理条例》中的行政法律责任是不同的，在前法中，可以对此行为处以治安拘留，而在后法中只能最高处以2000元的罚款，因此对于相对人而言，法律适用依据不同，对其产生的影响也差距悬殊。对于执法机关而言，如何准确合法地选择适用法律依据，不仅是执法规范化的要求，更能减少行政复议、行政诉讼的风险。
（一）适用《铁路安全管理条例》的情形
《铁路安全管理条例》规定，既违反该条例的禁止规定，同时又违反治安管理的，由公安机关按治安管理处罚。可见，行为人实施了《铁路安全管理条例》所禁止的“非法拦截列车行为”，若不是违反治安管理行为，就应依《铁路安全管理条例》进行处罚，即对行为人施以一定数额的罚款，而不能依《治安管理处罚法》进行拘留等处罚。如果该行为同时违反了治安管理，那么就不能再依《铁路安全管理条例》进行处理，而应依《治安管理处罚法》定性处罚，这是因为，根据法条竞合、法律冲突的解决规则，作为法律的《治安管理处罚法》的效力高于属于行政法规的《铁路安全管理条例》，根据上位法优于下位法的冲突解决规则，应当优先适用《治安管理处罚法》。但是，单位实施了同时违反《铁路安全管理条例》和《治安管理处罚法》的行为时，应适用位阶较低的《铁路安全管理条例》，因为《治安管理处罚法》授权，当其他行政法规对单位的同一行为有规定的，应优先适用该行政法规的规定。
（二）适用《治安管理处罚法》的情形
从法理上讲，“非法拦截列车行为”符合《治安管理处罚法》时应适用该法。但《治安管理处罚法》并不是处理“非法拦截列车行为”的唯一依据，其他立法中的准用性规范也是适用《治安管理处罚法》进行处罚的重要依据。从处罚种类看，对违反《治安管理处罚法》的非法拦截行为可处以拘留处罚，拘留比罚款更为严厉，因此，实施治安管理处罚格外要求违法事实清楚，证据确凿，处罚要与违法行为的性质、情节、危害性相符合，做到过罚相当，合法合理。
实践中，非法拦截列车行为，其主观方面表现不一，单纯的为拦截而拦截的主观恶性较大的行为不多，多是因与铁路方存在某种争议，为了实现某种诉求而客观上阻碍了列车的正常行驶，这是执法办案中不能忽略的主观要件。行为人实施拦截的手段，拦截的次数等涉及案件的量罚，必须有证据支持。非法拦截列车是否造成了危害后果，是否影响到列车的正常行驶，也需要有证据支持。非法拦截列车是否影响到列车的正常行驶或造成的危害后果需要铁路有关方面出具相应的鉴定意见。如果无鉴定意见，非法拦截发生在列车的正常停靠期间，并没造成列车晚点，那么这种行为就不易认定为违反治安管理行为；如果造成列车晚点，但晚点的时间长短，是否影响或阻碍了列车的正常运输，也会影响违法行为的定性与量罚。因此，办理非法拦截列车行为的治安案件必须证据确凿，有些证据必须有铁路等相关部门的配合或出具，如果没有这些关键证据，执法机关难以依法作出处罚结论，不易按违反治安管理行为予以定性处罚。
“非法拦截列车行为”一经查证属实，属违反治安管理的行为，就应依《治安管理处罚法》进行治安处罚，但在具体的案件中，违法行为人出于各种原因，主动到公安机关承认错误，接受处罚，这就为本人赢得了有利的条件。因为《治安管理处罚法》第十九条规定，主动投案，如实陈述自己的违法行为的，应当减轻处罚或不予处罚。此外，根据有关行政解释 ，自动放弃拦截行为的，减轻或不予处罚。减轻是指在法定的处罚幅度以下减轻处罚，非法拦截列车，情节严重的，处5日至10日的拘留，再考虑减轻情节，那么只能在5日以下进行拘留处罚。如果情节较轻，再綜合考虑主观恶性、认过态度、主动投案情节，可不予处罚。
综上，非法拦截列车行为，可以选择适用《治安管理处罚法》或《铁路安全管理条例》的相关规定进行处罚。若符合违反治安管理行为的特征与要件，证据确凿，就可依《治安管理处罚法》进行定性量罚，否则就应适用《铁路安全管理条例》。单位为违法行为人时，存在上位法优于下位法原则的例外，即对单位的处罚仍适用《铁路安全管理条例》的规定。可见，执法机关在进行法律适用时或者人们在评价个案时，应充分考虑违法行为的全貌、法律法规的适用条件，惟如此，才能避免得出错误的结论，正确理解法律适用。
注释：
金怡.违反治安管理行为与刑事犯罪之衔接解析.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2016（5）.
朱大光.违反治安管理行为主观方面要件研究.云南警官学院学报.2007（4）.
《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》公通字〔2015〕35号.
公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释（二）.
