优化机构编制资源配置的探索与思考
苗运全
党的十九大指出，要进一步深化机构和行政体制改革，科学配置党政部门及内设机构权力，统筹使用各类编制资源。如何统筹使用好各类编制资源，加快改革发展步伐，成为各级机构编制部门的重要任务。近年来，郯城县从优化盘活存量资源入手，陆续实施比例核减、改革撤并、清理规范、督查整改等举措，有效缓解了机构编制供需矛盾，编制资源使用效益显著提升。
一、优化机构编制资源配置的主要做法
（一）按比例“一刀切”，优化总量盘子。严格执行中央和省、市关于严控机构编制确保财政供养人员只减不增的各项政策文件，对行政、事业编制采取按比例“一刀切”的方式精简压缩，除安全生产、环境保护、公办学校、公立医院以及直接承担就业和社会保障职能的领域外，行政机关、事业单位编制原则上分别按7%、6%的比例精简压缩，共收回行政编制42名、事业编制178名。对于精简压缩编制后仍然超编的单位实行“扎口管理”，人员只进不出，随自然减员逐步消化超编人员，将人员调整到编制限额以内。
（二）借改革“撤并转”，提升使用效益。借助各类改革推进的“东风”，在机构整合、转企改制、备案制管理等工作实施过程中，进一步优化机构编制配置。一是在综合行政执法体制改革中，撤销城管、国土、水政、粮食等8支执法大队事业单位建制，组建综合行政执法大队；合并农业、畜牧、农机、渔业管理以及工商、质检等领域行政处罚职责，分别组建农业综合执法大队、市场监督管理执法大队。在不增加编制的情况下，通过队伍“撤并”，既增强了行政执法力量，又解决了多头执法、推诿扯皮等问题。二是在分类推进事业单位改革中，将乡镇企业农贸公司、蜂业公司、第三建筑公司、拖拉机站和投資公司等5家从事生产经营活动的事业单位进行转企改制，撤销事业单位建制，收回编制16名，统筹用于经济社会发展急需的岗位。三是在公立医院人员控制总量备案管理中，收回县第二人民医院、中医医院空余编制共计77名，由县编委统筹调剂使用，在扩大事业单位用人自主权的同时，减轻了编制需求压力。
（三）抓规范“下杀手”，清理僵尸单位。2016年以来，通过集中开展“僵尸”事业单位清理，着力挖潜机构编制资源，推促事业单位合理用编、规范运行。印发《关于集中清理全县“僵尸”事业单位工作方案的通知》，严格按照政府职能转变和机构改革各项要求，对主要职责消失、无在职人员、长期不开展工作、设立超过1年未正式组建或未开展工作的林业站、郯城街道归义初中等事业单位予以撤销，对工作任务不饱满、职责任务相近或工作中有交叉的交通运输监察站等事业单位予以整合。两年来，先后撤销“僵尸”事业单位12个，整合24个，收回事业编制273名，统筹用于县委县政府中心工作、全局性工作，以及教育、卫生等重点民生领域，实现编制资源的价值最大化、结构最优化。
（四）严纪律“补漏洞”，狠抓督查整改。严肃查处违规违纪事项，进一步规范管理、严明纪律，确保“编制到人、人尽其职、履职有效”。一是全面查，对全县机关事业单位的机构运转、人员履职及干部配备等机构编制执行情况开展全面督查，并向物价局、房管局等问题单位下发《机构编制监督检查限期整改通知书》，对于擅自设立的机构，全部撤销，对超职数配备的中层干部，消化理顺前一律不准新增。二是联动查，严格落实中央和省、市关于机构编制问题整改推进审批联动的相关文件精神，加强机构编制审批和监督检查环节的协调配合，将巡视（巡察）、领导离任审计中发现的各单位机构编制问题整改情况列入机构编制审批要件，对于林业局等机构编制相关问题整改不到位的单位，暂停受理有关新增机构编制申请。三是专项查，会同组织、人社、财政部门开展全县机关事业单位“吃空饷”问题集中治理“回头看”活动，对于存在问题的单位，责令限期整改，整改不到位的按有关规定核减编制，切实做到不走过场、不留死角，通过查处违规行为，严肃机构编制工作纪律，整治不良作风，杜绝“吃空饷”现象发生。
二、存在问题及原因分析
