国内外公共政策执行研究述评

    甘纪华

    摘 ?要：政策科学诞生以来，公共政策制定历来是研究的重点。从20世纪70年代开始，作为公共政策过程中关键环节的公共政策执行，逐渐受到学界重视。国内外学者对公共政策执行进行了多方面、多角度的研究，出现了一些非常有价值的研究成果。总结和梳理这些研究成果，对于我们的后续研究具有重要参考意义。

    关键词：公共政策执行;利益博弈;政策执行研究

     自20世纪50年代现代政策科学正式创立以来，政策制定一直是政策科学研究的重点领域和核心内容。相对而言，学界对政策执行的关注十分不够，研究成果寥寥。这一状况从20世纪70年代开始逐渐得到改善，公共政策执行研究开始引起学界的重视，国内外学者也从公共政策执行的模式、执行的理论、执行的途径等方面，对公共政策执行进行了多方面、多角度的研究，涌现出一些非常有价值的研究成果。从着力进行政策制定研究向以政策执行研究为重心的转变，以及新的分析方法的运用，代表了目前国内外政策科学研究的新趋势。本文试对这些研究成果作一梳理，以见其大概和趋势，为相关研究提供参考。

    1 ?国外公共政策执行研究综述

     从20世纪70年代至今，公共政策执行研究在西方已经开展了四十余年。这期间的公共政策执行研究可以概括为三个阶段。

     第一阶段从20世纪70年代初至70年代末，其研究侧重于描述某项政策是怎样得到执行的具体过程。代表性的研究成果是1973年普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》、T·B·史密斯的《政策执行过程》。其研究贡献主要有：（1）研究重点由决策转移到政策项目的执行上。（2）把作为初始条件的政策制定与把政策假设转化为行动的项目设置区别开来。（3）强调政策子系统在政策执行过程中的重要作用。第一代执行研究对应的研究模式是自上而下（Top-down）的模式，此种研究模式概括了20世纪70年代初到70年代末这期间公共政策执行研究的主导途径。该研究模式认为，政策是由最高层的决策者来制定的，而其它层级的人员都只是政策的执行者，政策制定者必须关注如何将政策付诸实践而生效。

     第二阶段从20世纪70年代末至80 年代末，其研究的重点是分析影响政策执行的变量、重视政府在政策执行中的角色和地位、以及复杂的政策执行现象所需要的分析工具和分析途径。代表性的研究成果是麦克拉夫林的《互相调适的政策执行：教师编排之变革》。第二代执行研究其主要内容集中在以下几个方面：（1）指出了进行系统性、实证性政策执行研究会面临的难题和困境。（2）从理论上探讨了各种层面的政策执行。（3）认为政策制定和政策执行是一体的，政策制定是政策执行过程的一部分。第二代执行研究对应的研究模式是自下而上（Bottom-up）的模式。此种研究模式重视个体在政策执行中的基础作用，认为政策并不是由最高层决策者主导的，政策也需要反映层级较低人员的心声，组织成员之间可以对政策执行进行讨论、协商、甚至讨价还价。

     第三阶段是从20世纪90年代开始的，整合了前两个阶段研究的特点和模式，代表性的研究成果是范·米特和范·霍恩的《政策执行过程：一个概念结构》、萨巴蒂尔和马兹曼尼安的《公共政策的执行：一个分析框架》。第三代执行研究的重点是：（1）开发出政策执行模型、对影响政策执行的变量和因素进行系统化的研究并科学地界定相关假设概念。[1]（2）具体区分影响不同公共政策执行模式的因果关系。第三代执行研究学者亲睐整合式研究模式，此种研究模式认为，政策执行是政策系统内多个政策主体配合与互动的结果，执行效果是诸多变量交互影响而形成的，如州政府、联邦政府以及各级政府的能力、决策结果等都会影响到公共政策的执行。整合式研究模式是对前述两种研究模式的综合运用。

     总的来说，西方学者对公共政策执行的研究，其研究视角呈多样化特点，涵盖了组织分析、演化历程、制度分析、利益博弈、因果分析、政策网络、系统理论等，并由此构建出组织模式、过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式等不同的理论分析途径和模型。这其中值得注意的趋势是，博弈分析法正逐渐成为政策执行研究最主要的分析方法之一，这是由美国学者尤金·巴达奇在其《执行的赛局：法案合法后的运作》一书中将博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模型。该模型认为，政策执行是一种“赛局”，而这一赛局包括如下八个赛局要素：（1）竞赛者，主要指政策执行主体和目标群体;（2）政策执行主体与目标群体之间的关系;（3）它们所采取的方法和手段;（4）对手的实力和拥有的资源;（5）竞赛所要遵守的条件;（6）公平、公正竞赛的条件;（7）政策执行主体和目标群体的信息沟通;（8）赛局结果的不稳定性。这些赛局要素、以及竞赛者所选择的“策略”组合，共同影响着公共政策的执行效果。政策执行的过程就是相关参与者就政策目标或手段所达成的说服、协商与妥协的过程，每个参与者都寻求最大受益和最小损失。在西方公共政策研究领域，以利益关系为视角进行公共政策执行分析的代表还有E.巴尔达茨的《执行博弈》。在该书中，他在如下意义上使用利益博弈的概念：政策执行过程受最终结果和为战略性利益而使用不同策略的无数行为者的影响。[2]从《执行博弈》开始，在西方以利益博弈为视角对政策执行进行的研究一直在进行，并且产生了一批优秀的博士论文和学术成果，这些学术成果涵盖了对各个领域公共政策的研究。

