试析法治服务清单制度在基层治理中的应用

    秦一丹

    摘 要：清單制度作为我国政府在治理技术上的创新，经历了从局部试点到全国推广的过程，各地方政府也根据自身的特点取得了一些成效。但是，也存在清单适用范围的局限性、清单修改程序的不确定性、清单项目与资源的不匹配性等问题。因此，我们要调整清单结构体系、明确清单修改程序、优化清单配套资源，以期使法治服务清单制度能够在我国基层治理的实践中更行之有效地运用，并为我国法治政府的建设起到推动作用。

    关键词：清单制度;公共服务;基层治理

    中图分类号：D91 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.018

    文章编号：1009-6922（2018）05-95-07

    清单制度作为我国政府在治理技术上的创新，经历了从局部试点到全国推广的过程。在这个自上而下的迅速发展过程中，各地方政府也根据自身的特点，在地方治理中衍生发展出了诸如公共服务清单、社区事务准入清单和社区自治清单等负面清单和权责清单之外的新型清单模式。与此同时，在由中共中央、国务院制定公布的《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》中提出，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理，建构政府清单制度是推进法治政府建设的重要一环。党的十八大将法治政府的基本建成确立为2020 年全面建成小康社会的重要目标之一。这为各级政府提供了一个开展清单制度的落实以提升政府法治水平的发展新思路。因此，如何将完善和优化清单制度落到法治政府层面成为一个亟待解决的问题。在我国，这一问题也引发了学界的广泛关注，不仅是在法学学科上，经济学、政治学和公共管理学等学科均广泛地参与到清单制度的研究之中，各学科的交叉和碰撞产生了许多成果。然而，目前国内专家学者对于相关问题的研究主要在于宏观层面以及框架性的，在下沉到基层层面偏向实践的研究还是比较缺乏的，而城市基层治理的好坏将直接影响到城市发展的全局。特别是在当前我国进入结构性调整的改革深水区以后，城市基层治理中的问题不断凸显，城市基层治理变得日益复杂。为了促进城市基层治理的良性发展，将清单制度引入街道的日常工作中是比较有针对性的行政举措。目前的研究多集中于权力清单以及责任清单上，而对于公共服务清单的研究还相对较少。尤其是对于从属于公共服务清单的法治服务清单的研究，目前基本上还是一片空白。

    一、法治服务清单的相关概念

    所谓公共服务清单是指把基本公共服务的范围与项目制作成一个清单并向社会公开，用以规范各级政府的基本公共服务活动，并为公民与社会监督政府提供依据。从公共服务清单的定义上可以看出，公共服务清单不仅仅是将政府所能提供的公共服务透明化，更重要的是对政府公共服务活动起到规范和监督的作用。2017年1月11日中共中央、国务院办公厅发布《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，明确提出要围绕均等化、标准化、法治化的目标加快健全国家基本公共服务制度，制定国家基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接等改革目标。将公共服务以清单的形式向公众发布并且在公共服务的提供上注意均等化标准化也是创新治理的目标所在。据此，有学者指出，政府应加强资源整合，健全基层基本公共服务网络体系，推动基本公共服务项目、基本公共服务流程、基本公共服务审核监管公开透明，大力提升基本公共服务管理效能。

    在传统意义上，公共服务应该主要是由政府生产提供给民众的。当然，随着时代的发展，公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域内所起到的作用得到了越来越广泛的认可。然而，在实践中公共服务的供给上，政府仍然承担着主要的角色。尤其是对于法治服务这种属于纯公共产品即完全具备非排他性和非竞争性的公共产品，其供给者只能是政府。因此基层政府对于辖区内的法治服务供给有着责无旁贷的义务。而法治服务清单制度可以帮助政府在基层治理的过程中明确自身应该向公众提供怎样的法治服务以不断提升辖区内的法治水平，并为实现我国建成法治社会的目标打下坚实的基础。清单作为一种信息集成工具，具有整合信息、减少信息不对称、降低交易成本等作用，与我国城市基层社会治理的改革思路是一致。因而，法治服务清单对于基层政府行政能力的提升起着促进作用。

