理顺“电航”关系确保水路畅通

    肖登辉+肖宇超

    摘 要：在枢纽运行中，船闸管理与企业发电会产生一些矛盾，需要理顺管理关系，从而保持航道的畅通。

    关键词：船闸 水资源 枢纽管理

    在综合开发利用水资源的理念下、通航河流上所建的水工枢纽大都由电厂、船闸、泄水闸三个分部工程组成。由于建设水工枢纽投资主体的多元化和建设枢纽时的侧重点的不同，导致在枢纽运行中船闸管理与企业发电产生一些矛盾，电航关系成了一个很纠结的问题，客观上影响着航道的通畅。

    现有枢纽运行的常见做法及主要特点

    1、在赣江河流上常见的枢纽管理做法

    一种是电航一体式管理，指枢纽中电厂和船闸统属一个主体，其特点是枢纽投资方在枢纽建成后，将所有产权移到发电企业。电厂和船闸管理、运行等工作，由发电企业独家完成。其全部费用直接计入企业成本。如万安水电枢纽。

    另一种是电航分体式管理，指枢纽中电厂与船闸分别由两个不同的主体来进行管理，其特点是枢纽的产权归投资方（有的归属发电企业）。电厂交由发电企业自主经营。船闸管理由交通部门的航道管理机构（公益性事业单位）负责。船闸所发生的一切费用由发电企业支付。其工作项目及费用额度由电航两家通过协商，以合约的方式实现。如石虎塘航电枢纽。

    2、两种做法的特点分析

    航电一体式管理，从运行实际上看存在“电挤航”的现象即重发电轻船闸（重效益轻公益）。表现在日常过闸方面，很难按照现行的船闸管理办法的规定履责，尤其是在下泄流量调节、船舶过闸调度，过闸时间间隔等具体方面，存在通航从属发电的矛盾。倘若赣江规划枢纽相继建成，船闸体系初步形成，船舶航行的畅通性与发电效益的矛盾，势必积累。从单位属性上看，船闸是航道交通中的一个公益产品，船闸管理、运行、维护等有明显的行政性和事业性特点。将船闸置于企业中，由它来承担本属社会公益事业的义务，并行使事业的相关职权。客观上会出现政企不分、事企不分的现象 ，这与建立现代企业制度的精神不相吻合。从运行管理的实践来看，对于船舶过闸中的执法处于一个尴尬地位，一旦发生较大的冲突，只有借力当地的海事执法人员和航道执法人员进行处理。

    航电分体式管理，从法理上来看，发电企业常是将船闸的运营权、维护权及船闸区域的管理权委托给其他部门。船闸管理权的委托理应为行政机关职能，而不是企业。通航建筑物是用于船舶通行的过道。交通部门作为航道通航事业的主管部门，当然是通航建筑物的管理主体。本原上就不存在接受发电企业的委托而行使管理权的问题。因此，这种委托关系在法律上不能成立。还有的做法是枢纽主管部门，将电厂和船闸分别交给两个不同的单位，但产权关系的归属不一定明确。从船闸工作费用来源上看，现实通常做法是船闸营管机构与发电企业签订协议，合同支付以实现所谓的“以电养航”。这一点放在财税管理制度上说，似乎不顺利成章。可以说运行管理船闸是一项公益性事业性任务，对船闸营管机构来说，所从事的工作是公益事业，其工作经费开支的来源自然来源于财政的部门预算。发电企业是生产经营性单位，它创造出的经济效益，只按照国家有关规定上交利润，交纳规费，依法纳税。

    理顺电航关系的基本观点

    由于枢纽中客观上蕴含着电厂和船闸两个性质不同的实体。按照全面深化改革的方向，很有必要从根源上理顺电航关系，建立一种新型的船闸管理体制。其基本要点是：船闸是一段特殊的航道，由交通部门航道管理机构或通航管理机构履行具体管理船闸的责任，从事这项社会公益事业。其一切活动经费的来源通过财政的部门预算或收取过闸事业费得以实现。实现“以电养航”的经费路径应该是：发电企业（上交利税或专项费用）→财税部门（统筹安排）→交通部门（部门预算）→船闸管理机构。船闸通航管理区域所涉及的相关问题由通航管理机构或海事航道行政执法机构履责。

    在理顺管理关系的同时，确定其产权归属。从现实情况看，政府投资建设的枢纽，资金来源于财政，即使国企投资所建的枢纽其资产也应属国家，因此，枢纽业主方，在工程交付时，可以按照工程的不同性质和作用以实物形态划拨该资产于相应的职能部门。①船闸资产归属交通部门。因产权衍生的船闸营运权、维修权，闸区航道的维护权，既可以由航道管理机构或通航管理机构自身承担，亦可以由该机构向社会购买服务，以协议的方式实现。②电厂转为发电企业资产。以解决目前发电企业作为枢纽产权人，而主导相关职权的问题，同时也把“船闸—负赢利资产”从企业中剥离出去。对于私企或其他社会组织出资建造的枢纽同样可以以购买的方式使电厂与船闸的产权分离出来，做到产权清晰，职能明确，各行其道，各负其责。