公共危机治理中政府信息缺位和失语原因

    郭冠军

    [摘要]改革开放以来中国取得了举世瞩目的成就，然而中国社会转型期的到来也为中国带来许多挑战，公共危机成为社会转型的衍生物。公共危机治理中信息交流的顺畅对于危机的治理至关重要，而政府作为权威信息源对于危机治理则是十分关键。但是现实中一些地方政府在危机治理中的信息缺位与失语却在一定程度上加剧了危机的影响，所以探究政府在危机治理中信息缺位与失语的原因十分重要。

    [关键词]公共危机；政府；信息缺位

    [中图分类号]D63

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)10-0060-02

    政府信息公开是善治政府的一个显著的标志，也是保障实现公民合法有效的知情权的题中之义和建设法制责任政府的必要途径。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》就是政府信息公开的很好的开端。

    信息的及时传递对于公共危机的处理具有关键性的意义，不仅关系到社会心理的稳定，而且直接与危机的决策处理有莫大的关系，保证信息的及时性与准确性是控制公共危机影响解决公共危机的重要的前提，但是在现实中一些地方总是在危机发生后爆出瞒报少报的情况。政府在公共危机处理中信息的缺位和失语，有着深刻的历史和现实原因，分析政府信息职能缺失的原因有助于进一步提高解决公共危机的效率，提升政府的形象和社会公信力，增强政府在危机处理中的社会动员能力和社会向心力。

    一、政府危机治理中信息缺位和失语的历史原因

    政府在危机管理中的信息缺位和失语有深刻的历史原因。中国的历史传统依然影响着中国政治文明的历史进程，而且新中国成立初期严酷的内外部环境(战争与和平演变的危险以及经济政治封锁)，前苏联体制的影响以及革命党思维等都是引起现在公共危机管理中政府信息缺位和失语的重要历史原因。

    封建专制体制成为现在政府信息职能缺位的根本性的历史原因。首先，封建专制和家长制造就了中国固有的官本位意识。其次，封建社会“以吏为师”，政府与民众的隔离，这种分离使政府具有相对的神秘色彩，导致了政府行为对民众不用负责。最后，封建专制导致的中国臣民意识十分浓厚，普通民众缺乏主体意识。

    在受中国封建历史文化的影响的同时，新中国成立后建立的政治经济体制、内外部严酷的环境和革命党思维对于当今政府处理公共危机中的信息缺位和失语产生了不良的体制和思维惯性，影响着政府危机处理的信息公开的效率和主动意识。我国建立的计划经济政治体制，在新中国成立后取得了巨大的成就，但是本身带来的问题亦不容忽视。首先，计划经济政治体制要求中央和地方政府政策行动的一致性。服从国家的安排，这种计划经济政治体制在解放以后发挥了重要的作用，在短时间内扭转了战争后中国的国内外困局，由此计划经济政治的安排成为一种行之有效的手段加以宣传强化，体制的惯性使得一部分党和国家领导人过分依赖这种计划手段，崇尚“全能政府”，忽视或者不相信民间社会力量，造成了政府在公共危机管理中过分自信。其次，建国后面临严酷的内外部环境强化了计划经济政治体制，这也是造成计划体制影响时至今日的很重要的原因。国内经济濒临崩溃，外部面临美国强大的政治军事压力，以及后来面临前苏联的军事威胁，要求中国尽快转变本国落后的经济军事状况，计划经济政治体制应运而生，强调全国统一物力人力资源集中进行工业建设，保卫新生的社会主义国家和取得的社会主义成果。全国的统一性牺牲了地方政府的自主性和主动性，地方政府单纯成为了国家政权执行机关。最后，革命党思维是对政府信息职能最直接的威胁。中国共产党在白色恐怖中发展壮大，一直作为非法组织存在，政党在运行和发展中十分强调纪律和保密性，即使在夺取全国政权后，由于对于人民内部矛盾和国内外形势的误判，政府一直遵循战争年代的信息保密的规定，在改革开放后信息保密依然具有很强的制度惯性，直到现在一些地方政府以保密为借口拒绝信息公开，在公共危机期间，这种信息保密意识更加强烈。

