治道变革背景下中国政府信息公开的基本价值取向
程波辉
[摘要]改革开放以来，随着世界范围内治道变革的兴起，中国政府也开始了治道变革进程。在治道变革时代，中国政府信息公开的基本价值取向为效率、人本、开放、服务和公正。
[关键词]治道变革；中国；政府信息公开；价值取向
[中图分类号]D63
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)10-0054-03
政府信息公开国际上通称为信息自由，也叫做“公众知情权”或“行政管理透明”，它赋予公民运用政府和其他公共部门所掌握的官方信息的权利。自《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年5月1日实施后，政府信息公开成了学界新一轮的探讨议题。从方式方法、体制机制到各种不同的实证分析都不同程度深化了此项议题的研究。从宏观的治道变革的视角研究政府信息公开的价值取向，有助于拓展政府信息公开研究的空间。
所谓治道，简单地说，即治理公共事务的基本理论、基本方法和基本逻辑。具体地说，治道是指公共部门在提供公共产品和公共服务过程中，为了实现资源配置的最优状态，其权力运行应当遵守的行为规范和制度安排。“治道变革实质上是西方国家在20世纪70年代以来由于政府失灵和市场失灵而引发的一场政府改革运动，其直接的理论供给便是新公共管理思想。这种管理思想不仅重视经济、效率、效能的研究，也视公平、正义和民主，关心公共管理的服务效果和质量结果。改革开放以来，随着世界范围内治道变革的兴起，中国政府也开始了治道变革进程。在治道变革时代，中国政府信息公开的摹本价值取向为效率、人本、开放、服务和公正。”
一、效率：政府经济信息公开的价值取向
效率是一个经济学范畴，它“与速度、数量等概念相联系。考虑的主要标准是一定时间界限内的投人与产出之间的比率。效率是一个数量概念，指最小的投入获得最大的产出；效率是一个时间概念，指在短的时间内完成多的工作；效率是情境的，指在特定的组合条件下的最优抉择。”运用效率来分析和评价各种变量是现代社会的普遍诉求，特别是经济变量的分析和评价。
所谓政府经济信息公开，是指政府将其在管理或提供经济服务的过程中制作、获得或者拥有的信息，主动或依申请向社会公众或特定的利益相关者公开。经济信息包括中央政府的宏观经济信息，产业、金融、贸易、统计等领域的经济动态，以及各级政府经济管理部门的商务信息、税务信息、投资信息等，它能够调控市场经济的运行，引导企业的经营行为，维持国民经济的可持续发展。政府在提供经济信息时所遵循的价值取向在不同的时期有不同的标准和要求。传统治理时期，政府倾向于垄断和封闭经济信息，延缓各种交易过程。政府甚至采取全能管理模式，既掌舵又划桨，掌管一切经济信息，垄断交易方式，使各种交易流于形式，相应地各交易主体的积极性极大降低，阻止了各种交易的进程。治道变革时期，基于有效市场理论，各国政府都把效率作为政府经济信息公开的核心价值取向。市场有效性的基本前提是所有市场参与者在特定时点上掌握的政府经济信息应该是一样的，否则市场就不能达到有效。因此，政府必须保证经济信息公开的有效性，给市场、企业和投资者一个可供选择的信息平台。
在中国，改革开放以前实行的是计划经济体制模式，政府自上而下统管一切社会经济事务，各种经济信息基本上处于封闭状态。这一时期政府经济信息公开的主要特点是：保密为主、效率低下，经济信息公开在内容和形式上存在诸多随意性，主要是为政治服务。改革开放以来，中国由传统的计划经济向社会主义市场经济转变，政府为适应市场经济的要求，主动公开政府信息。不断扩大经济信息的公开数量和范围。从中央到地方都已经意识到信息公开的重要性，信息公开的广度和深度有了一定程度的提高。然而，我们应该看到，中国政府经济信息公开不论从理论上，还是从实践上都不够成熟，还亟待提高，特别是在经济信息公开的效率方面，急需关注和建设。
