土地征收法律制度研究
摘 要 在城镇化发展的过程中，土地征收问题一直是社会各界关注的热点话题。基于这种认识，本文从行政法视角，对土地征收法律制度存在的问题展开了分析，提出了明确界定公共利益范围、重构征地法律制度体系、确立市场化补偿制度、建立权利救济机制等建议，用于维系个人利益与公共利益、行政征收权与公民财产权的平衡，推动社会的稳定发展。
关键词 土地征收权 行政法 公共利益 补偿机制 权利救济
作者简介：陈大栋，四川大学，本科，浙江卓颂律师事务所，研究方向：行政法等。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.252
伴随着城镇化进程的不断加快，城市对土地的需求也日渐增加。为促进社会发展，政府开始行使土地征收权。但由于土地征收法律制度尚未完善，土地征收不僅引发了一系列的法律纠纷，也造成了农民失去的生存基础，引发了个人利益与公共利益的失衡。从行政法角度对土地征收法律制度展开研究，则能寻求有效途径维系行政征收权与公民财产权的平衡，从而有效解决这些问题。
一、土地征收法律制度的解读
从行政学视角来看，土地征收实际上为国家出于公共利益需要，依法通过事先补偿强制取得他人土地及地上附着物全部物权的一种具体的行政行为。而从行政法理论基础上来看，其需以行政主体与行政相对人的关系作为最主要和最基本的调整对象，需要实现双方当事人权利、义务的合理配置，以构成科学的法律秩序。在土地征收过程中，政府拥有强大征收权。对于公民来讲，在合法的征收行为下，其无抗拒和表达自由意志的机会。但从行政法角度来讲，政府土地征权并非是自由裁量的行政权，需要以满足公共利益需要为目的，并在实现补偿及各种程序的约束下，同时需要加强对被征收人在土地征收过程中合法权益的保护，才能维持个人利益与公共利益的平衡 。从本质上来讲，个人利益与公共利益应当有一致的方向。然而在社会资源相对稀缺和有限的条件下，二者存在隐蔽的紧张关系，立法者需要维持平衡。在土地征收过程中，国家行使土地征收权，必然引发政府正授权合法性与公民财产权受法律保护规则的冲突。因此在土地征收的过程中，国家需要给予受损害特定成员相应的补偿，以谋求行政征收权与公民财产权的平衡发展。
二、土地征收法律制度问题分析
从法律实践中来看，土地征收法律制度目前依然存在一些问题，导致各地陆续出现政府违规征地、土地纠纷不断等情况，造成了行政征收权与公民财产权的失衡，不利于社会的稳定发展。
（一）滥用土地征收权
在土地征收实践中，滥用土地证授权的现象频繁发生。归根究底，与立法上的不完善有着直接的关系。目前，有关土地征收法律制度分散在多个立法文件中，使用范围较窄。比如在《宪法》、《土地管理法》中都有与土地征收有关的规定，但是均为明确土地征收中的公共利益范围。按照基本的法律原则，土地征收需要满足公共利益需要，这是政府进行土地征收的唯一正当理由。而在市场经济体制下，建设用地包含公益性用地和商业性用地，在现行立法中并未进行明确区分。在实践中，时常出现地方政府将公共利益范围扩大到经济建设领域的情况，引发了民众对项目“公益性”的质疑。从公共利益内容上来看，其不仅具有公共使用的性质，同时应当用于维护公共利益的用途。以经济利益为目的进行土地征收，显然不符合公共利益特征。因此，该种不以满足公共利益需要为目的的行政行为，将导致行政相对人的合法权益受到侵害。
（二） 缺少规范征收程序
在土地征收权行使方面，只能由政府凭借公权力对土地进行强制性剥夺。但就目前来看，现行有关土地征收的法律制度普遍缺乏操作性，未制定规范的征收程序，引发了公众对政府行为合法性的质疑。例如，在《土地管理法》中，制定有农用地转用审批程序、建设用地审批程序等规定。但是这些规定仅仅从原则上进行了土地征收问题的解释，并未制定严格的程序和变更条件。缺少规范征收程序，直接导致一些地方政府在无权批准获越权批准的情况下进行土地征收，造成了征而不用、未征先用、多征少用等现象的出现。在司法实践中，针对这类现象中出现的纠纷和争议，由于缺少法律规范，法院通常采取不予受理的态度，直接导致公民财产权利无法得到保证。在争议和纠纷解决方面，则出现了直接由地方政府进行最终裁决的情况。由于缺乏法律和相关机构的监督管理，地方政府出现了违反法定程序进行土地征收和权利滥用的情况，继而引起了个人利益与公共利益的失衡。