（一）内部挖潜空间有限。由于上级对机构编制总量控制，在确保财政供养人员只减不增的政策执行到位后，编制资源“总盘子”不变和实际工作“总任务”不断增加的新常态使得供需矛盾日益突出。具体来看，一方面，郯城县机构编制总量较临沂市其他县区相比偏少，编制资源底子较为薄弱，内部挖潜空间不大；另一方面，部分乡镇在撤并改革后，受省定的乡镇核编标准制约，在工作人员不变的情况下，编制数却核减较多，有限的内部挖潜空间一时无法消除改革造成的超编状态。
（二）动态调整缺乏依据。大多数事业单位尚无明确的核编标准，只能依照历史延续的工作职责，实行现有编制总量控制，在增减编制上缺乏刚性依据，动态调整存在一定的困难和阻力。目前，除中小学、幼儿园和公立医院、乡镇卫生院可以按照学生数、服务人口比例、床位比例等标准确定编制数以外，在基层执法、环保监察、社会保障等用人需求较大的领域，因为缺乏增编依据，在实际工作中，机构编制部门往往放不开手脚，一定程度上降低了编制资源配置的效能。
（三）结构性缺编问题突出。部分单位由于政策性安置等历史原因，处于满编或超编状态。人员年龄结构老化，可用人手不足。但是根据机构编制管理相关规定，这些单位在短时间内无法申请进人，增加编制也不现实，只能等待现有人员退休空出编制后再进人。为解决实际问题，不得不从下属事业单位抽调人员充实工作队伍，导致混编混岗、管理混乱。
（四）控编收编阻力较大。部分单位对部门编制认识有偏差，觉得编制是自己的“私有财产”，增加了乐意，减少了心疼。有的单位在发展过程中，虽然个别科室职能弱化，编制数与承担职能不相匹配，但却遮遮掩掩，不愿核减；有的单位对于改革后留有的大量空余编制，宁愿长期闲置也不愿被收回；个别单位主要负责人对严控机构编制的重要性认识不足，在面临新工作时，首先想到的还是要机构、增编制、多进人，而不是内部挖潜解决，等等。这些单位的认识和做法增加了控编减编工作的困难和阻力。
三、对策建议
（一）集中空编，建立“蓄水池”。探索推行空编集中管理制度，将机关事业单位空余编制统一收回，建立“蓄水池”，统筹配置机构编制资源。一是依照申请“放好水”，对于超编单位，不得再增加编制，人员只出不进，直至内部消化为满编状态方可提出用编申请；对于满编单位提出增编申请的，列入年度用编计划，统筹考虑全县编制配置情况，分清轻重缓急，重点向基层执法、社会保障等用人需求较大的领域，以及县委县政府中心工作倾斜，确保“池”中有限的资源惠及最需要的领域。二是主动研判“浇好水”，机构编制、组织、人社部门加强对面上工作形势的分析把控，对于社会发展和改革过程中职能加强、职责加重的工作领域，用好“蓄水池”内的编制资源开展集中招聘（考），实现重点领域人力、人才的配置优化。
（二）统筹资源，建全“人才库”。一是探索实行高层次人才机动编制管理。在全县范围内调剂50个事业编制建立“通用人才库”，引进财会、计算机、法律、商务等“适用性”较强专业的高层次人才，统筹考虑全县各项阶段性工作用人需求，滚动使用，编制不受所在单位编制限制，档案管理、“五险一金”缴纳等由县人社局负责，职称晋升等由组织、人社部门根据工作实绩统筹考量。二是探索建立“专门人才库”。针对各单位工勤人员实行扎口管理、人员逐步减少的现状，在县机关事务管理局探索成立后勤保障中心，以政府购买服务的方式，面向社会聘用专业技术人员，建立“后勤人才库”，根据各单位实际需求统筹调度使用，进一步提高机关后勤服务水平；针对各单位财务管理工作性质相似、业务量较小等情况，在县机关事务管理局探索成立县财务核算中心，将县直部门财务管理人员收归集中，统一管理，进一步提高全县各部门预决算上报、财务账目管理等工作质效。
（三）强化督查，建好“整改单”。注重协作配合，进一步健全机构编制履职考评督查制度，建立由编办牵头，组织、纪检监察、人社、财政等部门共同参与的监督检查机制，切实形成监管合力。注重结果运用，将督查反馈情况与整改效果作为调整部门机构编制的重要依据，对于督查发现的问题，按违规违纪的严重程度，分“A、B、C”级下发整改单，并在机构编制网站进行公示，倒逼单位整改落实。注重惩戒问效，对长期闲置、空岗运行的机构，及时收回编制；对职能弱化、工作量减少的机构，按实核减编制；对于整改不力的单位，必要情况下给予党纪或政纪處分，切实通过问题整改实现编制资源配置效益的最大化。□作者系中共郯城县委常委、组织部长E：ZY
