国内基层治理研究二十年

    石东伟

    摘? ? ? 要：运用Citespace软件对CNKI收录的主题为基层治理的1548篇CSSCI文献进行可视化分析，通过核心作者和机构分布图谱、关键词时区图、关键词聚类图及关键词突现图可以看出国内基层治理研究领域的研究特点、发展脉络、研究主题分布及研究前沿情况。经过二十年的发展，国内基层治理领域的研究有了较大的进展，研究内容逐渐拓展和深化，集中分布在以治理主体和对象、治理方式、治理价值取向及治理改革创新为主的四个领域，并在目前形成了精准扶贫和基层党建两个研究前沿。同时基层治理领域的研究仍存不足，需在未来的研究中加强作者及研究机构之间合作、推动开展跨学科的研究、拓展研究方法。

    关? 键? 词：基层治理;知识图谱;Citespace;可视化分析

    中图分类号：D630? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）09-0041-13

    在我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，基层治理因其在国家治理体系中的基础性地位而备受学术界关注，加之乡村振兴战略的相继实施，学术界对基层治理的研究进一步深入，形成了新的研究高潮。为更好地促进这一领域研究的发展，积累研究成果，有必要对基层治理领域的现有研究进行梳理，从而为进一步研究奠定基础。

    

    目前，已有学者对国内有关基层治理的文献作了一些评估。董娟以1996—2014年的215篇基层治理文献为对象，分析概括了国内基层治理的研究特征;[1]赵岩、孙涛对2005—2015年国内社区治理研究进行了知识图谱分析;[2]唐绍洪、宋哲超对1998—2016年乡村治理研究的知识图谱与研究进路进行了分析。[3]上述文献分别从不同的角度对有关基层治理的研究进行了分析、梳理、总结，但缺乏对基层治理研究从特征到内容的整体把握，且由于研究时间较早，上述文献未能涵盖近几年基层治理研究迅速发展的新情况。因此，有必要结合基层治理研究的新动向来全面梳理国内基层治理研究的特征、发展脉络、研究内容及研究前沿。基于此，本文以CNKI所收录的CSSCI论文为对象，检索主题为“基层治理”的论文，建立数据库，运用Citespace软件进行知识图谱分析，力图回答以下问题：基层治理领域的研究呈现出什么特点？基层治理领域的研究是如何发展的？研究主题主要分布在哪些方面？基层治理领域的研究前沿是什么？一、数据来源和研究方法

    （一）数据来源

    本文以CNKI为文献数据来源，采用高级检索的方式将主题设为“基层治理“，期刊来源类别选为CSSCI进行检索，共获得1615篇文献（2019年4月7日检索），最早文献为1999年，故本文所分析的文献数据时间为1999—2019年，共计二十年。在此基础上，通过阅读文献的摘要、关键词以及部分文献内容，剔除新闻资料、会议报道、讲话稿等非学术文章，最终得到可用于科学分析的文献1548篇。

    （二）研究方法

    对于CNKI文献数据，Citespace软件能够对其所包含关键词、作者、机构等信息进行分析，并产生可视化图谱。本文主要利用Citespace软件对上述信息进行分析，从而生成基层治理研究的核心作者、机构分布、关键词时区分布、关键词聚类以及关键词突现等图谱，通过图谱分析探究国内基层治理研究的合作状况、发展脉络、主题分布及研究前沿，并以Excel軟件为辅助，展现出文献和研究机构分布特征。二、整体情况分析

    （一）文献年度分布

    如图1所示，从1548篇文献的年度分布和增长情况来看，可以大致将我国基层治理研究分为三个阶段：第一个阶段是基层治理研究的初始阶段，时间分布是1999—2007年。在这个阶段，基层治理研究文献数量较少，除2006年为6篇外，其余年份均低于5篇，反映出在初始阶段学术界对基层治理研究的关注度不高，研究力量薄弱;第二个阶段可以称为探索阶段，时间跨度是2008—2013年。这一阶段的文献数量相比上一阶段有了较大幅度的增长，每年大约在50篇左右，发展态势相对平稳，在该阶段，基层治理问题开始得到学术界的关注和重视，研究力量有所增强;第三个阶段是基层治理研究的激涨阶段，这一阶段从2014年至今。从图1中可以看出，与2013年相比，2014年当年的文献数量增长了几乎近一倍，并在以后几年中持续迅猛增长，直至2017年的324篇。虽然从图1数据上看2018年趋于平稳，2019年甚至有所下降，但考虑到文献录入的滞后性及2019年统计数据不全面，仍可推测这两年的文献发表数量还应有较大增长幅度。