    2 ?我国公共政策执行相关研究综述

     上个世纪90年代中期，我国学界开始了对公共政策研究的探索，比起欧美国家，我们的研究晚了20多年。我国公共政策执行研究起步较晚，且研究成果也很有限。进入21世纪以来，随着改革的深入和社会经济的转型，政策执行过程中暴露出来的问题日益增多，“上有政策、下有对策”、“有令不行、有禁不止”等现象愈发普遍。近10年来中国学者对中国公共政策执行存在的问题、原因、以及如何提升政策执行力方面，进行了比较广泛的研究。

    国内系统研究公共政策执行的专著，主要有：金太军、钱再见的《公共政策执行梗阻与消解》[3]、李允杰、丘昌泰的《政策执行与评估》[4]、刘熙瑞的《公共管理中的决策与执行》[5]、莫永波的《公共政策执行中的政府执行力问题研究》[6]等。同时期，也出现了一大批研究公共政策执行的论文。从这些已有的学术成果看，国内学者对公共政策执行的研究主要集中于以下几个方面：

     （1）对西方公共政策执行理论及模式的探讨。如张亲培的《公共政策实施理论的演变及其意义》[7]、刘颖的《政策执行研究中的理论模型探讨》[8]、涂小芳的《政策执行模式的评价与解析》[9]、曹堂哲的《政策执行研究三十年回顾—缘起、线索、途径和模型》[10]。

     （2）对公共政策执行过程中出现的问题即执行困境的研究，这类论文在公共政策执行研究的学术成果中占很大的比例，尤其是对公共政策执行中的阻滞或梗阻现象的研究。金太军等人把政策执行主体消极、被动、低效地执行政策，扭曲和阻挠公共政策有效执行的现象称为“中梗阻”[11]。这类研究的代表论文还有：丁煌《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》[12]、霍海燕《当前我国政策执行中的问题与对策》[13]、胡爱敏《当前政策出现偏差的表现和根源》[14]等。

     （3）对公共政策执行困境的原因探析。如王玉明将公共政策执行失控的原因归结为：1.利益冲突导致政策执行失控;2.公共政策运行机制不健全;3.我国公共政策执行控制力消弱，主要是中央宏观公共政策在执行中的失控，失控的发源地在地方政府机关;4.公共政策执行者素质缺陷。[15]吴胜、张凤军在《公共政策执行难的原因分析》一文中总结了影响我国公共政策执行的各种因素。[16]王春英在《论我国公共政策执行中的问题及其对策》中将影响我国公共政策执行的原因概括为：①中央和地方的关系影响政策执行;②机构设置不合理影响政策执行;③人事管理体制的不完善影响政策执行。[17]

     （4）提出化解公共政策执行困境的对策。如钱再见建议：①提升政策合法性程度;②加强对公共政策执行的监督;③强化政治社会化功能。[18]陆小成认为应该加强公共政策执行的成本—收益分析[19]。

     近十年来，中国公共政策的研究取得了很多进展，新的研究方法和研究取向，使研究不再局限于政府部门以及社会管理目标。与西方学界的研究重点和方法基本一致，利益博弈、治理范式、政策网络等新的研究视角和研究方法也逐渐为中国学者所推崇。利益博弈的研究视角扩展了传统的单一政策部门取向，特别关注多元主体之间的利益分化，并且分析它们之间的利益博弈关系。这种博弈关系既可是良性的互动，也可能形成冲突和困境，这种冲突和困境正是政策学者们关注的重点。目前，国内以利益博弈关系为视角研究公共政策执行的学术成果中，专著和论文数量不是很多，而与之相关的内容多零星散见于某本著作的某个章节里，研究深度和系统化程度都不够，且大多比较分散有待整合。

    参考文献：

    [1]吴锡泓，金荣枰.政策学的主要理论[M].上海：复旦大学出版社，2005：427-428.

    [2]Eugene bardach （1977）， Implementation Game： What Happens After a Bill Becomes a Law， Cambridge， MT： MIT Press， pp. 3-99.

    [3] 金太军，钱再见.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005.

    [4]李允杰，丘昌泰.政策执行与评估[M].台北：台北空中大学出版公司，2000.

    [5]刘熙瑞.公共管理中的决策与执行[M].北京：中共中央党校出版社，2003.

    [6]莫永波.公共政策执行中的政府执行力问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

    [7]张亲培.公共政策实施理论的演变及其意义[J].内蒙古民族大学学报（社会科学版），2003（5）：1 8-21.

    [8] 刘颖.政策执行中的理论模型探索[J].中共陕西省委党校学报，2004（1）：32-34.

    [9]涂小芳.政策执行模式的评价与解析[J].江西行政学院学报，2004（3）：11-13.

    [10]曹堂哲.政策执行研究三十年回顾——缘起、线索、途径和模型[J].云南行政学院学报，2005（3）：48-52.

    [11]钱再见，金太军.公共政策执行主体与公共政策执行“中梗阻”现象[J].中国行政管理，2002（2）.

    [12]丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究，2002（1）：28-39.

    [13]霍海燕.当前我国政策执行中的问题与对策[J].理论探讨，2004（4）：87-90.

    [14]胡爱敏.当前政策执行出现偏差的表现和根源[J].济南市社会主义学院学报，2001（1）：114-115.

    [15]王玉明.公共政策执行时空：探因与防治[J].岭南学刊，1999（4）：32-34.

    [16]吴胜，张凤军.公共政策执行难的分析[J].中共成都市委党校学报，2003（5）：51-52.

    [17]王春英.论我国公共政策执行过程中的问题及其对策[J].云南行政学院学报，2005（2）：71-74.

    [18] 钱再见.论公共政策执行中的偏差行为[J].探索，2001（4）：63-65.

    [19]陆小成.试论公共政策执行障碍及对策[J].理论月刊，2003（10）：58-59.