    二、政府危机治理中信息缺位和失语的现实原因

    政府在公共危机管理中信息的缺失和失语不仅有深刻的历史原因，而且有着深刻的现实性原因。这些现实性原因是政府公共危机管理中不愿不敢不能公开信息的具体原因。根据政府信息职能缺位的现实原因，不断改进公共危机中政府的信息职能，强化政府信息职能的内驱力的同时不断增强政府外部的压力，推动政府行政的透明化以及危机管理中政府服务职能有效实现。

    政府在危机管理中信息职能的缺位最重要的外部原因就是政府职能受制于国家政治体制造成的政府角色定位混乱。首先政府应该是有限的责任政府，而不是全能政府包揽社会的一切功能，注重发挥与社会和公民社会联动作用，因势利导发挥公民社会和民间组织在公共危机中的作用；其次政府在我国政治体制中实际上是处于政党与社会之间，而且政府与政党关系密切，政府主要对同级党委负责，造成政府服务性职能严重缺失，政府更多的是发挥执行和控制职能，政府对上负责制的制度安排使得政府没有必要的权利和义务就公共危机进行信息公布。

    我国政治体制中地方与中央政府的长期博弈也是政府公共危机管理中信息职能缺位的重要原因。在计划经济体制下，地方政府无论从人事到财政到决策都是中央说了算，造成地方积极性不够，而且也是地方政府僵化的重要原因，在市场经济条件下，地方政府拥有一定的决策权、财政权和人事权，自主性大大提高。在激发地方政府的活力的同时地方政府独立性增强，带来地方保护主义盛行，基于地方财政和地方形象。以及政府官员的经济政治原因，地方政府在面对公共危机时往往采取主动的打压方式，力求将危机带来的社会影响降到最低，不会主动对社会进行信息传递，有时甚至对上级政府也采取公关的方式，尽量遮掩危机的范围和危害。

    中国公民社会的孱弱也是地方政府面对公共危机时信息职能缺位的重要外部原因。公民社会的重要特点就是社会民众对于自己权利有明晰的认识。表达自身的利益诉求。而中国公民社会由于先天和后天的原因总体上一直处于相对缓慢发展的状态，公民社会的发展不足使得政府在一定程度上包揽了公民社会所应该执行的社会政治职能，造成社会民众的压力性动力不足，同时社会少数公民的责任维权意识可能会被地方政府当作社会不稳定因素加以压制，形成了不好的社会示范效应，形成了公民维权和政府压制的恶性循环，也延滞了公民社会的健康发育。

    新闻媒体缺乏独立性是造成一些地方政府敢于隐瞒公共危机的重要因素。新闻媒体的重要性在于媒体的社会警报器的作用，激发公民意识和社会前进的动力，美国走出政治腐败和社会黑幕的时期就是得益于美国的进步主义，其中媒体功不可没。媒体缺乏独立性造成媒体必须依附于地方政府存在，利益一致性往往造成社会媒体站在地方政府一边对公共危机进行刻意的隐瞒和宣传；同时中国媒体存在“金元换新闻”现象，新闻记者“制造”新闻牟取个人利益，缺乏记者的职业道德，也让地方政府有机可乘，山西发生的封口费事件就说明了中国媒体记者职业道德的缺失。

    另外一些地方政府基于当地或者政府和官员考虑，是造成危机治理过程中信息缺位和失语的主观刻意，其中既有基于本地发展尤其是害怕危机影响本地形象进而增加招商引资的困难的信息缺位和失语的原因，同时也大量存在政府官员为了保住自身地位的自私性考虑而造成信息的缺位与失语。公共危机治理中，政府掌握着权威的信息源以及先进的信息传播方式，对于危机信息及时发布有助于掌握舆论导向以及引导和治理危机的负面效应，也许现在政府缺乏必要应对危机的正确态度以及利用媒体的能力，这也是现代地方政府致力于加强与媒体打交道的原因所在。