    

    从总体上来看，国内关于基层治理的文献数量一直处于增长态势，这与我国持续关注基层发展、不断加大对基层的投入力度有着直接关系。近几年一系列有关基层治理的政策和战略出台必然会引起更多学者的关注，必将会使基层治理研究得到进一步发展，文献的增长态势也将会持续下去。

    （二） 核心作者分析

    运用Citespace软件对核心作者群进行分析，选择节点类型为作者，阀值设为top50，在可视化界面将节点标签的Threshold设置为4（即文献数大于等于4的作者），得到图2核心作者群。从图2中可以看出在基层治理领域中具有一定影响力的作者，不乏这一领域中的领军人物。名字的大小代表了被分析文献中包含作者文章的多少。发文量最多的几位作者有周庆智（19篇）、李祖佩（12篇）、李增元（12篇）、卢福营（11篇）。周庆智提出考察基层政府治理及其现代化的三个层面：国家对社会的控制、政府的行政管理职能和经济管理职能关系的变迁、基层社区的组织与功能演变，并认为实现基层政府治理现代化的转型需要建构政府公共性、推动基层民主政治建设、加强基层社会自治建设、推动府际关系法治化、构建国家与社会关系的现代性。[4]李祖佩在对项目制基层实践的考察中认为，基层精英群体日益固化的利益分配结构主导了整个项目的实施过程，造成了项目制基层实践的困境，并认为克服项目制基层困境应从提升国家自主性着手，以重塑政府和基层社会的公共性为重点理顺国家、基层政府组织和乡村社会之间的关系。[5]李增元认为我国的农村治理在经历了“宗族治理”“村庄行政化治理”“社队制治理”“村庄集体化治理”之后，“社区化治理”成为当代农村治理发展的新方向。[6]为完善“社区化治理”，在国家层面要提供法律保障、创建多元治理的体制机制，在地方实践层面要创新治理手段、推动治理信息化、优化社区服务、培育多元治理力量。[7]卢福营认为“农村基层社会治理创新的扩散主要受创新者的态度与权力、创新的内容与性质、创新扩散的方式与手段、创新扩散的环境与条件等因素影响。促进农村基层社会治理创新的扩散需要充分认识创新扩散的社会价值，合理建构创新扩散的运行机制，努力营造创新扩散的良好环境。”[8]从作者之间的合作关系来看，核心作者群有171个节点，但所有节点之间只有30条连线，说明作者之间的合作较少，大多还是“单兵作战”状态，没有形成具有一定规模的研究团队和较好的学术共享网络。

    （三）研究机构分布

    将节点类型设置为机构，阀值设为top50，绘制出国内基层治理研究机构分布的可视化图谱如图3所示。可以看出，与作者之间的合作关系相对应，各个机构之间的联系比较松散，缺乏明显成形的合作网络，仅有武汉地区的华中师范大学、华中科技大学、武汉大学等几所高校存在着一定的合作关系。从研究机构的特征上看，它们多分布在高校政法、公共管理或社会学相关院系以及部分高校所设置的农村研究中心，这在一定程度上反映了国内基层治理研究的学科分布特点。经过对所得数据的整理，将同一机构的不同部门的文献数量进行合并计算后得出各机构文献数量，统计出文献数量大于15篇的机构，如图4所示，这一数据反映了各个机构对基层治理关注度的高低及在该领域影响力的大小。其中影响力最大的是华中师范大学，文献数量为81篇，其后是华中科技大学（70篇）、中国社会科学院（54篇）、武汉大学（39篇）等研究机构。这些机构是国内基层治理研究的中坚力量。

