全球经济治理变迁与中国应对战略

    黄薇

    在过去三十多年时间里，中国逐步从全球经济秩序的被动接受者成长为主动建设者。在接下来的五至十年中，中国不仅需要对外在治理理念、原则等领域更具创新和包容，需要加强在全球乃至区域层面的治理网络建设，而且也需要对内不断增强自身的机制以及能力建设。

    全球经济治理概念及其背景

    由于关注点和表述方式的差异，“全球治理”尚未形成一个完全统一的概念。大体而言，全球经济治理可以概括为国际社会各行为体通过协商合作、建立共识、确定规则等方式开展全球经济事务协调与管理，以建立具有约束力的国际规则机制和有效的国际合作，来保障正常、合理、有序的国际政治经济秩序规范，并对全球经济事务与经济政策进行协调、指导、管理和干预，解决从地区层次到全球范围的经济稳定和发展问题。

    二战以来全球经济治理变迁

    二战之后，为尽快恢复全球经济秩序，美国牵头建立了以联合国为框架、以布雷顿森林体系为基础的全球经济治理结构。但在此后的60年时间里，全球经济治理结构并没有及时做出积极改变，以适应世界经济格局以及生产、生活方式领域的重大变化。而是以危机推动的方式，倒逼全球经济治理话语体系的调整。经济危机凸显了国际经济秩序亟待转变的客观需求，并促进构建新的经济治理模式。大体而言，二战后的全球经济治理发展大致可以划分为三个阶段。

    一、1944—1975年：美国主导的“硬治理”时期

    战后初期的全球经济治理可以被视为美国主导的以正式国际机构和具有强约束性国际规则为标志的“硬治理”时期。当时欧亚经济受到战争的严重摧毁，美国经济约占全球GDP的50%，因此全球经济治理的主要任务是实现战后的国际经济秩序重建。这段时期全球经济治理的核心思想是建设以美元霸权为世界经济核心的安排，而其具体的表现形式是以国际货币基金组织（以下简称IMF）、世界银行集团、“关税和贸易总协定”（以下简称GATT）为支柱的布雷顿森林体系。在该体系下，美元与黄金挂钩，其他国家货币则与美元挂钩。这一制度结束了二战前国际金融领域动荡和货币制度混乱的局面，弥补了国际货币体系长期没有相应法律约束力，以及没有国际机构监督和指导的缺陷，使战后十余年的国际金融秩序保持相对稳定。二战后国际贸易体系的核心是1948年生效的GATT。作为一个多边协商的框架，GATT以国际制度的形式明确了各成员国需要履行的义务。GATT对于减少各类贸易壁垒、促进贸易的便利化等方面取得重要进展，有力地促进了自由、开放的国际贸易体系的形成。

    二、1975—2007年：G7主导的“北方软治理”时期

    这段时期全球经济治理的典型特征为G7主导下的软治理。20世纪70年代以后美苏之间的冷战格局，使得联合国机制下的经济治理逐渐沦为美苏角力的政治工具。这段时期的全球经济治理思想尽管依然围绕美国霸权继续各类国际规则的建设，但重心逐步转移到意识形态领域。随着美国经济实力的相对下降以及美国黄金储备的大量流失，美国以及美元的霸权基础被逐渐削弱，带来了全球经济治理效率和效力的下降。这段时期，占全球人口不到15%的西方人口掌握了全球60%以上的GDP，加上日本后该比率超过70%。为应对这一变化，七个“民主”的工业化国家依靠共同的意识形态纽带组建了七国集团（以下简称为G7）峰会机制，实现定期会晤和经济与安全政策协调。经济的繁荣使得西方治理思想得到推崇，推广西方经济制度成为全球经济治理的核心内容，如世界银行、IMF等国际机构，在G7的努力下成为推行“华盛顿共识”的主要渠道。G7在应对“美元危机”、“石油危机”以及布雷顿森林体系瓦解等重大问题时发挥过重要作用。但是，G7没有明确的组织章程和行政机关，而是以领导人峰会的沟通、协商与合作形式来共同解决地区或全球性问题。