在治道变革时代，中国政府在公开经济信息时，应遵循效率目标。效率价值取向本身就是市场经济(包括社会主义市场经济)的基本要求。政府经济信息公开更多的是面向市场、企业和投资者，因此，政府应该首先把效率作为经济信息公开最基本的价值取向，尽可能多地为市场提供充分的信息资源，降低企业和投资者获取经济信息的成本，最优化地配置信息资源，防止由于信息不对称而造成的企业和投资者对政府的不信任感，从而提高整个市场的运作效率。
二、人本：政府政治信息公开的价值取向
人本即以人为本，以人为目的、以人为根本。“以人为本(take people asthe dominant factor)指以人为价值的核心和社会的本位，把人的生存与发展作为最高的价值目标；一切为了人，一切服务于人。”“以人为本”具有三层基本含义：其一，它是一种对人在社会发展中的主体作用与地位的肯定；其二，它是一种价值取向，即强调尊重人、依靠人、解放人、为了人和塑造人；其三，它是我们在分析、思考和解决问题时的一种思维方式。即要从考虑人的角度出发。人本是现代社会所追求的理念，特别是现代政治治理方式的要求。
所谓政府政治信息公开，是指政府将其在管理或提供政治服务的过程中制作、获得或者拥有的信息，主动或依申请向社会公众或特定的利益相关者公开。政治信息是政府信息公开的重要内容。政治信息包括党中央的路线、方针、政策；各级政府的法律、法规、政令、决策等，它对社会公众起着重要的指导和表率作用。一国政府政治信息公开的状况对于整个社会发展影响巨大。因此，政府政治信息公开的价值取向的正确与否至关重要。传统治理时期，各国在政治信息公开方面多以政府为本位，一切为了政府，一切服务于政府。这与当时对凯恩斯主义的过度迷信有很大关系。多数国家实行了国家对市场的干预政策，政府政治信息被严格过滤，一切有关国家干预的重大法律、法规和政策都由政府独立制定，公众被置于局外。在治道变革时代，各国政府特别是西方国家在经历了凯恩斯主义失灵之后，逐步改变了传统的政府政治信息公开的模式取向，开始了公众本位的新模式取向，政府政治信息公开多以人本为价值取向。政府不论在制定法律、法规和政策等方面，还是在实施法律制度方面，都以公众为中心。及时向公众发布各项政治信息。
在中国。改革开放前实行的是党的一元化领导，党政不分、以党代政成了社会政治生活的常态。不言而喻，政府政治信息公开方面便是以党为本位，一切为了党，一切服务于党，具体而言，就是任何政治信息只要是对党的一元化领导有利，对“一大二公”的政策有利，
便可以放手公开；反之，与之相悖的任何政治信息，都必须严格封锁。历史事实表明，这种政府政治信息公开的模式取向，对于刚刚诞生的共和国政权的维护是有作用的，但对于恢复生产和确立社会主义制度后的中国政治发展和社会稳定的维持是有害的，“文化大革命”的十年浩劫就证明了这一点。党的十一届三中全会后，中国实行了旨在改变传统经济政治体制模式的改革开放，其中包括对政府政治信息公开旧模式取向的废除，开始逐步走向以人本为价值取向的政府政治信息公开的改革。政府在制定法律、制度和政策时不再追随以党为本位的价值取向，政府在发布各种政治信息时也不再服务于党的一元化领导，而是以公众为本位。任何政治制度和政治信息都为了公众、服务公众、依靠公众。
在治道变革时代，中国政府在公开政治信息时应遵循以人为本的价值取向，加强道德与法制建设，为实现“构建社会主义和谐社会”这一崇高的社会理想而奋斗。党的十六届三中全会明确提出了“坚持以人为本”的科学发展观，要求我国各级政府在执政理念、执政能力和执政方法上都要加强人本化建设，做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，这一理念要贯穿于政府工作的各个方面。同样要反映在政府的政治信息公开中。
三、开放：政府文化信息公开的价值取向
开放是指事物各构成要素的交流与交换，与封闭和保守是相对立的。开放是现代社会的重要标志，是当今世界不可逆转的潮流。随着科技的高速发展，大众传播媒介的日益现代化，民族之间、国家之间、不同社会制度之间的壁垒已被打破，包括文化在内的各种交流和开放已成为一个极其普遍的世界性现象。