    （四）高被引文献分析

    由于文献引用中存在着主题相近的特征，某一领域的高被引文献能在一定程度上反映出该领域的知识基础和源流。在表1中， 周雪光的《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》被引用571次，居于第一位。该文主要从国家权威体制与地方有效治理的衔接问题来解读我国政治运行和地方治理中存在的困境、国家与地方的应对策略及所产生的影响，阐明了我国基层治理所处的制度环境和纵向的权力逻辑，并揭示出基层治理中存在一些问题的深层次原因。排在第二位和第三位的分别是黄宗智的《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》（被引357次）、贺雪峰与刘岳的《基层治理中的”不出事逻辑“》（被引285次），其分别就传统基层治理中存在的介于国家和社会之间的“半正式”治理的机理、影响和税费改革后农村基层治理所遵从的消极避事、唯稳定论的逻辑进行了论述。从发表时间上看，这些文献集中在2010年前后，这说明基层治理领域的知识基础主要产生于基层治理领域发展的第二个阶段即探索阶段，而随后到来的第三阶段——激涨阶段则是得益于此阶段的知识积累。高被引文献的研究对象主要是社区、农村和社会组织，主题主要包括秩序、制度、基层动员和法治等方面，反映出其基础性研究的特点。同时，“项目制”“群体性事件”等内容又体现了对基层治理实践的关注。三、研究主题

    在Citespace软件中，将时间切片设为1，节点类型选为关键词，阀值设为top50，对所选文献进行计量分析，分别生成时区图、关键词聚类图、关键词突现图，可以看出国内基层治理研究领域的发展脉络、研究内容及研究前沿。

    （一）发展脉络

    如图5所示，在关键词所生成的时区图中，不同时间产生的关键词会分布在图中不同的时间段内，由此可以反映出国内基层治理研究的发展脉络。通过对该图的分析及文献的解读可以发现，国内基层治理研究的发展阶段与文献数量增长阶段具有内在的一致性。因此，这里继续沿用文献数量增长阶段的划分方法。

    第一阶段（1999—2007年），即基层治理研究的初始阶段。由于这一阶段文献数量较少，仅有25篇，且主题分散，所以未能在时区图中显示出相关研究主题。从文献上来看，主要研究内容涉及基层治理的相关概念、制度、结构、自治等基础性研究以及如能人权威、农民负担、妇女参政等体现时代背景的现实问题。

    

    第二阶段（2008—2013年），即探索阶段的研究成果有了较大幅度的增长。这一时期的文献有277篇，在全部文献中比重为17.9%。相对而言，虽然这一阶段的文献在全部文献中的比重不高，但却有着较为重要的地位。在被引量排名前60的文献中，这一阶段的文献量达到了35篇，占比58.3%。因此，与对高被引文献的分析结果一致，再次证明了这一阶段的研究成果在国内基层治理研究的知识基础形成中具有重要作用。该阶段的研究内容与前一阶段相比已经有了较大的拓展，从治理领域来看，重点关注的是社会、农村、社区和城市基层，治理主题主要包括村民自治、基层政府、基层民主、基层党建，学术界也开始关注治理中的结构及协同治理等问题。如向德平和申可君认为：“为了实现治理模式的重构，社区自治要实现三个转变，即自治主体由单一向多元的转变，自治手段由简单向复合的转变，自治目标由行政管理向民主自治的转变。”[9]史云贵和屠火明认为，应在我国基层社会践行合作治理模式，实现基层党组织、基层社会自治组织、基层社会公众等治理主体合作共治。[10]