    三、2008年至今：“南北共治”的多元化时期

    该时期的典型特征是多元化，体现为治理主体和治理思想的多元化、治理方式的多样化和治理合作的多层级化。多元化体现为新兴经济体话语权上升，经济治理思想开始向着多元化发展。对“华盛顿共识”治理思想的适用性开始产生怀疑，国际机构开始发出与过去不同的声音，如IMF承认“资本管制”在特定时期有其必要性。为了适应后危机时代的经济治理需要，全球经济治理的合作平台、合作方式越来越多样化。二战后建立的全球经济治理系统已经无法完全满足世界对于全球性公共产品的需求，使得近年来涌现出不少新型多边合作平台和合作方式，如二十国集团合作（以下简称G20）、金砖国家合作、“一路一带”倡议等等。由于多极化趋势以及全球经济治理公共产品供给的相对不足，全球治理合作形式愈加多元化多层级化，体现为全球性的经济治理与国际多边合作、区域以及次区域经济合作、双边经济合作乃至非官方经济对话等不同治理形式之间的互动与补充。

    适应全球经济治理

    变迁的中国应对战略

    在过去三十多年时间里，中国逐步从全球经济秩序的被动接受者成长为主动建设者。作为2016年G20峰会主席国，中国不仅感受到了其他国家对于中国领导力的期待，同时也将有机会对全球经济治理的表现与发展产生深远影响。结合习近平主席在中央政治局第27次学习发言中提出的目标，在接下来的五至十年中，中国不仅需要对外在治理理念、原则等领域更具创新和包容，需要加强在全球乃至区域层面的治理网络建设，而且也需要对内不断增强自身的机制以及能力建设。中国可以通过统筹国内国外两个大局，抓住全球经济治理的结构调整机会、增强全球影响力。为了更好地把握全球经济发展脉搏，建立起顺应当代全球经济发展需求的治理结构与话语体系，我们仍需要对全球经济治理相关工作加强建设。

    一、建设以基本原则为导向的全球经济治理理念

    在多元化的全球经济治理时代，缺少核心全球经济治理理念将会导致治理资源的浪费和治理机会的丧失。随着西方与新兴经济体之间的差距逐渐缩小，西方在经济治理领域的权威性已经开始动摇。同时，西方主导的国际经济秩序中体现出来的不民主与真正的民主精神是背道相驰的。

    习近平主席多次在国际场合提出不搞霸权，但是这并不意味着要放弃自身利益。国家利益以前是、现在是、未来也将是影响各国国家安全战略的基础。在存在多元化经济治理思想的时代，中国应该以何种目标作为参与全球经济治理的核心追求？从全球经济治理角度而言，一个良好的全球经济秩序应该意味着：承认或接受必要的利益归属，并通过具有合法性的程序确定或承认利益的归属和相应的责任，为维护市场的正常运转提供必要的规则和监管，保障不同国家在确定范畴内（如不伤害他国利益）的价值观和自治权不受影响。如果用产业思维来定义经济利益将会面临一个困境，即不同发展时期的经济利益取向可能是不同的。如果放宽到经济以外领域，则会面临更大的利益界定上的困境：现实的经济利益可能重要，但某些时刻政治或其他利益可能更加重要。因此，用基本性原则来界定利益虽然意味着在具体实施时需要的进一步完善，但却有着明确的指导作用以及更强健的适应力。

    二、推进以中国为支点的有效全球经济治理网络建设

    对中国而言，全球经济治理网络建设需要实现以下功能：首先是危机应对，需要确立全球、区域、双边的三级金融危机防范机制；其次是公平发展，尽量降低传统全球经济治理机制对中国经济发展的负面牵制；再次是开放融通，中国已经在开放与融通建设中获得了早期收获，进一步推动此类合作有益于世界经济的长期繁荣；最后是有秩序的世界市场，有秩序的市场经济意味着资源配置效率的提升，是实现全球共赢的基本功能。此外，多样性意味着活力与适应力，因此全球经济治理网络应该允许多样化和差异化的存在。

