共建成渝城市群 探索科学发展的西部城镇化道路
殷贤华
当前，共建成渝城市群已经成为重庆、四川两地最热门的话题之一。城市群的本质和核心是组团式发展，是推进新一轮城镇化的必然选择。川渝城市群建设是川渝合作的“升级版”，是探索西部城镇化道路的科学途径。川渝城市群包括11个城市及所辖73个县（市）、1636个建制镇，幅员面积18.3万平方公里。这么大的区域要“动”起来，不仅需要重庆与成都的“双核驱动”，还应以“双城”为中轴线，激活全域内的所有城市细胞。
一、加强川渝合作、共建川渝城市群的重大意义
（一）城市群发展是城市发展到成熟阶段的“群英会”。法国地理学者戈德认为，城市群是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的“联合体”，是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式。国家发改委专家肖金成认为，城市群是在特定的区域范围内，云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个特大城市为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。毫无疑问，重庆—成都沿线，正适合这样一个具有“群英会”特征的“联合体”、“集合体”的建设和发展。国家发布实施的《城镇化发展规划（2012-2020年），成渝城市群包括重庆全域和四川成都、德阳、绵阳、乐山、眉山、资阳、内江、宜宾、泸州、自贡等11个城市，及其所辖73个县（市）和1636个建制镇，幅员面积达18.3万平方公里。作为这一区域里资源、人才集聚力不分伯仲的大城市，重庆和成都，将一东一西，扮演该城市群的“双中心”。
（二）城市群发展的本质和核心是组团式发展。我国推出的《中国城市发展报告（2003-2004）》提出了“组团式城市群”的概念，其定义内容为：组团式城市群是大中小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的镶嵌体系，体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级演替形态。在水平尺度上是不同规模、不同类型、不同结构之间相互联系的城市平面集群，在垂直尺度上是不同等级、不同分工、不同功能之间相互补充的城市立体网络，二者之间的交互作用使得规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应达到最大化，从而分享尽可能高的“发展红利”，完整实现区域发展动力、区域发展质量和区域发展公平三者在内涵上的统一。按照这个定义，我国发展成熟的珠江三角洲、长江三角洲、京津渤海三大城市群，均属于“组团式城市群”。同样，成渝城市群也属于“组团式城市群”，都是为了实现抱团发展。
（三）城市群发展是推进新一轮城镇化的必然选择。新一轮城镇化启动，中国的特大城市发展遭遇到极大挑战：一方面是当前中国特大城市的承载力接近极限；另一方面，中国的城镇化必须和发展好“三农”问题结合起来，需要一些中小城市和小城镇的发展来支撑“三农”的发展。要解决这些问题，必须也只有选择以城市群为主导的发展模式，因为城市群是城市的“极化效应”和“扩散效应”使产业和人口在空间集聚与扩散运动的必然结果。城市群发展作为一种新型的城镇化战略，符合中国“人多地少、资源短缺”的国情，适应可持续城镇化发展的要求。中国目前的城市发展事实也正在证明：除了发展成熟的环渤海、长三角、珠三角城市群，大批城市群跃跃欲试，如成渝城市群、长江中游城市群、关中城市群、中原城市群等，未来中国城市群中的“3+N”格局将成为中国城市大多数人口的聚焦地。
（四）共建成渝城市群是探索西部城镇化道路的科学途径。川渝合作源远流长，从最初的“1+6”框架协议，到中国经济增长“第四极”；从共同承担统筹城乡综合配套改革试验，到联手促成国家层面的成渝经济区规划出台，在西部大开发持续深入推进的大背景下，川渝合作不断推进、不断深化，直至上升为国家战略。特别是2007年重庆市党政代表团赴川，与四川方签订共同打造成渝经济区的框架协议。重庆市发改委、四川省发改委还联手向国家发改委递交了《关于编制成渝经济区发展规划的请示》，规划最终顺利出台，战略意义重大。成渝经济区是西部地区块头最大、最有发展潜力、也是带动作用最大的增长极。这是一个新的起点，也是新的机遇。而共建成渝城市群，这是川渝合作科学发展的“升级版”，是探索科学发展的西部城镇化道路的科学的、有效的途径。