    第三个阶段（2014年至今），基层治理研究的激涨阶段。文献数量达到1246篇，占文獻总数的80.5%。在该阶段，基层治理研究的领域进一步扩展、主题进一步深化，且与国家政策和基层治理实践更紧密地结合起来。研究的重点领域从社会、农村、社区和城市基层进一步扩大到民族地区、基层党组织、社会组织和国家战略。在治理方式方法上主要有协商、网格化治理、项目制，与此同时，治理能力、治理机制、治理创新以及法治化也成为被关注的重点。乡村振兴、精准扶贫、新时代等高频共现关键词反映了这一阶段的研究有着较强的应用性及与时代紧密结合的特性。如黄建红认为，实现乡镇治理理念、治理方式、治理路径的现代化是在乡村振兴战略实施的背景下破解乡村治理困境、推动乡村发展的有效途径。[11]王雨磊从数字技术在精准扶贫中应用的角度认为，在数字的生产中，“数字技术的发包者、传递者、生产者和知情者的行动逻辑大相径庭，他们各不相同的行动目标和激励导致数字生产难以真正精准。”[12]

    （二） 研究内容

    大类I为基层治理的主体及对象研究，包括聚类#1“基层治理”、聚类#5“社区自治”和聚类#7“基层组织”。聚类#1“基层治理”的关键词包括农户、劳动者、权力”悬浮“、资源整合、国家能力等，涉及基层治理中农民需求、权力、资源等多个方面。如卫龙宝和张菲通过对1509户农户的调查认为，农户对基层治理的满意度主要受与其生产、生活相关的公共物品供给效率的影响;[13]张红阳和朱力认为，国家进场失效、集体缺场和村民离场导致乡村治理的无效，需要以通达型治理这一新的治理方式来解决这一问题;[14]陈浩天认为，“乡政村治”与农户需求造成农村资源论争，而惠农政策以制度化方式的嵌入强化了农户行为需求与基层行政架构设计的契合，要基于农户需求进行政府治道变革来引导政府服务转型。[15]聚类#5“社区自治”的关键词有治理困境、城市基层治理、社区建设、社会治理、富人治村、街道体制改革等，主要包括城市和农村的社区治理、治理能力、治理模式和治理技术等方面的内容。聚类#7的关键词有农村党组织、区域化党建、上访、分利秩序、分类治理等。在众多的基层组织中，农村基层党组织因“作为农村事业发展的领导核心，其治理能力与水平直接影响农村政治生态的优劣”[16]而成为学术界最为关注的热点，特别是在实施乡村振兴战略的背景下，许多学者都围绕农村党组织推动乡村振兴战略实施进行了研究。在此过程中，农村基层党组织必须树立先进治理理念、优化治理体系、提升治理能力、创新治理方法、营造治理环境，解决好基层治理结构协调性、治理主体融合性、治理体系法治化以及治理方式创新性等挑战和困境。[17]

    

    

    大类II为基层治理方式研究，由聚类#3“软治理”和聚类#9“协同治理”构成。“软治理”这一概念是由我国“农民的终结”所催生出来的，其所倡导的是“官治”与“自治”的结合，在协商民主的平台上实现多中心治理。所谓的“软”，在治理手段上体现为心理疏导、人文关怀等“柔性方式”。[18]在原有治理方式运用受阻和效率低下的情况下，“以社会文化价值共识的形塑能力、社会心理的干预疏导能力和社会合作共治的沟通协调能力为主要内容的软治理应该成为基层政府治理能力重构的主要路径”。[19]聚类#9主要探讨了“协同治理”，关键词主要分布在治理主体、理念和能力三个方面。基层协同治理的主体可以分为纵向和横向两个层面：纵向层面包含基层政府与省市级政府、中央政府，横向层面则包括基层政府与市场、企业、社会组织等。[20]就理念层面而言，虽然乡村社会协同治理理念具有历史必然性，但基层治理中现行的体制吸纳仍旧与协同治理是一种既相互促进又相互制约的双重博弈关系。[21]就治理能力而言，我国目前的基层治理可归纳为政府主导的治理模式、弱合作治理模式和协同治理模式，但前两种模式都在不同程度上偏离社会需求，唯有协同治理模式是实施乡村振兴战略的可行路径。[22]