    由此可见，在基层推行法治服务清单制度不仅有利于法治社会的建成，对于人民群众的需求以及政府自身治理水平的提高都能起到有力的推动作用，实现多方共赢。本文将以C市X街道为例探讨法治服务清单制度在实践中是如何运转的，并分析其在运用中所面临的困境，试图找到可以改进的方法，以期使法治服务清单制度能够在我国基层治理的实践中发挥更好的作用。

    二、法治服务清单在X街道的实践

    （一）X街道《法治服务清单》出台的背景

    X街道于2005年由原S区B镇、W镇合并而成，是S区撤镇设立的第一个街道。建成区33.9平方公里，常住人口突破40万（其中少数民族群众1.8万余人、外籍人士600余人），始终处在S区改革发展的前沿。2017年街道全口径财政收入逾19.1亿元，在全区处于前列。但随着区域经济的快速发展，城市化进程的加快，流动人口的大量涌入，老大难问题尚未彻底解决，新情况新矛盾又不断涌现，辖区内“涉法涉诉案件多、社会矛盾纠纷多、不稳定风险隐患多、专门法治力量分散、社会法治资源分散、群众用法意识薄弱”等问题突出。针对这种情况，X街道于2017年8月11日成立了法治建设委员会来推进街道法治工作的顺利开展。在工作的实践中，X街道法治建设委员会为了使法治服务工作更好地开展，创新制订了涵盖社事、安监、规建、统筹、劳保、文化等涉及群众日常事务各个方面的《X街道法治服务清单》（下简称为《法治服务清单》），用以规范街道法治服务工作以及引导群众遇到涉法问题如何寻求法律途径解决。

    在制定《法治服务清单》的过程中，X街道法治建设委员会在积极梳理群众需求的基础上，制定了一系列解决目前问题的方法，再组织专家对这些解决问题办法的专业性和操作性进行论证。具体说来，首先，街道携手法律志愿者协会，结合流动人口管理员采集人口信息的时机“敲门入户”了解群众诉求，以群众需求为导向，深入16个社区走访，采取入户调查、问卷访谈等方式，广泛收集群众涉法诉求和建议意见。同时利用综治中心平台信息处理技术，抓取分析电子日志、事件统计和处置记录数据中的涉法事件，将群众矛盾集中的拆迁纠纷、债务纠纷、婚姻纠纷、邻里纠纷、继承纠纷、交通事故纠纷、人身损害赔偿纠纷7个方面问题列为法治服务清单所面向的重点项目，以此为基础搭建好了《法治服务清单》的基本框架。接下来，法制委员会将所收集到的数据资料汇总并对街道的法治资源进行了整合，厘清了法治清单应该涉及到的内容。为了让其能够得到规范高效地运行，制作并完善了规范文本和制式表格，形成了《法治服务清单》的初步方案。最后，X街道法治建设委员会邀请专家学者对法治服务清单进行合法合规性论证。法治建设委员会主要依托四川大学法学专业实践教育基地，携手基地师生通过展开课题调研，参与法律宣传和调解，提供法律咨询等方式，对法治服务清单的工作机制提出修改建议，并以课题研究方式带动解决实际涉法问题，增强运行法治服务清单的专业性和操作性。在《法治服务清单》（试行）发布过后，通过广泛收集群众对于法治服务所提出的意见以及紧跟学术界对于法治服务研究的最新动态，法治建设委员会的成员对于《法治服务清单》进行了相应的调整和修改，并试图形成一个相对完善的增订修改机制，以期能够让《法治服务清单》更好地适应不断变化发展的法治环境。

