政府与私人部门协同扶贫：互动、困境与策略

    周艳玲 赵普民

    摘要：近年来，在精准扶贫领域政府与私人部门展开了协同扶贫方面的积极探索和实践。通过对山西省T县精准扶贫调查研究发现，地方政府与私人部门在协同扶贫实践中，还存在政府处于管制型角色定位、协同意识不足、协同模式单一等问题，未来需要进一步调整政社关系，建立主体的共识协同、资金的妥协协同、职能的弹性协同、资源的刚性协同，以优化政府与私人部门协同扶贫模式，构建良好协同的长效脱贫机制。

    关键词：精准扶贫;地方政府;私人部门;协同扶贫

    中图分类号：F323.8

    DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.005

    2013年11月，习近平总书记在湘西考察时提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”，首次提出了精准扶贫的概念。随之中央下达了一系列文件落实精准扶贫，历经五年，精准扶贫工作取得了显著成效。2012年至2017年，农村贫困人口累计脱贫6800多万，2014年至2016年每年减贫率分别为14.9%、20.6%、22.2%;贫困发生率从2012年的10.2%下降到2017年的4%以下，贫困地区面貌明显改善。但在实际运行中，以政府为主导的精准扶贫模式运行中，扶贫机制单一、地方政府把握不“精准”、市场合作不“精准”、脱贫效果不巩固、扶贫绩效考核难等问题凸显。通过对山西省T县精准扶贫实践调研发现，构建良好的政社合作关系，充分发挥政社协同扶贫优势，积极开展政府与私人部门协同扶贫，可以有效提升精准扶贫效率与质量，加快推动精准扶贫进程。

    一、地方政府与私人部门协同扶贫的地方实践

    山西省T县位于山西省D市东北端，是国家扶贫开发工作重点县，被国家列入燕山——太行山连片特困地区。自2013年中央部署精准扶贫政策以来，T县政府对贫困人口进行仔细排查，严格建档立卡，根据地方特色规划扶贫政策，实施扶贫项目，先后推进开发了三个扶贫项目——实施“雨露计划”打造“T保姆”、构建“设施农业”精准支持农业发展、利用光照资源建设“光伏发电”。从政府与私人部门合作的实施情况看，“雨露计划”项目主要是与T县阳光职业学校合作，由政府出资，以每人500元的标准培训保姆，向大城市输出劳务。通过开展培训班，带动了几千人的劳务输出，务工者获得了稳定收入，实现脱贫。“设施农业”项目的做法是每户政府补助2万，农户出资4万建设蔬菜大棚，输出农副产品，并在北京建起17个农副产品直销店。“光伏发电”项目地面光伏电站投资3.5亿元，村级分布式发电项目共计投资2000万元，由政府利用扶贫资金解决1000万元，剩余1000万元由晋能公司通过捐赠设备的方式解决。各种光伏电站都是租赁大面积荒山荒坡、农村整块闲置未利用地、农户设施棚顶进行建设，且电站的建设与维护由政府委托晋能集团、汉能集团进行。通过合作，扶持无劳动能力贫困户，村级分布式电站也获得较大收益。自2013年末开展部署精准扶贫以来，T县脱贫攻坚工作取得重要进展，扶贫工作打开了新局面，贫困村经济显著发展，建立了脱贫机制，为长效脱贫打下良好基础。