关键词：机构编制 资源 优化 探索 思考
党的十九大指出，要进一步深化机构和行政体制改革，科学配置党政部门及内设机构权力，统筹使用各类编制资源。如何统筹使用好各类编制资源，加快改革发展步伐，成为各级机构编制部门的重要任务。近年来，郯城县从优化盘活存量资源入手，陆续实施比例核减、改革撤并、清理规范、督查整改等举措，有效缓解了机构编制供需矛盾，编制资源使用效益显著提升。
一、优化机构编制资源配置的主要做法
（一）按比例“一刀切”，优化总量盘子。严格执行中央和省、市关于严控机构编制确保财政供养人员只减不增的各项政策文件，对行政、事业编制采取按比例“一刀切”的方式精简压缩，除安全生产、环境保护、公办学校、公立医院以及直接承担就业和社会保障职能的领域外，行政机关、事业单位编制原则上分别按7%、6%的比例精简压缩，共收回行政编制42名、事业编制178名。对于精简压缩编制后仍然超编的单位实行“扎口管理”，人员只进不出，随自然减员逐步消化超编人员，将人员调整到编制限额以内。
（二）借改革“撤并转”，提升使用效益。借助各类改革推进的“东风”，在机构整合、转企改制、备案制管理等工作实施过程中，进一步优化机构编制配置。一是在综合行政执法体制改革中，撤销城管、国土、水政、粮食等8支执法大队事业单位建制，组建综合行政执法大队；合并农业、畜牧、农机、渔业管理以及工商、质检等领域行政处罚职责，分别组建农业综合执法大队、市场监督管理执法大队。在不增加编制的情况下，通过队伍“撤并”，既增强了行政执法力量，又解决了多头执法、推诿扯皮等问题。二是在分类推进事业单位改革中，将乡镇企业农贸公司、蜂业公司、第三建筑公司、拖拉机站和投資公司等5家从事生产经营活动的事业单位进行转企改制，撤销事业单位建制，收回编制16名，统筹用于经济社会发展急需的岗位。三是在公立医院人员控制总量备案管理中，收回县第二人民医院、中医医院空余编制共计77名，由县编委统筹调剂使用，在扩大事业单位用人自主权的同时，减轻了编制需求压力。
（三）抓规范“下杀手”，清理僵尸单位。2016年以来，通过集中开展“僵尸”事业单位清理，着力挖潜机构编制资源，推促事业单位合理用编、规范运行。印发《关于集中清理全县“僵尸”事业单位工作方案的通知》，严格按照政府职能转变和机构改革各项要求，对主要职责消失、无在职人员、长期不开展工作、设立超过1年未正式组建或未开展工作的林业站、郯城街道归义初中等事业单位予以撤销，对工作任务不饱满、职责任务相近或工作中有交叉的交通运输监察站等事业单位予以整合。两年来，先后撤销“僵尸”事业单位12个，整合24个，收回事业编制273名，统筹用于县委县政府中心工作、全局性工作，以及教育、卫生等重点民生领域，实现编制资源的价值最大化、结构最优化。
（四）严纪律“补漏洞”，狠抓督查整改。严肃查处违规违纪事项，进一步规范管理、严明纪律，确保“编制到人、人尽其职、履职有效”。一是全面查，对全县机关事业单位的机构运转、人员履职及干部配备等机构编制执行情况开展全面督查，并向物价局、房管局等问题单位下发《机构编制监督检查限期整改通知书》，对于擅自设立的机构，全部撤销，对超职数配备的中层干部，消化理顺前一律不准新增。二是联动查，严格落实中央和省、市关于机构编制问题整改推进审批联动的相关文件精神，加强机构编制审批和监督检查环节的协调配合，将巡视（巡察）、领导离任审计中发现的各单位机构编制问题整改情况列入机构编制审批要件，对于林业局等机构编制相关问题整改不到位的单位，暂停受理有关新增机构编制申请。三是专项查，会同组织、人社、财政部门开展全县机关事业单位“吃空饷”问题集中治理“回头看”活动，对于存在问题的单位，责令限期整改，整改不到位的按有关规定核减编制，切实做到不走过场、不留死角，通过查处违规行为，严肃机构编制工作纪律，整治不良作风，杜绝“吃空饷”现象发生。
二、存在问题及原因分析
（一）内部挖潜空间有限。由于上级对机构编制总量控制，在确保财政供养人员只减不增的政策执行到位后，编制资源“总盘子”不变和实际工作“总任务”不断增加的新常态使得供需矛盾日益突出。具体来看，一方面，郯城县机构编制总量较临沂市其他县区相比偏少，编制资源底子较为薄弱，内部挖潜空间不大；另一方面，部分乡镇在撤并改革后，受省定的乡镇核编标准制约，在工作人员不变的情况下，编制数却核减较多，有限的内部挖潜空间一时无法消除改革造成的超编状态。