    （二）X街道《法治服务清单》的主要内容

    该《法治服务清单》主要由4大部分，即“普法宣传”“法律咨询”“法治阵地建设”以及“矛盾化解”组成，下分12类事项，共计382项服务事项。在“普法宣传”部分，该清单详细列举了涉及居民各方面现实生活的135项法律法规作为普法宣传的内容，并将法律效力较高的由全国人民代表大会或者其常委会制定的法律放在了最前面的位置。然后，在实际工作的过程中针对各种法律不同的特点设置不同形式的宣传方案，在日常的宣传普及之中将其落实。例如，在“3.15消费者权益保护日”，街道牵头组织各社区以及法律服务志愿者为辖区群众结合具体案例为辖区群众宣讲《消费者权益保护法》，增强群众作为消费者的自我保护意识，取得了良好的法律宣传效果。而在法律咨询板块依据街道群众在日常生活中容易产生矛盾纠纷的领域为依据进行划分的，主要涉及婚姻家庭继承、人身伤害、业主权利、产品质量纠纷等事关群众现实生活的各个领域。街道与四川大学一同建立了法学专业实习基地，常年至少保持有三名法学专业的研究生在法治建设委员会实习，为前来咨询的辖区群众提供专业的法律咨询。此外，在每周固定的时间，由街道聘请的值班律师为群众提供主要涉及诉讼方面的法律咨询服务作为补充，以弥补法学专业学生在实践方面可能存在的经验不足的问题。“法治阵地建设”板块主要是从具体的法治宣传形式入手，结合辖区内各社区的实际情况打造的长期性法治宣传场所，充分发挥其在辖区群众间循环持续开展各类主题法治宣传活动以巩固法治服务成效的作用。最后的“矛盾化解”板块，是依据西航港街道多年来调解的统计数据，将辖区内群众各类调解中经常涉及到的领域作为法治服务工作的重点，力争将参与调解的群众所遇到的矛盾都通过平和的方式得到解决并且最终达成能够使双方都满意的和解协议。

    （三）X街道法治服务清单的运行情况

    1.街道法治服务能力得到了提升。《法治服务清单》的出台成功地将原本支离分散的法治服务资源，集中整合在一起，切实优化了人员、机构配置，形成了统一、规范、高效的基层法治服务力量，逐步在共建共治共享的基层治理格局中为街道提供更符合辖区居民实际需求的法治服務做出了制度支撑。居民对于法律咨询、矛盾化解等法治服务的评价很高，满意度接近100%。值得一提的是，矛盾的化解也不单单是通过人民调解的成功来实现的，对于通过调解后仍然不能达成和解的，通过指导群众积极做好应诉准备，寻求法律途径来解决存在的争议，同样也可以顺利地消除矛盾。

    2.街道整体氛围变得更为和谐稳定。截至2018年2月，辖区刑事案件发案数与上一年同期相比下降了36.6%，群众信访投诉量同比下降9%。特别是在化解基层矛盾纠纷方面，法建委调动多方资源、集中力量攻关，成功化解社区居民黄某、张某等多年的拆迁积案，签订了拆迁协议。法建委协调规建、信访等科室，先期介入J家园开发商延期交房导致与89户业主的纠纷，将即将形成的群体性事件化解在萌芽阶段。会同区级执法部门职能科室介入L花园、N公寓等商品房小区物业纠纷，依法依规明确开发商、物业和业委会的职责，引导业主回归协商处理途径，及时化解矛盾，有效制止业主上街拦路等过激行为。

    3.群众用法意愿显著增强。发挥《法治服务清单》搭建平台、普法释法，以及提供“一揽子”法律援助的作用，帮助群众树立“遇事找法、维权用法”的意识和信心。例如，社区居民黄某某，因房屋拆迁问题5年来多次上访，经法建委多个小组通联协作，宣讲政策的同时辅以专业的法律服务，成功引导其从信访转由司法途径解决;蜀星花园、学府润园百余户业主因小产权房办证问题，多次堵路拦访、赴省集体上访，经法建委逐户宣传政策、释法疏导，并积极协调相关部门帮助其解决衍生的子女就学难等问题，逐步化解矛盾、赢得信任，目前95%以上的业主已息访。群众“信访不信法、找人不找法”的局面正在逐步扭转。群众对于社会治理的参与度正逐步提升，群众线索举报和参与行动事件从法建委筹建之初的110余人次增加到3900余人次，提供涉毒涉枪、安全生产、非法传销、邪教组织等重大案件线索799起，群众守法用法意识明显增强。