所谓政府文化信息公开，是指政府将其在管理或提供文化服务的过程中制作、获得或者拥有的信息，主动或依申请向社会公众或特定的利益相关者公开。文化信息包括政府对社会文化事业的管理信息、各地文化产业的协调信息、重点文化设施的建设信息和重大文化活动的组织实施信息等。文化信息不仅能影响社会公众的文化生活，而且能渗透到他们的思想中，影响他们对政府执政的价值观。因此，政府在公开文化信息时，确立价值目标非常重要。传统治理时期，各国的政府文化信息公开是有限的，即使有文化信息的公开，在公开内容、数量和程度上也是不足的。这与当时的时代背景不无关联。20世纪六七十年代是冷战的活跃期，整个世界被分裂为相互对抗的资本主义和社会主义两大阵营，意识形态的鼻同被作为区分敌我的唯一标准。因此，各国政府在公开文化信息时非常保守。治道变革时期，和平与发展成为时代的主题，经济全球化兴起并向纵深方向发展，冷战思维基本终结。文化交往日益频繁。各国政府在公开文化信息时都不约而同地以开放作为文化信息公开的核心价值取向。
在中国，改革开放前文化发展虽然确立了“双百”方针，但党的一元化领导很快使其柬之高阁。自然，政府文化信息公开也难逃厄运。政府公开文化信息必须遵循为政治服务，为党的一元化领导服务。相应地，政府文化信息公开的价值取向必然是封闭和垄断。因为多样、活跃、开放的文化信息对于统一民众的思想，保证党的一元化领导是不利的。然而，这种文化政策的形成，这种价值取向的确立，给中国的社会主义建设事业带来了巨大的损失，造成了中国的落后和倒退。改革开放后我国重新确立了社会主义文化发展纲领，开始了面向现代化、面向世界、面向未来的文化发展征程，积极开展多种形式的对外文化交流。政府在公开文化信息时逐步放开，文化信息公开的内容、数量和程度都大大提高，文化信息公开的开放的价值取向渐趋明显。
在治道变革时代，中国政府文化信息公开必须以开放为核心价值取向。由于我国幅员辽阔，文化的地域性明显，政府在公开文化信息时，要遵循开放的价值取向。开放就是要鼓励各级地方政府根据其地域特色，以多种形式公开不同内容的文化信息，包括地理信息、风土人情和综合娱乐信息等。在高度开放的基础上，加强各地区之间及各地区与国家之间文化信息的交流与融合，避免信息公开中的各自为政现象，保证全国政府信息公开的健康、同步发展。
四、服务：政府社会信息公开的价值取向
服务最简单的含义就是主体为一定的对象工作。按照经济学的解释，服务即劳务，“指以劳动的形式而不以实物形式为他人提供某种使用价值的经济过程。”服务就是为他人提供非实物的使用价值的活动。服务是现代政府的本质所在、理念所在和最基本的职能。政府存在的目的就是要为公民和社会组织服务。
政府社会信息公开是指政府将其在管理或提供社会服务的过程中制作、获得或者拥有的信息，主动或依申请向社会公众或特定的利益相关者公开。社会信息包括政府为社会公众提供的各种服务信息，如教育、就业、医疗、保险、户籍、证照、住房、交通、天气、旅游、社情民意，计划生育信息等。政府社会信息公开的价值目标的好坏对于公众利益的满足影响很大。传统治理时期，政府多是专制型政府，各国政府对社会大多实行统治和控制，政府信息公开极其有限。政府公开社会信息不是为公众和社会组织服务，而是为更好地实行统治和控制。政府社会信息公开的价值取向是专制，公众在社会信息选择和享用上完全处于被动。治道变革时期，服务型政府作为一种全新的政府职能模式被各国广泛推崇。它是以社会公众客观需求为尺度，尊重公民意愿，建立和发展广泛的社会同应机制、公共责任机制，努力为公众提供满意的高质量的公共产品和公共服务的现代政府。从服务型政府的这种特性来看，服务型政府必然是透明政府，政府信息公开是服务型政府的内在要求，相应地，各国政府在公开社会信息时都以服务为核心价值取向。