（三） 征地补偿制度不公
在土地征收法律制度中，政府合法行使土地征收权，还要按照规定事先给予被征收人补偿。而从行政法角度来看，补偿应当能够达到维系公民财产权与行政征收权平衡的水平，才能保证土地得到成功征收。但就实际情况来看，在农村土地征收方面，时常出现低价征收农民土地的情况，导致农民利益出现了严重流失。作为社会弱势群体，农民将土地当成是生存的必要条件，在土地被征收的情况下，未能得到适当的补偿，将导致社会弱势群体进一步增加，继而给社会安定带来威胁。按照国家现行土地征收法律制度，征收补偿范围较小，同时标准偏低，并非按照市场价格制定法定补偿标准，而仅仅是对被征收人维持生存的一种补偿。《土地管理法》第47条明确规定，征收土地按被征收土地的原用途给予补偿。按照这一标准，补偿金额按照被征地原用途和征地前3年平均年产值进行计算，并未对土地市场的价格进行考量。
（四） 缺少权利救济机制
在土地征收实践中，即便国土资源部门发布指导意见对征地补偿标准和倍数进行明确规定，但是依然无法解决土地补偿费被层层克扣的问题，最终导致发放至农民手中的补偿费较少，造成农民利益受到了严重损害。从我国现实国情来看，土地为农民赖以生存的保障。但是“圈地运动”的不断开展，导致了大量农民成遭遇了种田无地、上班无岗、低保无份的困境，成为了社会的“三无”弱势群体。由于缺少完善的土地征收法律制度，同时征收过程中出现暗箱操作、补偿费过低、补偿费拖欠严重等问题，导致农民权益严重受损。从行政法视角来讲，权利与救济存在密不可分的关系 。所以政府在行使土地征收权利的过程中，还应给予被征收人以土地征收救济，以保证被征收人的权益不受侵害。但就目前来看，针对在土地征收中权益受到严重损害的广大农民群体，目前相关法律制度中并未设立权利救济机制。
三、土地征收法律制度的完善对策
针对土地征收法律制度存在的种种问题，还要采取有针对性的措施，从行政法视角维系个人利益与公共利益、行政征收权与公民财产权的平衡，继而达到规范土地征收法律适用的目的。
（一）明确界定公共利益范围
针对土地征收权滥用的问题，还要通过明确界定公共利益范围进行行政权力的约束，以保证公民的合法权益不受侵犯。从各国的用地实践来看，满足公共利益需要都是征地的唯一依据。而实现公共利益范围的明确界定，才能为政府行使土地征收权提供规范的参照标准，以免公共利益在人为因素干扰下被扩大解释。具体来讲，就是可以在立法方面采取列举的方式，对公共利益的各种具体情形进行罗列，如军事用途、基础设施建设用途、社会公共事业、国家重点扶持能源、地方公共建筑等。通过反面排除的方式，则能将用于获取商业利益的情况排除在外，保证地方政府为满足公共利益进行土地征收。通过明确界定公共利益范围，则能对地方政府在土地征收中的自由裁量权进行限制，从而通过维系行政征收权与公民财产权的平衡提供法律保障。
（二）重构征地法律制度体系
为保证土地征收工作能够依法规范开展，还要完成土地征收法律制度体系的重构。具体来讲，就是针对土地审批、补偿、征收等各个环节制定明确的法律规范，确立明晰的法律程序，确保各项工作能够严格依照法律制度开展。例如，针对土地审批，可以通过颁发《征收许可证》执行审批程序。在具体程序制定上，可以建立用地申请、征收范围公示申请、召开听证会、政府审批、办法许可证、与相关利益人协商、实施征地等程序。通过制定公开、透明的土地征收程序，保证土地被征收人能够依法参与土地征收，则能为保证被征收人合法权益提供保障。在法律体系重构过程中，地方性法规、行政法规仅能对土地征收过程中的具体问题进行操作性规定的细化，不能对法律实质内容进行修改。
（三）确立市场化补偿制度
土地征收不可避免的将造成被征收人的既得利益受到损害，为符合公平正义原则，应当由全体受益者共同承担这些损失。所以在征地过程中，政府应当给予被征收人合理公正的补偿。为实现这一目标，还应确立市场化补偿制度，即遵循市场价补偿原则进行补偿定价标准的制定。具体来讲，就是针对土地补偿费、构筑物补偿费、青苗补偿费、残地补偿费等项目的补偿价格，以市场价格为基础进行补偿，满足公平、效率原则 。在制度确立过程中，还要考虑区位、土地供求关系、土地用途等多方面因素，以市场价格为依据进行最低补偿标准的制定。通过制定合理的土地补偿费分配机制，则能保证土地被征收人利益损失得到补偿。