二、加强川渝合作、共建川渝城市群存在的问题
（一）特大城市对周边地区的辐射效应有待加强。成渝城市群的两个特大城市现代化发展水平和市场化发展程度很高，人口聚集的密度很大，生产要素极化效应和财富效应非常明显。而同时，由于特大城市与其他城市之间产业分工不充分，城市产业发展呈现相当明显的梯度差，特大城市的产业扩展的空间作用力较弱，导致特大城市对周边地区的辐射效应不足。突出的表现就是特大城市土地价格、产业利润涨幅远远高于周边城市，无法充分发挥特大城市的带动辐射效应。
（二）中等城市之间发展水平差距有待缩小。成渝经济区内中等城市数量最多，承载的城市人口数量高达500万，但这些规模相近的城市之间现代化信息化的发展水平差距很大。总体而言，距离两个特大城市近的中等城市，其发展水平、发展环境都优于边远的中等城市。造成发展水平差距很大的主要原因在于特大城市的经济带动能力随空间距离的变化趋于减弱。
（三）城镇化进程与工业化发展协调性有待提高。虽然成渝经济区总体上已进入工业化中期阶段，但城市发展水平相差悬殊，城乡差别大，城市化水平低，城乡二元经济结构矛盾突出，制约成渝经济区的加速发展。从农业人口所占比例来看，成渝城市群内农业人口比例大，各市、县（区）农业人口比重均占半数以上，部分地区甚至高达80%。从城市化水平来看，成渝经济区比全国、长三角、珠三角和京津冀都低得多。从城乡基础设施来看，长三角和珠三角已形成全国最发达、最密集的水陆空立体交通运输网络，而成渝经济区还没有形成完善的现代交通运输体系；从卫生、科教、文化、体育、农村电网、供水等基础设施来看，长三角和珠三角经济区已形成城乡一体化体系，而成渝经济区农村的基础设施、文化教育、医疗卫生等还十分落后，城乡差距还很大。从人口素质来看，成渝经济区小学文化程度人口占了总人口的近五成，初中文化人口占总人口1/3以上， 整个初中以下文化人口占到总人口的75%以上。
（四）城市群之间的经济协作机制有待建立。目前，成渝经济区城市群经济发展的最大障碍还是部门垄断和地方政府保护主义在一定程度上存在。区域内，从乡镇到市级的各级政府行政关系复杂，经济的行政管辖权有着巨大的寻租空间。这给城市群之间的经济协作带来很多掣肘。地方保护主义阻碍经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，一些地方生产要素的自由流动依然受到很大限制，特别是一些短缺要素的流动，如人才、技术、资金流动更是受到种种限制。
三、加强川渝合作、共建川渝城市群的对策建议
（一）共建成渝城市群，建立成渝城市间的紧密联系和协同互动机制是核心。城市群不是若干城市在一定空间范围内的自然布局和简单组合，城市群能够成“群”的关键在于城市间的紧密联系和协同互动，促进城市间要素自由流动、资源高效配置、基础设施对接、产业关联配套、公共服务均等，充分发挥城市群的规模效应、集聚效应和协同效应。要实现这个目标，需要考虑三个方面的影响因素：一是城市间的行政区划分割因素。如果不打破城市间的封锁、壁垒和保护，就难以实现城市间的要素自由流动和资源高效配置。打造成渝城市群的最大障碍是必须要淡化行政区域观念，减少人为的分割，自觉打破行政藩篱和体制机制障碍，促进人流、物流、资金流在经济区域更加畅通和融合。因此，应加快市场培育，为要素的跨区流动和产业的跨区域整合营造良好的市场环境。通过区域内部的统一协调，打破在资金、人才、技术、资产重组、人口和产品流动方面的各种障碍，确保形成区域内部的统一大市场，建立资源共享的跨区域的市场体系。二是城市自身的规模和功能大小因素。城市群的形成首先对于内部城市的规模、功能、城镇化水平、经济发展水平具有严格的要求，只有达到一定水平之后才有可能朝着城市群方向发展。三是城市群的资源环境承载能力因素。城市群的培育发展必须充分考虑土地、水、环境容量等资源环境承载要素，依托资源环境承载能力来建设城市群的人口规模、产业选择和城市数量。