在中国，改革开放以前实行的是人治型的政府管理，政府通过命令、动员等手段包揽一切社会经济事物。政府公开社会信息在内容，方式和手段上全然不是为公众服务。社会信息的公开内容大多是政策性的号召，制度性的法规非常少；社会信息的公开方式多是以“宣传”代替“公开”，突出强调党的领导、协调和动员的公开性力量作用；社会信息的公开手段多以大字报的形式进行宣传，缺少制度化的渠道和程序化的操作，不言而喻，这种公开的社会信息的可靠性、稳定性和实效性是难以保证的。改革开放以来，我国不断改变传统的政府管理模式，实施政府机构改革，取得很大成效，进入新世纪，更是提出了与时代发展相符合的公共服务型政府建设的目标，大力推进行政体制的改革。政府社会信息公开的价值取向发生了转变，与建设公共服务型政府相一致，服务逐步成为政府社会信息公开的核心价值取向。
在治道变革时代，中国政府社会信息公开必须以服务为价值取向。社会服
务信息是与社会公众的日常生活和根本利益联系最为紧密，最能直接满足社会公众客观需求的政府信息。根据社会服务信息的这一特点，政府在公开这一类信息时，应确立服务的价值取向。政府要以最快速、最高效地为社会公众提供公共服务为目标，并对公众的意见和建议进行及时的回应，从而提高政府的服务效率和服务质量，深化服务行政的价值理念。
五、公正：政府政务信息公开的价值取向
公正是人类社会永恒的价值追求，是“社会制度的首要价值，就像真理是思想体系的首要价值一样”。公正一词在古希腊中的意义为“表示置于直线上的东西，往后就引申来表示真实的、公平的和正义的东西”。公正始终是人类的基本需求之一，在人类社会的发展进程中，人的基本需求不仅包括衣食住行。而且还包括一种合理的、平衡的关系，作为一种理想目标和价值准则，它并不是可有可无的奢侈品。公正是伴随人类文明始终的一种基本价值观念与准则。
政府政务信息公开是指政府将其在管理或提供政务服务的过程中制作、获得或者拥有的信息，主动或依申请向社会公众或特定的利益相关者公开。政务信息包括政府日常办公信息和各级政府以及同级政府不同职能部门之间的通信信息，如政府工作报告、会议记录、政府公文、政府的人事任免信息等。与政府经济信息、政治信息、文化信息和社会信息相比，政务信息是反映政府自身状况的信息，是政府信息公开的核心范畴。“从我国政府信息公开的发展历程来看，最早的政府信息公开其实只是政务公开，包括政府的办事依据、办事流程和办事结果等的公开，并未扩展到政府掌握的一般性信息的公开，其目的是建立一个公正、廉洁、透明的政府。”政务信息公开的价值取向是做好政府自身建设的重要价值目标。传统治理时期，政府在公开政务信息时多以牟取私利为取向，在政务公开方式、公开内容、公开办事、依申请公开、决策前预公开、监督机制等方面很难坚持公平、公正的标准，腐败、“搭便车”现象特别严重。治道变革时期，各国政府逐步意识到公平、公正的政务公开对于提高政府运作、提升政府形象的重要推动作用，特别是对于建设信任政府、服务型政府的促进作用，纷纷确立公正作为政务信息公开的价值取向。
在中国，改革开放以前由于实行的是高度集权的政府管理模式，即政府对经济社会进行全面管制，另外由于封建社会遗留的官本位思想的影响。导致政府的官僚主义作风十分严重，政府政务信息公开的范围、程度十分狭小和低下。政务公开的制度化建设几乎为零，致使政府在公开政务信息时随意性较强，多以政府自身的利益为行为取向，公众作为政务信息公开的权利主体地位根本无法实现。改革开放以来，随着民主化建设的加快和中国加入wTo，特别是各种传播媒体和电子政府建设的发展，我国的政务信息公开迈入了新阶段。中央和地方各级政府纷纷尝试建立政务信息公开法规制度。政务信息公开的价值取向发生了变迁，公正日益成为政府政务信息公开的主导价值取向，政务信息公开自利、垄断的状况逐步得到了改善和更正。
在治道变革时代，中国政府政务信息公开必须坚持公正的价值取向。作为政务信息公开的决定者——政府，必须以公正为价值准则和行为标准，依照相关法律法规，决定是否公开、公开什么、向谁公开、如何公开，而不能从政府自身利益甚至个别官员的利益出发，随意公开。