（四） 建立权利救济机制
为完善土地征收法律制度，还应建立权利救济机制。针对农民等失地弱势群体，政府不应只简单的给予一次性货币安置费用，还应以提供社会保障为核心采取安置方式，如就业安置、社会保险安置、留地安置等，以实现对弱势群体的救济。而救济机制应包含两部分，即行政救济与司法救济。行政救济制度的确立，能够在土地征收行政相对人认为行政行为造成自身合法权益受到侵害时，按照救济程序向土地征收行政主体索要合法利益，即通过行政复议和行政诉讼保护自身合法权益。在行政救济制度下，行政主体对土地征收权的行使则能得到有效监督，确保其依法行政行政权力。而在土地被征收人与行政主体在安置补偿协议上未能达成一致的情况下，被征收人可以通过司法救济维护自身合法权益 。具体来讲，就是在被征收人无法就安置补偿问题提出诉讼的情况下，法院可以将案件作为民事案件受理，对政府制定的安置补偿标准和协议履行情况进行审查。
四、结论
滥用土地征收权、缺少规范征收程序、征地补偿制度不公、缺少权利救济机制等问题的存在，导致个人利益与公共利益、行政征收权与公民财产权的失衡，不利于和谐社会的建设与发展。因此，从行政法视角来看，还应通过明确界定公共利益范围、重构征地法律制度体系、确立市场化补偿制度、建立权利救济机制对现有土地征收法律制度进行完善，继而更好的推动现代社会的发展。
注释：
高勇、张昊、朱凤义.论城镇化中的土地征收问题与法律制度完善.齊齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）.2015（12）.68-72.
段广维.浅谈我国土地征收法律制度存在的问题与解决方法.现代物业（上旬刊）.2014，13（6）.154-157.
李红娟.我国农村土地征收法律制度改革的问题与对策——基于征地制度改革试点的分析.管理现代化.2014（1）.48-50.
贺维艳、蒋易轩、郜会东.城中村改造中土地征收补偿法律制度研究.华北国土资源.2012（06）.60-62+65.
关键词 土地征收权 行政法 公共利益 补偿机制 权利救济
作者简介：陈大栋，四川大学，本科，浙江卓颂律师事务所，研究方向：行政法等。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.252
伴随着城镇化进程的不断加快，城市对土地的需求也日渐增加。为促进社会发展，政府开始行使土地征收权。但由于土地征收法律制度尚未完善，土地征收不僅引发了一系列的法律纠纷，也造成了农民失去的生存基础，引发了个人利益与公共利益的失衡。从行政法角度对土地征收法律制度展开研究，则能寻求有效途径维系行政征收权与公民财产权的平衡，从而有效解决这些问题。
一、土地征收法律制度的解读
从行政学视角来看，土地征收实际上为国家出于公共利益需要，依法通过事先补偿强制取得他人土地及地上附着物全部物权的一种具体的行政行为。而从行政法理论基础上来看，其需以行政主体与行政相对人的关系作为最主要和最基本的调整对象，需要实现双方当事人权利、义务的合理配置，以构成科学的法律秩序。在土地征收过程中，政府拥有强大征收权。对于公民来讲，在合法的征收行为下，其无抗拒和表达自由意志的机会。但从行政法角度来讲，政府土地征权并非是自由裁量的行政权，需要以满足公共利益需要为目的，并在实现补偿及各种程序的约束下，同时需要加强对被征收人在土地征收过程中合法权益的保护，才能维持个人利益与公共利益的平衡 。从本质上来讲，个人利益与公共利益应当有一致的方向。然而在社会资源相对稀缺和有限的条件下，二者存在隐蔽的紧张关系，立法者需要维持平衡。在土地征收过程中，国家行使土地征收权，必然引发政府正授权合法性与公民财产权受法律保护规则的冲突。因此在土地征收的过程中，国家需要给予受损害特定成员相应的补偿，以谋求行政征收权与公民财产权的平衡发展。
二、土地征收法律制度问题分析