    T县政府与私人部门合作模式具有鲜明特点。一方面，T县政府在精准扶贫中扮演着主导角色。在实施“雨露计划”打造“T保姆”、构建“设施农业”精准支持农业发展、利用光照资源建设“光伏发电”项目中，政府是扶贫项目的发起者;对扶贫项目操作实施、时间规划、利益权衡、受益分析等项目预案由T县政府相关部门进行规划;对人员分配、资金拨付、合作部门选择、项目监督等工作都由T县政府主导实施。比如在“雨露计划”中，T县政府还要为已经接受完培训的务工妇女寻找就业岗位，解决他们的培训后问题等等，政府是扶贫政策的实施者;T县政府对每项项目的实施还要跟进监督，确保政府随时可以掌握项目的实施现状，政府是扶贫项目的监督者;T县政府对于项目的实施提供主要资金，政府是扶贫项目资金的提供者;对于各项扶贫项目中产生的收益，由T县政府主导分配，政府是扶贫收益的分配者;对于项目风险，由T县政府承担，政府是风险的承担者;对项目实施效果的综合评估与检验，由政府制定标准进行评判，政府是扶贫效果的评估者。从扶贫项目的规划到实施、从监督到利益分配、效果检验等全过程，都在政府的把关和把控中，政府在精准扶贫政策实施中扮演主导角色。另一方面，伴随着精准扶贫深化实践，T县政府也在逐步与私人部门合作，将政府的一部分职能委托私人部门实施。最开始“雨露计划”和设施农业两个项目的销售渠道都需政府解决，到后来的光伏电站与晋能、汉能集团的合作，T县政府逐步合理让渡职能、整合社会力量，与私人部门展开了合作协同扶贫。如在“雨露计划”实施中，T县政府与阳光职业技术学校合作，委托培训家政务工妇女，实施由政府出培训资金、机构负责实施培训的合作模式;在“光伏发电”项目中，政府与晋能集团及汉能集团合作。在与晋能集团的合作中，政府将光伏电站的建设与维护委托给晋能集团，晋能集团可从中获取收益，但电站的产权归政府所有，且政府每年要抽取收益作为精准扶贫资金发放给贫困户。在与汉能集团的合作中，汉能集团负责户用光伏电站的建设，由政府出资，汉能集团在建设完成后使命结束，户用电站的产权和收益都归贫困户所有。同时，在这些项目实施中，政府与私人部门的协同扶贫还处于探索阶段，具体操作中还面临很多问题。

    二、协同困境：政府与私人部门的非良性互動

    ●“管制型”政府角色定位导致协同意识不足

    由于扶贫开发具有不完全排他性以及不完全竞争性，而市场等非政府部门的外部性和排他性，使得扶贫开发这一特殊的公共物品供给活动，必然需要政府发挥主要作用。T县政府在扶贫工作中，从贫困认定、精准识别到帮扶资金、脱贫识别等方面都承担了全部工作，T县政府既是项目的发起者、规划者、实施者，还是项目资金的主要提供者、扶贫收益的分配者，更是风险的承担者。全能型的地方政府角色定位使行政部门的脱贫任务异常繁重，政府行政压力增大，精准扶贫资金需求增加了财政压力，精准扶贫监管中缺乏监督评估机制。这种“管制型”政府角色定位使政府没有较强的协同意识，社会力量协同参与社会治理以提高扶贫效果的治理理念未能应用到政府治理实践当中，导致合作过程中政府社会权利地位不对等。

    ●政社合作初尝试，存在协同模式单一的问题

    T县目前与私人部门的合作对象主要是阳光高级职业技术学校和晋能集团，合作方式是政府出钱、私人部门负责实施。由此，合作中私人部门没有选择合作模式的权利，也没有参与制定合作计划的权利。合作过程由政府主导，合作方式简单，属于公私合作的初尝试。私人部门在此过程中更像是政府的下属部门，根据地方政府的合作意愿协同政府完成行政目标。T县在与私人部门的合作中并没有实施招商引资这一方式。地方政府认为该县经济发展水平太低无法吸引企业投资。而T县有大量特色农产品，有一定的旅游资源，具有招商引资的条件。招商引资作为精准扶贫中公私合作模式，可以减轻财政压力，同时更能增加精准扶贫的收益。T县政府只进行了简单的政府决定式合作的尝试，并未建立系统完整的协同模式，协同方式简单单一。

    ●私人部门优势未发挥，协同实践范围狭窄

    T县政府精准扶贫中与私人部门的合作主要是利用私人部门的专业技术，协同合作的范围十分狭窄。与阳光技术职业学校和晋能集团的合作主要是委托进行建设维护、培训等专业发展，具体项目的规划、收益的分配与评估、监督指导等关键环节工作还是由政府负责，私人部门无权参与。但政府扶贫部门在进行具体项目规划以及评估时并不具有专业性，私人部门拥有专业领域较强的规划与评估能力，合作范围的狭窄使得扶贫部门工作繁重且项目进展缓慢，效率低下，质量不佳。地方政府没有充分利用私人部门专业性、高效性的优势，协同实践范围的狭窄难以充分调动私人部门的力量，扶贫力量单薄，扶贫压力依然很大。

    ●合作对象单一，长效协同机制难以建立

    T县与私人部门合作中主要是与阳光技术职业学校和晋能集团两个民营企业的合作，没有完整的规章制度吸引社会力量参与。合作对象少，没有主动引导其他扶贫合作对象参与，从扶贫项目的立项、实施到评估都没有形成系统的协同机制体系，难以充分调动社会力量形成扶贫合力。