    三、X街道法治服务清单制度所面临的困境

    诚然，X街道出台的《法治服务清单》在运行的过程中取得了一定的成果，然而因为其自身存在的不足还有受到外部因素的影响，其在现实中所面临的困境应该得到我们的高度关注。

    （一）清单适用范围的局限性

    尽管该清单详细地列举了二百余项法治服务事项，但是有135项都是单纯的法律宣传工作，并且其中有一些法律法规同辖区群众的生活联系并不是特别密切。此部分更偏向于政府工作人员或者是将行政主管部门自身学习的法律法规都统一视作“普法宣传”的事项，是有不妥的。因为只是通过“普法宣传”的形式，很难实现学法用法的目标，应该通过更为具体的学习方案促使政府工作人员以及行政主管部门主动学习相关法律法规。如此也能起到模范作用，从而可以带动辖区居民将在“普法宣传”活动中所学习到的法律知识真正运用到现实生活中。而对于与辖区群众日常生活联系更为紧密的“法律咨询”以及“矛盾化解”部分的内容规定得相对较少，并且还存在同质性较高的问题。尤其是，在实践中往往按照同一类别来处理的事项会出现在清单前后列举的事项中，由此造成清单内在逻辑可能存在一定的不足。例如，伤残鉴定标准作为法律咨询的服务事项之一，无论是由工伤造成的还是由人身损害造成的，其认定标准都是一致的，但是却在“法律咨询”的版块中反复出现。类似的情况并不少见，因此重复出现的事项占用了较多的篇幅，致使一些本来应该出现在清单上的服务事项未能被列举出来，从而限制了清单的适用范围。这样的情况对于《法治服务清单》明确政府在法治服务工作中应该履行的责任以及告知公民可以享有的法治服务是有一定负面影响的。除此之外，在清单各个部分的结尾也缺乏兜底性的项目来使清单在逻辑上更加完备，并且目前的规定也致使在灵活性上有一定的缺失。综上，清单自身内容编排上存在的问题在实践中所造成的结果主要表现为其适用范围的局限性。

    （二）清单修改程序的不确定性

    在实践中，随着法律法规的修订以及我国法治进程的不断推进，清单中具体的各个项目也应该随之做出相应的修改。特别是一些地方性法规，具有较强的政策性，当其所针对的问题得到有效的治理或者是规定的时效期满后，就有被废止的可能性。如果仍然将那些已经失效的法律法规作为普法宣传的内容。这种不严谨的政府行为可能会让居民对政府产生一种怀疑的心理，严重的话甚至可能会对政府的公信力产生不利的影响。所以，清单的项目不能一成不变地维持现状，必须随着现实的变化做出调整。然而，目前对于清单上的项目究竟应该由谁来提起修改、又要经过怎样的流程才能进行修改、修改的流程又应该由谁来监督等问题都缺乏具体的规定。法治服务清单在修改制度上的缺位会增加清单项目修改的不确定性风险。在实践中，相关项目的修改程序无论是太过严格还是太过宽松，对于法治服务清单制度整体的运行都将产生不利的影响。首当其冲的就是要解决基层政府在清单修改程序中到底应该扮演怎样的角色的问题，必须要有一个规范化的规定。这样一方面可以明确政府权力行使的方式、节点、流程，实现以程序控制权力，提升行政执行效率，使制度更具刚性;另一方面也有利于社会公众参与行政管理，强化外部监督，保障社会监督权的正常运行。目前，清单项目的修改程序的不确定性是限制法治服务清单制度发挥其应有效果的主要阻碍之一。