    大类III是基层治理价值取向研究，包括聚类#4“基层民主”和聚类#6“群众路线”，体现了我国治理中发扬民主精神，以人民为中心的价值取向。两者实质上都是“通过扩大群众的政治参与来维护群众根本利益的模式”。[23]基层民主的产生和發展得益于国家改革决策及制度提供的群众参与空间，也与基层群众权利意识的增强相关，被视为“是人民当家作主最有效、最广泛的途径”。[24]从现有研究来看，在基层治理领域关于基层民主的研究主要集中在选举、自治和协商民主。选举能够增强基层政府的合法性，但未必能够提高其治理水平。[25]基层自治是基层民主的体现方式，但在治理实践层面不能只强调这一个方面，还应根据具体情况发挥好行政的力量，“考虑行政与自治的均衡”。[26]基层协商民主实践开辟了我国基层民主政治的新途径，增强了党和政府在基层治理中的合法性，[27]能够吸收整合基层治理中不同主体的意见和要求，形成共识，提升治理效率和现代化水平。[28]因此，要通过制度落实、社会放权、治理优化等方式完善基层协商民主制度体系。[29]党的群众路线为基层善治提供了广泛的社会基础，[30]“如果乡镇领导干部在道德上更深地内嵌于当地人民群众之中，那么其所在的乡镇政府通常就会提供更多的公共产品以及拥有更好的治理绩效”。[31]但吕德文通过对赣南版上镇20世纪90年代的计划生育工作的分析认为，群众路线是行政体系动员与群众动员、“运动式”治理和科层制工作方法这两组矛盾事物的有机结合体，[32]因此，只有把握好它们之间的平衡，才能贯彻落实好群众路线。

    

    大类IV是关于基层治理的改革创新，由聚类#0“治理创新”、聚类#2“农村综合改革”、聚类#8“社会治理创新”构成。聚类#0主要强调从基层治理的整体来讨论创新，现有的治理创新研究涉及两个方面：一是创新实践研究，如“枫桥经验”[33]“桃园模式”[34]等;二是创新的理论探索，内容涉及党建、技术、制度机制、理念及创新的扩展性等。聚类#2“农村综合改革”的关键词包含农村集体产权制度、农村、县域治理、制度创新、村委监督委员会制度、权力调控等。如王敬尧和邓正阳将首届中国县域治理高层论坛关于农村综合改革的内容从现实困境、关键领域和改革路径三个方面进行了归纳，并认为农村综合改革的困境存在于人、物质、制度和生态四个层面，关键领域是农村集体产权改革、农业经营方式调整、农业支持保护制度、城乡一体化体制机制、基层社会治理，而改革则要通过关系调试、制度建构和主体优化三条路径来实现;[35]项继权认为，“制度创新、激发活力”是当前农村综合改革的核心和方向，并主张通过“产权改革、股份合作”重构农村集体经济及产权制度，通过“村社分开、组织重建”创新农村基层治理体制。[36]聚类#8则主要是以社会治理为中心来讨论创新的，关键词包括农村社会治理、乡镇政府、自治、社会资本、乡村振兴战略等。

    （三）研究前沿

    ⒈精准扶贫。自2017年党的十九大发出“坚决打赢脱贫攻坚战”“动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”[37]的号召以来，国家持续加大对扶贫领域的关注和支持力度。作为与精准扶贫密切联系的基层治理研究对该领域给予了充分的关注。从图7来看，“精准扶贫”关键词爆发点的起始时间为2017年，与十九大发出号召的时间相吻合。通过对现有文献分析发现，基层治理领域中关于精准扶贫的研究具有以下特点：一是明确的问题导向。基层治理领域中精准扶贫研究多是围绕扶贫领域存在的问题而展开的，而这些问题往往又是集中在精准扶贫的“不精准”上。如雷望红认为，精准扶贫在执行中存在着识别、帮扶、管理及考核不精准;[38]金江峰认为，扶贫实践中的“行政俘获、精英俘获和贫困消解”导致了扶贫中的不精准。[39]二是国家的正式科层制逻辑与基层非正式的社会关系逻辑二元视角。如殷浩栋等认为，在精准扶贫中，基层政府同时遵从科层理性、价值型关系理性和工具型关系理性，不同理性的主导导致了实践的变通执行;[40]王雨磊认为，扶贫技术失准的根本原因是国家的“帮穷”话语与基层在社群伦理规制下的“帮亲”“帮弱”等产生了张力。[41]同时，学者们针对扶贫领域存在的问题给出了“精细化治理”[42]“预防型治理”[43]“新‘双轨制”[44]等解决方案。