（二）共建成渝城市群，加强城市群建设的顶层设计是关键。要真正实现多区县的跨区域合作，必然涉及到让出自己的部分利益。如果没有顶层设计和规划，谁也不敢去冒这个险。共建城市群，要构建覆盖城市群的大交通与物流体系，加强成渝经济区现代产业服务体系建设。既要形成以成都、重庆为中心的放射状交通体系，也要形成各中小城市之间互联互通的交通体系，将川渝城市群地区建设成为交通发达的地区，最终形成现代物流网络体系，共同打造中国西部的现代物流中心。一是发展通信、金融、信息服务、电子商务、现代物流、批发等生产性服务业。二是构建与成渝经济区城市群产业发展相适应的专业化生产性服务体系。三是加强国际合作，拓展国际化的产业支撑体系。
（三）共建成渝城市群，加快中小城市建设是基础。在川渝地区的40多个城市中，除了成都、重庆两个超大城市外，其余的都是中小城市。成都到重庆之间没有一个大城市，呈典型的断层特征。这导致该区域内的人口、产业、资本、技术、信息与人才向成渝两地高度集中，极化效应非常明显。成渝相距300公里以上，而两城之间以物资、人员、服务以及信息的交换为特征的空间相互作用力较弱。两个城市的辐射范围还远没有形成交集。这从一定程度上解释了为什么川渝两地尚未形成区域性增长极。因此，大力发展中间沿线地带城市群非常重要，尤其是重庆永川、内江、宜宾、自贡、泸州等的聚集区域。该中小城市群紧邻成渝高速公路，而且正位于成渝两地中间点，是最适合成为成渝两地经济能量交换的区域。同时，中小城市建设对于不断提高非农产业就业人口的比重，缓解川渝地区巨大的人口压力具有重要意义。只有不断壮大川渝城市群内中小城市的产业规模，提升产业层次，延长产业链条，培育产业集群，完善城市之间的基础设施网络，才能降低交易成本。
（四）共建成渝城市群，建立促进城市群健康有序发展的政策体系是保障。建立城市群政策体系，目的是推动成渝城市群的发育成熟和功能完善。一类政策是关于资源利用和环境保护领域，包括征地补偿标准、排污权和碳排放权交易等方面，切实为城市群发展创造集约化资源利用和绿色低碳循环的生态环境保障。一类政策是关于产业发展和布局领域，包括城郊和都市农业发展、工业集中布局和转移、新兴产业培育壮大等方面，引导促进城市群建立产业集群和链条上的关联配套，减少相互间产业重复建设、产能过剩和恶性竞争，提升城市群产业体系核心竞争力。一类政策是关于基本公共服务体系和社会发展领域，包括教育、卫生、文化等领域均等化，公共服务逐步覆盖常住人口，交通、通讯等服务同城化，社会管理、生态环保一体化等方面，为城市群新型社会形态和可持续发展提供坚实基础。
（五）共建成渝城市群，落实“两个先行”是前提。一是规划先行。《成渝经济区区域规划》作为成渝地区发展的重要指导性规划，未来很长的一段时期将给川渝地区的经济社会发展带来新的机遇。在《成渝经济区区域规划》的总体框架下，紧密结合成渝城市群的发展，编制成渝地区的县域城镇化发展规划，作为指导共推成渝经济区、成渝城市群发展的重要规划。同时，按照《成渝经济区区域规划》“双核五带”空间布局，渝西川东地区横跨川渝，纵贯沿长江发展带、成内渝发展带、成遂渝发展带、渝广达发展带四大经济带，地位和作用可谓十分重要。因此，无论是在成渝经济区的快速发展中，还是在制定川渝县域城镇化发展规划中，都应重点突出渝西川东地区的整体发展。二是政策创新先行。建立政府引导、市场运作的区域合作发展机制：一方面，发挥川渝两地政府的引导作用，通过合作规划的编制、出台产业政策、发布投资指南等，引导两地的区域合作方向和重点；另一方面，充分发挥市场机制的基础作用，合力推进四川和重庆统一市场的形成，形成商品自由流动、人员自由进出、合作不受体制和其他人为限制的统一市场。同时，加快体制改革，消除区域合作发展障碍。深化财政税收体制改革，如实行企业税属地化征收，避免政府之间的税源之争和企业合作的体制障碍。制定鼓励跨地区、跨部门投资和促进企业兼并、联合的财税政策，对具有重大影响、经济关联度大、有利于发挥地区比较优势的投资合作项目，实行税收减免、加速折旧、贴息贷款和投资补贴等投资促进政策等。深化投融资体制改革，在重大建设项目的资金安排上，实行同等优先的原则给予支持等。深化政府职能改革，明确政府创造开放的企业成长体制环境的职责，克服地方保护主义。深化企业改革，打破企业隶属的条块分割，按照经济体制改革的决定，将企业建设成为自主决策、自主经营、自我发展、自负盈亏的市场经济主体。
作者：重庆市荣昌县委党史研究室主任
责任编辑：马 健