    尽管21世纪南北鸿沟已经大幅缩小，但是美欧等国依然在金融、技术、媒体、军事等领域处于绝对优势地位。因此，在全球经济治理合作中，中国需要围绕核心治理理念，在不同全球经济治理平台或国际多边机构中设定不同的核心抓手：在全球性、国际性的主权国家合作治理平台上，中国应重视对议事议程的影响力塑造。议程设置在很大程度上决定了参与者对于关键问题的优先次序及未来方向。掌握议题设置能力，不仅可以通过事先的精心准备而直接影响议题的成败，而且会影响各国参与全球经济治理的资源配置，并通过将本国的核心关切转变为全球公共问题来实现自身利益。在国际多边机构中，中国应重视话语权的培养和决策控制权的提升。多边机构中的话语权通常与投票权相联系，而投票权的多寡则决定了实际参与决策的权力高低。因此，如果想要保障对中国公平的决策产生，首先需要拥有一定数量的决策权力。在区域经济治理中，中国应把落实可持续的有实效的经济合作作为工作重点。区域经济是建立在邻邦之间的合作，也是中国经济外向发展的前沿阵地。只有在保障当地生态社会环境可持续发展的基础上获得实际的经济发展效益，才能形成推动区域经济合作进一步向前发展的持久动力。

    三、加强中国自身的全球经济治理机制建设

    全球经济治理因其工作内容的特殊性，经常需要跨领域、跨部门合作，同时还需要及时补充综合性、专业性人才资源。一方面，目前已建立针对全球经济治理的部际联系会与会签制度，但是由于参与全球经济治理的官员们身处不同部门。常常出现责任归属不清晰、部门利益高于整体利益的情况。另一方面，由于中国参与国际经济合作的数量和深度都在快速改变，使得从事国际合作的官员们不得不疲惫地辗转在数个国际合作平台之间。只有当某个合作平台需要讨论议题或解决问题时，官员们才会考虑应对和制定对策。这种短期工作模式与其工作成果的长期性之间的冲突，将使中国的治理活动因缺乏战略一致性而变得较为被动。

    首先，考虑到全球经济治理对于中国维护外部环境的重要性，政府可以考虑增设全球经济治理机构负责对内对外相关事务的整体协调。该机构或由外交部统筹，或由财政部统筹，其核心成员应来自财政部、央行、商务部等职能部门，通过短期调研或人才流动的方式，保障在专业技术领域开展国际经济合作的质量及合作政策的连贯性。

    其次，欠缺全球经济治理经验和人才储备是中国正在面临的“崛起中的尴尬”。在全球经济治理的人才梯队培养机制方面，应全面考虑从事全球经济治理研究的官员、学者与专家的培养、教育和交流机制。全球经济治理领域应考虑实施旋转门机制或顾问制度，实现官学之间的良好互动。实现知识、能力与现实治理活动间的最大化结合。随着中国参与全球经济治理活动的深入，中国还需要建立国际化的领导人才储备库和全球经济治理人才梯队建设机制。

    最后，利用好中国学术界、中国企业界、行会以及社团组织的力量，调动其参与全球经济治理活动的积极性，将为提升中国全球经济治理影响力的重要支撑。涉及全球经济治理的外交资源非常珍贵。中国应充分利用或拓展与之相关的辅助性对话机制，如G20的B20（20国商业论坛）、Y20（20国青年论坛）、W20（20国妇女论坛）以及金砖国家合作的金砖工商理事会、金砖智库峰会等。就微观层面而言，全球经济治理的根本目的就是为了给企业乃至居民提供一个更好地开展经济活动的环境。因此，调动中国各界对于全球经济治理活动的参与热情、聆听他们的需要，将是中国开展全球经济治理活动中非常重要的一环，也是更好地理解世界经济秩序未来发展方向的必要保障。中国经济地崛起离不开企业的蓬勃发展，全球经济的稳定与发展同样也离不开企业经济的欣欣向荣。

    【本文受到国家社科基金重大项目（14ZDA081）的支持】

    （作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任，国际经济与战略研究中心执行主任，副研究员）

    （责任编辑：魏银萍）