    

    

    ⒉基层党建。“党的根基在基层，一定要抓好基层党建”。[45]对基层治理而言，党的领导提供了治理权威，整合着治理的资源，在基层治理中发挥着核心作用。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒”[46]具有重要意义。从基层治理领域现有研究来看，基层党建研究与基层实际进行了较好的结合，有着大量的个案研究。如吴锦良对舟山的"网格团队+网格党小组"模式研究[47];王海侠、孟庆国对分宜的“党建+”模式研究[48];周庆智对深圳罗湖的“质量党建”模式研究[49]等。一方面，反映了学者们关注实践问题的务实精神;另一方面，反映出我国在基层党建实践方面积极地进行探索创新，从而形成了实践与理论的交相辉映。就理论层面而言，基层党建研究主要包括党组织建设、党组织与其他基层治理主体关系、党建功能、治理方式和提升路径等方面。基层党组织是执政党在基层的力量，引领和推动着基层治理，要“从组织凝聚力、政治领导力、模范带动力、动员号召力四个维度”[50]不断提升党组织的战斗力，壮大基层治理力量;强化基层党建与基层治理的互动，“把区域内的各类企事业单位、社会团体和党员组织起来，协调沟通区域内的各类社会单元”，[51]形成治理合力;加强服务型政党建设，“统筹平衡基层党组织的管理功能、密切联系群众功能、服务功能与基层治理功能”，[52]在基层治理中实行“党组织主导的基层协商机制”，[53]发挥好党建引领的倡导作用、整合作用和协调作用，[54]實现党建引领下的基层善治。四、结论与展望

    从总体研究特点来看，基层治理研究在经历了三个阶段的发展之后，已经成为我国当前的研究热点。可以预见，随着我国乡村振兴战略的进一步推进，将会持续推动基层治理研究的发展。就研究合作关系而言，学者们大多是“孤军奋战”，彼此缺乏合作，各个研究机构之间也没有形成密切的合作网络，目前，仅在武汉地区的华中师范大学、华中科技大学、武汉大学等几所在基层治理研究领域中具有较高影响力的高校存在一定的合作关系。因此，可以认为，武汉在一定程度上成为了我国基层治理研究的中心;从文献及研究机构的特点来看，基层治理研究大多分布在政法、公管和社会学等相关专业，缺乏其他学科的交叉研究;从本研究涉及文献来看，现有研究主要运用了规范研究和案例实证研究，缺乏定量分析方法的应用;从研究内容来看，基层治理领域的研究主题主要分布在治理主体和对象、治理方式、治理价值取向以及治理改革创新等方面，其发展经历了一个由浅入深、逐步拓展的过程。研究热点随着时代主题的变迁由基层民主、税费改革和社会管理逐渐转移到当前的精准扶贫和基层党建。

    

    随着我国改革范围的进一步扩大和基层治理实践的不断深化，基层治理领域的研究需要不断推陈出新，为实践探索提供更多的智力支持。总体来说，基层治理领域的研究需从以下几个方面努力：一是适度推动作者及研究机构之间的合作。开辟更多渠道使该领域的学者能够建立更多合作关系，实现优势互补和协同效应，共同努力推动基层治理产生更多的优秀成果。二是推动基层治理的跨学科或交叉学科研究。充分利用心理学、经济学等学科知识分析研究基层治理中长期存在的问题，为问题的解决提供新思路、新方法。三是拓展研究方法。定量研究作为一种重要的研究方法在社会科学中的应用越来越广泛，在这一背景下，基层治理研究要跟上学术发展步伐，应用好这一研究工具。

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    （责任编辑：刘? 鹏）