    （三）清单项目与资源的不匹配性

    《法治服务清单》中有许多创新性的举措，使法治服务能够在城市基层治理中更好地发挥作用。然而，清单中的部分项目因为并没有将其配套的资源及时落实，使其在运行的过程中未能达到预期的效果。例如，街道印制了大量的法治服务清单文本、案例手册以及其他的印刷品宣传资料。但是在交由街道网格员分发到群众的过程中，有部分网格员仅仅只是摆拍图片并上传就认为完成了任务，而群众在事实上几乎没有接触到相关的宣传资料，致使清单中的普法宣传项目的实际效果大打折扣。与此同时，作为法治服务清单制度运行核心部门的街道法治建设委员会也存在着专业人员不足的问题。法建委的工作人员中只有一位是法学专业的，而实习生虽然都是四川大学法学院的学生，但是由于实习生的流动性相对较大，并且在实务方面的经验相对比较缺乏，因而在提供法治服务的过程中虽然也能满足辖区群众的需求，然而有时会显得比较“手忙脚乱”，工作效率有待提高。而实践經验丰富的律师往往只在周二上午才能到现场为居民解答专业性更强的一些法律问题。如果一旦错过了这个时间，想要咨询律师的群众可能要等上一周的时间才能有免费咨询律师的机会。这对法律咨询服务的顺利开展具有一定的影响。如果不能合理地解决这个问题，甚至会影响街道开展法治服务工作的整体效果。所以，清单上的服务项目与配套资源之间存在的脱节问题应该尽快得到处理，以不折不扣地使街道法治服务清单上的项目得到执行。

    四、推进法治服务清单的对策措施

    在对X街道的法治服务清单制度所面临的困境做出了一个简要的分析以后，要想破解当前的局面，最行之有效的方法就是提出有针对性的建议，并且将这些措施落实到法治服务清单日常运转的过程之中。

    （一）调整清单结构体系

    为了有效地解决法治清单逻辑性欠缺的问题，应该从清单的结构体系入手，进行一定的调整。具体的可以通过以下两点措施来进行改善。

    1.精简拖沓重复的部分。该措施主要是针对“普法宣传”板块太过冗长以及“法律咨询”存在重复问题而提出的。对于一些重复并且和辖区居民生活实际联系相对没那么密切的项目，应该予以删除，并且适当增加一些新出台的以及和居民实际生活相关的项目作为补充，以增加法治服务清单项目与现实生活的适应性。具体说来，可以将135项的“普法宣传”部分精简到80—90项，并且进行适当的分类，将主要针对群众的“宣传”和相关部门工作人员的“学习”区分，使本版块的设置更加的科学合理。法建委的工作人员定期对新出台的法律法规做一个归纳，对于适合纳入到法治服务清单项目中的事项整理到一起，为清单新增项目做好准备。

    2.在每一部分的结尾增加兜底性条款。尽管在学界，有关清单制度中兜底性条款的滥用普遍持否定意见，例如，赵勇和马静铮就认为，一些城市政府公开了权力清单，但也存在通过“其他审批事项”等兜底条款，也给权力清单制度的推行带来了一定的困难的现象。但是，如果合理地运用兜底性条款来弥补清单项目在设定时由于内外部因素共同造成的疏漏将会有利于清单制度的顺利运转。因而，在清单各个部分的结尾处增加一个兜底性的条款是一个比较合适的做法。这样既从整体上能有一个更为严密的逻辑体系，又能够有效地防止过多地使用兜底性条款而使清单制度所应该发挥的社会监督作用降低的不良影响出现。例如，在“婚姻家庭继承”的法律咨询部分，由于在现实生活中群众存在的疑问与之相关的问题是复杂多样的，一一列举出来的话，整体会显得特别的冗杂，那么在该部分的结尾处增加一项“其他涉及到婚姻家庭继承的法律咨询”更为合适。

    （二）明确清单修改程序

    鉴于目前X街道的法治服务清单并没有一个确定的修改程序，尽快建立一个合理高效的修改程序是解决此问题最为直接的办法。而修改程序的关键就在于解决谁是发起修改程序的主体，修改的议程要如何确立以及事后的社会监督程序应该如何设置这几个问题。

