改革开放40年北京市的档案法治建设
李海英
摘要：档案法治工作对档案事业发展起着保驾护航的作用。本文主要对《中华人民共和国档案法》颁布以来北京档案法治建设的成就、经验、存在的问题进行了说明。
关键词：档案法治建设
2018年是改革开放40周年、《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布31年，随着深化依法治国实践的纵深发展、建设法治政府的深入开展，北京的档案法治建设也在扎实推进。档案工作依法行政能力不断提升，档案法规体系建设不断完善，档案执法水平不断提高，档案法治宣传教育领域不断拓展，档案依法管理扎实、有效，这些都为首都的档案事业发展提供了重要法治保障。
一、北京市档案法治建设的主要成就
（一）依法履职能力不断提高
依法履行职能是法治建设的基本属性和重要标志。几十年来，档案行政部门依法办事的意识普遍增强，依法办事已经成为档案行政管理部门的基本准则。在发布、施行重要文件或工作措施前，首先进行合法性审查，防止违法的行政行为发生；在处理因档案引起的问题时，依法决策、依法处理的自觉性明显增强，越来越注重运用法律手段管理档案事务，有效预防和化解了许多容易引发的社会矛盾和纠纷。一是档案行政管理部门不断完善行政程序方面的法律制度，推进职能、权限、程序、责任法定化。二是实施简政放权，不断深化行政审批制度改革，取消了全部非行政许可事项和部分行政许可事项。三是推行权力清单制度，依据档案法律法规，全面梳理了档案行政权力清单和责任清单。截至目前，北京市档案行政权力已经精简到20项，其中，法律监督类权力8项、法律服务类权力12项，规定了权力运行流程，将权力关进制度的笼子。四是优化档案政务服务，实施“互联网+政务服务”，实现“一网通”办理。我们有10项公共服务事项进驻北京市政务服务大厅，有8项可以在网上办理，实现“一网通”办理。
（二）执法水平不断提升
“法贵在行”，行政执法是法律实施的关键环节，是法治建设的重中之重。档案行政执法是档案行政行为的落脚点，直接作用于社会和人民群众。档案行政管理执法是否公正影响到各单位的切身利益，也影响到档案事业的发展。档案对这些领域的建設也有至关重要的作用。几十年来，北京市档案行政部门强化档案监管，每年坚持执法检查，检查覆盖率达100%。在执法中，北京市档案行政部门不断细化标准，严格规范程序，及时反馈检查结果，进行书面通报；创新执法检查方式，采取“双随机，一公开”的执法检查方式，做到了抽查全过程留痕，实现了责任可追溯，大力提升了执法力度与效果。同时，北京市档案行政部门还加大违反档案法案件的查处力度，共处罚17起档案违法案件，彰显档案行政执法检查的权威性和严肃性。
（三）法律法规制度建设不断完善
改革开放40年来的实践表明，制度的改革、完善和确立，是档案事业发展的根本基础，没有40年制度的重塑和创新就没有档案事业的大发展。以北京市为例，目前主要有档案法律法规《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》《北京市城市建设档案管理办法》，以及档案规范性文件145件。各区档案局均根据本地区工作需要制定或完善了相关规范性文件，健全了制度体系，为全市档案事业发展提供了法规保障。
（四）档案、档案工作为社会服务的能力和水平不断增强
40年来，北京市档案局（馆）紧紧围绕首都的改革开放、围绕大局开展服务，有力地配合了建国周年、建党周年，2008年奥运会举办、2022年冬奥会申办，APEC、京津冀协同发展等一系列国家和北京的重大活动留下珍贵的记忆；发挥档案真实性、凭证性的特点，会同有关地区和部门，在各个历史节点上如：建国40周年、50周年、60周年，建党70周年、80周年、90周年等联合举办了展览，编辑多部档案文献；特别是“档案见证北京”系列文化讲座已成为首都富有鲜明档案文化特色的市民学习品牌；“国际档案日”暨北京市“档案馆日”连续举办十届，已成为首都重要的档案文化品牌活动，媒体关注度越来越高，对市民的吸引力越来越强，社会影响越来越大。
二、北京市档案法治建设的主要经验
（一）档案法治建设必须忠实履行宪法和法律赋予的职责
因为宪法所确立的基本原则、国家根本制度和对公民基本权利义务的规定，体现了人民的共同意志和根本利益，是一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体的根本活动准则，所以，宪法是国家的治国之本，是安邦的总章程，在中国特色社会主义法律体系中居于核心地位，具有最高的法律效力。“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”同理，档案法治建设也不能违背宪法、不能与宪法相抵触。依法治档必须在遵循宪法的基础上进行。只有坚持宪法原则，才能保证档案法治建设的正确方向。
（二）档案法治建设始终与政府的法治建设同步发展