（二）动态调整缺乏依据。大多数事业单位尚无明确的核编标准，只能依照历史延续的工作职责，实行现有编制总量控制，在增减编制上缺乏刚性依据，动态调整存在一定的困难和阻力。目前，除中小学、幼儿园和公立医院、乡镇卫生院可以按照学生数、服务人口比例、床位比例等标准确定编制数以外，在基层执法、环保监察、社会保障等用人需求较大的领域，因为缺乏增编依据，在实际工作中，机构编制部门往往放不开手脚，一定程度上降低了编制资源配置的效能。
（三）结构性缺编问题突出。部分单位由于政策性安置等历史原因，处于满编或超编状态。人员年龄结构老化，可用人手不足。但是根据机构编制管理相关规定，这些单位在短时间内无法申请进人，增加编制也不现实，只能等待现有人员退休空出编制后再进人。为解决实际问题，不得不从下属事业单位抽调人员充实工作队伍，导致混编混岗、管理混乱。
（四）控编收编阻力较大。部分单位对部门编制认识有偏差，觉得编制是自己的“私有财产”，增加了乐意，减少了心疼。有的单位在发展过程中，虽然个别科室职能弱化，编制数与承担职能不相匹配，但却遮遮掩掩，不愿核减；有的单位对于改革后留有的大量空余编制，宁愿长期闲置也不愿被收回；个别单位主要负责人对严控机构编制的重要性认识不足，在面临新工作时，首先想到的还是要机构、增编制、多进人，而不是内部挖潜解决，等等。这些单位的认识和做法增加了控编减编工作的困难和阻力。
三、对策建议
（一）集中空编，建立“蓄水池”。探索推行空编集中管理制度，将机关事业单位空余编制统一收回，建立“蓄水池”，统筹配置机构编制资源。一是依照申请“放好水”，对于超编单位，不得再增加编制，人员只出不进，直至内部消化为满编状态方可提出用编申请；对于满编单位提出增编申请的，列入年度用编计划，统筹考虑全县编制配置情况，分清轻重缓急，重点向基层执法、社会保障等用人需求较大的领域，以及县委县政府中心工作倾斜，确保“池”中有限的资源惠及最需要的领域。二是主动研判“浇好水”，机构编制、组织、人社部门加强对面上工作形势的分析把控，对于社会发展和改革过程中职能加强、职责加重的工作领域，用好“蓄水池”内的编制资源开展集中招聘（考），实现重点领域人力、人才的配置优化。
（二）统筹资源，建全“人才库”。一是探索实行高层次人才机动编制管理。在全县范围内调剂50个事业编制建立“通用人才库”，引进财会、计算机、法律、商务等“适用性”较强专业的高层次人才，统筹考虑全县各项阶段性工作用人需求，滚动使用，编制不受所在单位编制限制，档案管理、“五险一金”缴纳等由县人社局负责，职称晋升等由组织、人社部门根据工作实绩统筹考量。二是探索建立“专门人才库”。针对各单位工勤人员实行扎口管理、人员逐步减少的现状，在县机关事务管理局探索成立后勤保障中心，以政府购买服务的方式，面向社会聘用专业技术人员，建立“后勤人才库”，根据各单位实际需求统筹调度使用，进一步提高机关后勤服务水平；针对各单位财务管理工作性质相似、业务量较小等情况，在县机关事务管理局探索成立县财务核算中心，将县直部门财务管理人员收归集中，统一管理，进一步提高全县各部门预决算上报、财务账目管理等工作质效。
（三）强化督查，建好“整改单”。注重协作配合，进一步健全机构编制履职考评督查制度，建立由编办牵头，组织、纪检监察、人社、财政等部门共同参与的监督检查机制，切实形成监管合力。注重结果运用，将督查反馈情况与整改效果作为调整部门机构编制的重要依据，对于督查发现的问题，按违规违纪的严重程度，分“A、B、C”级下发整改单，并在机构编制网站进行公示，倒逼单位整改落实。注重惩戒问效，对长期闲置、空岗运行的机构，及时收回编制；对职能弱化、工作量减少的机构，按实核减编制；对于整改不力的单位，必要情况下给予党纪或政纪處分，切实通过问题整改实现编制资源配置效益的最大化。□作者系中共郯城县委常委、组织部长E：ZY
关键词：机构编制 资源 优化 探索 思考