从法律实践中来看，土地征收法律制度目前依然存在一些问题，导致各地陆续出现政府违规征地、土地纠纷不断等情况，造成了行政征收权与公民财产权的失衡，不利于社会的稳定发展。
（一）滥用土地征收权
在土地征收实践中，滥用土地证授权的现象频繁发生。归根究底，与立法上的不完善有着直接的关系。目前，有关土地征收法律制度分散在多个立法文件中，使用范围较窄。比如在《宪法》、《土地管理法》中都有与土地征收有关的规定，但是均为明确土地征收中的公共利益范围。按照基本的法律原则，土地征收需要满足公共利益需要，这是政府进行土地征收的唯一正当理由。而在市场经济体制下，建设用地包含公益性用地和商业性用地，在现行立法中并未进行明确区分。在实践中，时常出现地方政府将公共利益范围扩大到经济建设领域的情况，引发了民众对项目“公益性”的质疑。从公共利益内容上来看，其不仅具有公共使用的性质，同时应当用于维护公共利益的用途。以经济利益为目的进行土地征收，显然不符合公共利益特征。因此，该种不以满足公共利益需要为目的的行政行为，将导致行政相对人的合法权益受到侵害。
（二） 缺少规范征收程序
在土地征收权行使方面，只能由政府凭借公权力对土地进行强制性剥夺。但就目前来看，现行有关土地征收的法律制度普遍缺乏操作性，未制定规范的征收程序，引发了公众对政府行为合法性的质疑。例如，在《土地管理法》中，制定有农用地转用审批程序、建设用地审批程序等规定。但是这些规定仅仅从原则上进行了土地征收问题的解释，并未制定严格的程序和变更条件。缺少规范征收程序，直接导致一些地方政府在无权批准获越权批准的情况下进行土地征收，造成了征而不用、未征先用、多征少用等现象的出现。在司法实践中，针对这类现象中出现的纠纷和争议，由于缺少法律规范，法院通常采取不予受理的态度，直接导致公民财产权利无法得到保证。在争议和纠纷解决方面，则出现了直接由地方政府进行最终裁决的情况。由于缺乏法律和相关机构的监督管理，地方政府出现了违反法定程序进行土地征收和权利滥用的情况，继而引起了个人利益与公共利益的失衡。
（三） 征地补偿制度不公
在土地征收法律制度中，政府合法行使土地征收权，还要按照规定事先给予被征收人补偿。而从行政法角度来看，补偿应当能够达到维系公民财产权与行政征收权平衡的水平，才能保证土地得到成功征收。但就实际情况来看，在农村土地征收方面，时常出现低价征收农民土地的情况，导致农民利益出现了严重流失。作为社会弱势群体，农民将土地当成是生存的必要条件，在土地被征收的情况下，未能得到适当的补偿，将导致社会弱势群体进一步增加，继而给社会安定带来威胁。按照国家现行土地征收法律制度，征收补偿范围较小，同时标准偏低，并非按照市场价格制定法定补偿标准，而仅仅是对被征收人维持生存的一种补偿。《土地管理法》第47条明确规定，征收土地按被征收土地的原用途给予补偿。按照这一标准，补偿金额按照被征地原用途和征地前3年平均年产值进行计算，并未对土地市场的价格进行考量。
（四） 缺少权利救济机制
在土地征收实践中，即便国土资源部门发布指导意见对征地补偿标准和倍数进行明确规定，但是依然无法解决土地补偿费被层层克扣的问题，最终导致发放至农民手中的补偿费较少，造成农民利益受到了严重损害。从我国现实国情来看，土地为农民赖以生存的保障。但是“圈地运动”的不断开展，导致了大量农民成遭遇了种田无地、上班无岗、低保无份的困境，成为了社会的“三无”弱势群体。由于缺少完善的土地征收法律制度，同时征收过程中出现暗箱操作、补偿费过低、补偿费拖欠严重等问题，导致农民权益严重受损。从行政法视角来讲，权利与救济存在密不可分的关系 。所以政府在行使土地征收权利的过程中，还应给予被征收人以土地征收救济，以保证被征收人的权益不受侵害。但就目前来看，针对在土地征收中权益受到严重损害的广大农民群体，目前相关法律制度中并未设立权利救济机制。
三、土地征收法律制度的完善对策
针对土地征收法律制度存在的种种问题，还要采取有针对性的措施，从行政法视角维系个人利益与公共利益、行政征收权与公民财产权的平衡，继而达到规范土地征收法律适用的目的。
（一）明确界定公共利益范围