    三、策略选择：政府与私人部门的协调整合

    ●实现主体之间的共识协同

    一是T县政府应首先转变精准扶贫中“管制型”角色定位，树立与私人部门协同扶贫治理共识。加强与私人部门、社会组织的合作，减少管制范围，转向特定服务。要减少对精准扶贫项目的管制、干预，提高政务信息公开度，对于专业性强的项目，可委托专业的组织进行规划评估，释放政府部门扶贫压力，建立协同扶贫意识。二是进一步整合社会资源，发挥公民力量，建设“小政府、大社会”。在扶贫中充分发挥公民力量，积极吸取民众意见，提高全县的扶贫积极性，同时集思广益，拓宽扶贫渠道，利用社会力量推动扶贫工作，推动政府行政改革。按照扶贫项目需求增加民营企业合作对象，发挥民营企业优势，充分利用私人部门与社会力量，提高扶贫效率与质量，形成扶贫合力，达成政府、私人部门、社会组织等协同扶贫主体之间的合作共识。

    ●达成资金运行的妥协协同

    一是充分发挥市场作用，整合社会资源，以增加扶贫资金来源，减轻政府的财政压力，保证政府财政按照预算使用资金，保证政府其他工作的平稳推进。充分利用私人部門资金优势，拓宽扶贫资金渠道，通过合作让渡部分政府职能，适当考虑民营私企利益，增加私人部门的协同积极性，实现资金来往的良性互动。二是重视基金组织的合作需求，增加资金合作对象，拓宽资金融合渠道。一些基金组织对T县很多扶贫项目深感兴趣，引入基金组织资金力量可极大地解决融资问题，减轻财政压力，拓宽政府与不同私人部门的资金合作渠道，实现协同过程中资金运行效果的最大化。

    ●规划政府职能的弹性协同

    转变政府职能定位，促进地方政府部门间分工合作。对于扶贫项目的实施，相关的项目领域交给相关部门指导实施而不是扶贫办全力承担，各扶贫项目部门分工合作，减少扶贫办的责任、工作量，分担扶贫办的职能，以减轻目前扶贫办工作压力。完善对驻村干部职能部门的监督，定期对其工作进行评估，建立一套合理弹性的评估机制，及时评定是否合格，如有问题及时撤换，以保证能够伴随项目进展实施获得真实资料，节约扶贫资源，提高扶贫效率。转变扶贫意识，对精准扶贫变被动为主动，主动出击，积极寻找本县优势资源，合理利用国家扶贫资金，创新扶贫项目。合理规划政府扶贫部门职能，弹性调整职能部门，以实现与私人部门协同合作的精准对位，根据不同私人部门特点对位合作范围与方式选择，增强协同贴合度，提高协同质量。

    ●增加配套资源的刚性协同

    构建政府与私人部门协同扶贫完善的配套资源合作模式。提高配套资源的质量，拓宽与私人部门的合作，改进合作方式，逐步建立稳定完整的合作模式。尊重私人部门的意愿，根据T县地方特色，积极进行招商引资，引进企业资本力量，开发本县优势资源，充分利用招商引资实现创收增收，解决富余劳动力就业问题，减轻政府行政压力和财政压力，提高脱贫效率。如对T县的土豆、杏、西瓜等特色农产品，可充分发挥网络优势，发展电子商务，将这些特色农产品通过电子商务推广出去，同时增加贫困户创收渠道，增加创收技能。挖掘地方优势资源，利用先进的农业科技和互联网高科技创新扶贫项目，拓宽扶贫渠道，构建良好的政府与私人部门之间的协同合作模式。

    进一步扩大与私人部门合作范围。地方政府应根据项目实际情况将规划、实施操作与评估部分交给私人部门承担，充分利用私人部门的专业性、高效率和资源优势，完善与私人部门合作的配套资源，提供充足的信息资料、物质支持以及规范化的监督管理等支持，以充分将私人部门和政府的优势结合起来，构建政府与私人部门长效协同扶贫机制，在政府与私人部门双向协调整合下实现协同扶贫效果最大化。

    基金项目

    国家社会科学基金项目《政府向社会组织购买公共服务的运作机制及创新路径研究》（17BZZ056）;北京化工大学中央高校基本科研业务费项目《政府购买社会组织服务的运作机制研究——嵌入视角》（PTRW1804）研究成果。

    作者简介

    周艳玲，北京化工大学文法学院教授、博士，研究方向：社会组织与社会治理;

    赵普民，北京化工大学公共管理专业硕士研究生，研究方向：社会治理。

    责任编辑 解梅娟