党的十一届三中全会，开启了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史时期，也开启了中国法治政府的建设进程。1987年《档案法》顺势而生，1997年《北京市实施<中华人民共和国档案法>办法》出台。在随后的几十年里，政府从全能政府、管制政府向有限政府、法治政府转型，进行了多次部门调整改革，不断地转变职能，先后推行了行政执法责任制，深化改革行政审批制度，实行行政权力清单制度等。档案行政部门始终紧跟政府法治建设的步伐，严格依法治档，全面取消非行政许可事项，同时取消了一批档案行政审批事项，将档案行政权力的法律依据、职责权限、运行流程等向社会公开，接受监督，并创新档案行政执法方式，开展“双随机，一公开”工作等。
（三）档案法治建设应当把维护公民权利作为核心
档案行政管理部门坚持为人民服务，把维护最广大人民的根本利益作为依法治档的出发点和落脚点。档案工作的职责就是为党管档，为国守史，为公民利用档案服务。维护好公民利用档案的权利，是档案法治建设的重要内容。档案行政管理部门要依法做好档案的收和管、鉴定和开放，最大限度地满足人民对档案的需求。
（四）档案法治建設必须坚持执法改革创新与发展
改革是动力，发展是目标。在档案法治建设中，管理坚持改革的精神、发展的思路，通过建立健全有效的法律制度，严格行政执法，积极主动研究解决改革发展中的新情况、新问题。创新档案行政执法的形式和方法，将执法创新和科技创新有机结合，可以提高档案执法的质量和效率。几十年来，我们在档案执法中，不断地完善执法程序，改进执法方式，严格规范执法行为，创新执法技术，采用计算机管理系统，对执法结果进行分析研究，推动档案法治建设，提升执法水平和效率。
（五）档案法治建设必须坚持对档案执法者进行法治观念的培养和教育，全面提高其依法履职的能力和水平
思想是行动的先导。几十年来，我们每年都对档案执法者进行法律法规培训，大力提高其依法治档的意识，不断增强他们的法律思维能力，使他们对依法治档从理念转化为自觉的行动，并贯穿到档案管理的整个过程、各个环节中，才能有效解决档案事业发展中的矛盾和问题。
（六）档案法治建设必须坚持档案法治宣传，弘扬法治精神
人民群众是法律实施的重要主体，是依法治档的基础力量。档案行政管理部门通过开展档案法治宣传，使档案法治精神真正进社区、进乡村、进机关、进企业、进学校，并逐步深入人心。十几年来，不断地创新档案法治宣传方式，举办档案法治知识竞赛，档案行政管理部门开展档案法治征文活动，征集档案法治宣传漫画，制作档案法治动漫视频《档案连着你和我》等，让社会公众了解《档案法》，遵守《档案法》，进而深化对法治精神的认识。
三、北京市档案法治建设中存在的问题
（一）档案执法者法治意识及依法办事能力有待提高
思想观念上的法治才是制度法治的核心和灵魂，这种法治才是能够真正推动法治政府建设、法律落到实处的力量。但在实际工作中对于学法、懂法、守法、用法的意识不强，根据情况决定是否依法办事，而不能严格做到依法规条款办事；档案行政人员的法治思维、依法行政和依法办事的能力不高，距离国家治理现代化要求还有一定的距离。
（二）有法不依、执法不严、违法不究的情况依然存在
最常见的是选择性执法。对易出政绩且不得罪人的执法争着去做，遇到困难的、需要认真尽力的、得罪人的处罚就你推我搡或者绕着走，不能勇于执法。这是人情关系所致，不愿意因工作得罪私人关系。因此，发现问题时不依法办事而是依情办事，尽可能私了。这违背了档案执法公平公正的原则，会使档案部门的公信力下降。严格规范公正、文明执法是档案法治建设的重要标志，其成效是衡量档案法治建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺，只有严格执法、不枉不纵，才能彰显法治权威。
（三）档案工作中违法情况时有发生
程序是实体的前提和保证，有合法的执行程序，才会产生合法的执行结果。在档案工作中，档案行政管理部门往往重实体轻程序，造成程序违法。例如，《档案法》规定，档案馆满30年的档案延期开放，须经上级档案行政管理部门的审批。但是，一些档案馆对满30年档案延期开放没有报上级档案行政管理部门的审批，就拒绝给利用者利用。从法理上讲，这是程序违法。然而一些档案工作人员认为这只是工作上的瑕疵。其理由是：无论其是否经过审批，它们都是不开放的档案，不能提供利用。还有一些违法情况，一些档案馆中满30年的档案不对外开放，理由是它们没有做完鉴定工作，无法对外开放。
经过40年的改革开放，我国已进入中国特色社会主义的新时代，人民群众利用档案的权利意识已经深入人心，对档案工作的公共服务要求也越来越高。这些给我们的工作带来了很大压力，也增添了内在动力。这就要求我们不断地改正工作中的问题，真正做到以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、使档案事业健康发展。
作者单位：北京市档案局（馆）