    1.明确发起修改的主体。法治服务清单制定的主体是基层政府，在我国的实践中行政制度制定和修改的主体往往都是同一个。因此发起法治服务清单修改的主体也应该是作为基层政府的X街道。政府应该根据国家相关法律法规的出台、政策的变动以及在日常的工作中遇到的一些新的情况来提起对法治服务清单的修改以不断地完善这项制度。并且，还应该积极采纳辖区群众对于清单制度的修改建议，在经过政府工作人员将其规范化的整理后与由政府主动发现的修改意见一样进入讨论修改的议程，以便充分发挥清单制度促进社会监督的作用。

    2.修改议程的确定。法律服务清单事项的修改议程可以在一定程度上参考法建委作为政府行政行为合法性审查部门的日常工作流程予以制定。法建委通过前置会议审查环节，固化法治服务研究修改流程，将党委政府“研究决定”的修改项目，变成了委员会“多方论证”的结果，用以有效地规范政府行政行为，最大程度防范了法律风险。并且也可以将群众对于法治服务清单制度的修改建议和政府提出的修改意见尽可能放在一个同等的地位来考察其是否应该被纳入到法治服务清单的项目之中。与此同时，对于清单修改的专业性和科学性也可以通过在正式确定修改前与合作的专家学者通过联席会议的方式，对修改内容进行研究，以促进问题的及时解决。

    3.增加社会监督的线上途径。随着网络科学技术的不断发展，如果辖区居民通过线上的途径对法治服务清单中的项目提出修改的意见，将会大大节约时间成本，从而在一定程度上激发其提出建议的积极性。街道为了发挥法治点对点、去中心化、柔性介入、交互服务的技术优势，联手具有法律服务资质的某网络平台公司，开发了“社区大时代”手机APP，增设了微信公众号法治专栏，进一步拓展“互联网+”功能，从而推动线下服务向线上服务的空间拓展。如果能在APP中增加一个专门的收集群众对于街道法治服务提出建议的板块，相信能够拓宽社会对于法治服务项目监督的途径，从而促使清单的修改程序更为完善。

    （三）优化清单配套资源

    一个制度能够在实践中得到顺利地运行并且发挥其应有的作用，如果仅仅依靠完备的制度，而缺乏相应的配套资源是很难实现的。而配套资源往往又可以分为人力资源和物力资源两个部分。在物力方面，由于法治服务清单制度是街道重点打造的项目，其在运行的实践中暂时还没遇到因为物力上的缺乏而没能发挥其作用的情况。但是在人力方面的配套资源却是存在一定问题的。想要解决当前所面临的困境，可以从以下两点入手，来改善现有的不足。

    1.加强对街道工作人员的培训。街道工作人员所提供的法治服务质量的好坏往往影响着辖区居民对于法治服务清单制度的直观感受。因此要想提高法治服务清单制度的运行质量就必须要先从街道工作人员的法治服务意识的培养入手。对于街道工作人员的培训不仅仅要提升其对法律制度以及相关政策的学习和运用的程度，更重要的是要让他们牢牢地树立“为人民服务”的理念，并且要督促他们在工作中不断践行这一点。对于群众对其工作提出的建议和批评要虚心听取，做到有则改之，无则加勉。只有通过这样的方式才能真正提高法治服务清单的运行质量，满足群众合理的法治服务需求。

    2.聘用更多的专业工作人员。对于前文中所描述的缺乏专业人员的问题，最有效的方式就是通过增加聘请法律专业人员的方式来解决。因为只有具备专业法律知识并且有着丰富经验的工作人员才能够为辖区居民提供高质量的法治服务。虽然在实际中存在编制困难等现实问题的影响，使得聘请专业人员存在一定的难度，但是街道仍然可以通过提高技术补贴、增加按件计算的绩效补助等方式吸引优秀的法律人才到基层工作，为群众提供优质的法治服务。此外，也可以适当地增加每周聘请值班律师的次数，使他们在涉及到诉讼方面的问题上能够给予居民更多的帮助。

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    责任编辑：秦利民