针对土地征收权滥用的问题，还要通过明确界定公共利益范围进行行政权力的约束，以保证公民的合法权益不受侵犯。从各国的用地实践来看，满足公共利益需要都是征地的唯一依据。而实现公共利益范围的明确界定，才能为政府行使土地征收权提供规范的参照标准，以免公共利益在人为因素干扰下被扩大解释。具体来讲，就是可以在立法方面采取列举的方式，对公共利益的各种具体情形进行罗列，如军事用途、基础设施建设用途、社会公共事业、国家重点扶持能源、地方公共建筑等。通过反面排除的方式，则能将用于获取商业利益的情况排除在外，保证地方政府为满足公共利益进行土地征收。通过明确界定公共利益范围，则能对地方政府在土地征收中的自由裁量权进行限制，从而通过维系行政征收权与公民财产权的平衡提供法律保障。
（二）重构征地法律制度体系
为保证土地征收工作能够依法规范开展，还要完成土地征收法律制度体系的重构。具体来讲，就是针对土地审批、补偿、征收等各个环节制定明确的法律规范，确立明晰的法律程序，确保各项工作能够严格依照法律制度开展。例如，针对土地审批，可以通过颁发《征收许可证》执行审批程序。在具体程序制定上，可以建立用地申请、征收范围公示申请、召开听证会、政府审批、办法许可证、与相关利益人协商、实施征地等程序。通过制定公开、透明的土地征收程序，保证土地被征收人能够依法参与土地征收，则能为保证被征收人合法权益提供保障。在法律体系重构过程中，地方性法规、行政法规仅能对土地征收过程中的具体问题进行操作性规定的细化，不能对法律实质内容进行修改。
（三）确立市场化补偿制度
土地征收不可避免的将造成被征收人的既得利益受到损害，为符合公平正义原则，应当由全体受益者共同承担这些损失。所以在征地过程中，政府应当给予被征收人合理公正的补偿。为实现这一目标，还应确立市场化补偿制度，即遵循市场价补偿原则进行补偿定价标准的制定。具体来讲，就是针对土地补偿费、构筑物补偿费、青苗补偿费、残地补偿费等项目的补偿价格，以市场价格为基础进行补偿，满足公平、效率原则 。在制度确立过程中，还要考虑区位、土地供求关系、土地用途等多方面因素，以市场价格为依据进行最低补偿标准的制定。通过制定合理的土地补偿费分配机制，则能保证土地被征收人利益损失得到补偿。
（四） 建立权利救济机制
为完善土地征收法律制度，还应建立权利救济机制。针对农民等失地弱势群体，政府不应只简单的给予一次性货币安置费用，还应以提供社会保障为核心采取安置方式，如就业安置、社会保险安置、留地安置等，以实现对弱势群体的救济。而救济机制应包含两部分，即行政救济与司法救济。行政救济制度的确立，能够在土地征收行政相对人认为行政行为造成自身合法权益受到侵害时，按照救济程序向土地征收行政主体索要合法利益，即通过行政复议和行政诉讼保护自身合法权益。在行政救济制度下，行政主体对土地征收权的行使则能得到有效监督，确保其依法行政行政权力。而在土地被征收人与行政主体在安置补偿协议上未能达成一致的情况下，被征收人可以通过司法救济维护自身合法权益 。具体来讲，就是在被征收人无法就安置补偿问题提出诉讼的情况下，法院可以将案件作为民事案件受理，对政府制定的安置补偿标准和协议履行情况进行审查。
四、结论
滥用土地征收权、缺少规范征收程序、征地补偿制度不公、缺少权利救济机制等问题的存在，导致个人利益与公共利益、行政征收权与公民财产权的失衡，不利于和谐社会的建设与发展。因此，从行政法视角来看，还应通过明确界定公共利益范围、重构征地法律制度体系、确立市场化补偿制度、建立权利救济机制对现有土地征收法律制度进行完善，继而更好的推动现代社会的发展。
注释：
高勇、张昊、朱凤义.论城镇化中的土地征收问题与法律制度完善.齊齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）.2015（12）.68-72.
段广维.浅谈我国土地征收法律制度存在的问题与解决方法.现代物业（上旬刊）.2014，13（6）.154-157.
李红娟.我国农村土地征收法律制度改革的问题与对策——基于征地制度改革试点的分析.管理现代化.2014（1）.48-50.
贺维艳、蒋易轩、郜会东.城中村改造中土地征收补偿法律制度研究.华北国土资源.2012（06）.60-62+65.
