以党务村务公开质询推进农村基层民主建设

    杨和平

    

    一、引言

    自《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，村民自治成为了法律所赋予群众实现民主自治的重要途径，人民群众通过村民代表大会或村民大会，依法间接或直接的行使自治权力，维护自身所享有的民主权益，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四方面的内容。但随着村民自治的发展，对其本质的含义理解和实践却有失偏颇。在城市，“政府一直将社区看作是国家权力机构实现管理的控制社会的一个重要剧场”[1]，同样作为“乡镇-村级”的基层行政体系，加强基层政权建设成为了其最主要的目的，村民自治机制打上了国家政治控制、高度行政化的烙印，偏离了村民自治制度作为实现基层民主发展的重要职能要求。随着农村经济结构和社会形态发生重大变革，显然，这种以强化控制为目的的农村社会管理不再符合治理潮流的发展。在已有的农村民主治理基础上，如何在制度机制建设上保证群众的知情权、参与权、监督权，进而破解“村级事务谁来管理、怎样参与，农村干部谁来评价、怎样监督，承诺事项谁来督办、怎样落实，群众的参政议政权力谁来保障、怎样实施”四大难题，是当前农村民主发展过程中亟需解决的问题。重庆市郭家沱街道通过探索开展农村党务村务公开质询试点工作，为进一步推动基层民主和实现群众自治研究，提供了一个很好的实践案例。

    二、重庆市郭家沱街道党务村务公开质询制度案例

    2012年12月6日，《重庆日报》以《我市首场党务村务公开质询会——大坝村“问答会”纪实》为题进行报道，并肯定评价其为“终将推动基层民主”。[2]郭家沱街道大坝村于12月5日成功举办首场党务村务公开质询现场会，于当日下午3点，在郭家沱街道大坝村村委会院坝上，45名群众代表围绕村民关心关注的事项频频发问，村干部和大学生村官一一据实应答。区纪委等部门领导、其他村（社区）干部等20余人在现场观摩，试点“党务村务公开质询”工作，实现在干群问答中推动基层民主。

    （一）重庆市郭家沱街道党务村务公开质询制度的主要做法

    为贯彻党的十八大精神，加强新形势下基层民主政治建设和党风廉政建设，郭家沱街道领导班子迅速启动了学习十八大主题实践活动，同时，结合辖区内农村的实际，紧扣十八大提出的“为民务实清廉”的要求，以解决困扰基层民主治理的问题为契机，摸准农村基层“群众自治、阳光运行”脉搏，发挥群众的主体作用，打造一个基层群众参政议政、村级干部勤政廉政的互动平台，在郭家沱大坝村探索开展了农村党务村务公开质询试点工作。下面我们对大坝村案例进行分析：

    1.构建“报告+质询+测评+处理”模式的村务党务公开质询制度

    党务村务公开质询制度的运行以构建的“报告+质询+测评+处理”模式为载体，囊括了街道办、农村干部、群众三方参与主体，形成“三位一体”的工作格局，将党务、村务作为主要的公开对象，如图所示。（1）运作过程：其一，会前预告。搞好质询会宣传等前期准备工作，动员一切力量和资源，运用各种方式和载体，广泛宣传质询活动的意义、目的，确保广大干部群众积极参与。其二，村情通报。“村支”两委主要负责人对包括农村“三资”处置、建设项目管理、党员发展、村级干部选举、征地拆迁等热点、焦点和难点问题等在内的农村事务进行现场报告。其三，村民质询。村民对所报告的村级事务内容进行现场提问，同时对自己向上所反映的问题进行质询，要求村干部对其进行解释，村干部必须对所质询的问题进行现场解答。其四，现场测评。参会人员将对村支“两委”班子及班子成员进行现场满意度民主测评，填写质询会调查表，测评结果由街道统一收集、统一汇总。最后，结果处理。满意度测评结果作为村级班子和村干部年度综合考评的重要依据，将与年度班子及干部绩效奖励挂钩。对质询会上一时难以解决的问题或建议，由街道纪工委负责对质询会所提问题的整改落实情况进行实时跟踪监督，确保问题限期解决、结果按期反馈。（2）各环节之间紧密相连，环环相扣。“报告+质询+测评+处理”是一个整体运行的模式，它们之间相互联系，相互影响，一轮质询工作完成，产生的结果也将成为下一场工作开展的经验借鉴。

    2.村民参与——郭家沱党务村务公开质询制度的核心

    郭家沱街道通过开展党务村务公开质询试点工作，充分发挥群众的主体作用，以制度形式的安排来推进新举措的发展。纵览整个过程，我们发现，村民参与是整个制度发展的核心。（1）村民参与涉及到“报告+质询+测评+处理”为模式的各个环节。在报告环节，村民成为被报告的行为主体，有权接受报告主体的对村务党务等各项事务的汇报说明；在质询环节，村民对村支两委所报告党务村务以及其他涉及本村庄的各项事务进行现场质询，并要求解答；在测评环节，村民对村干部的行为表现进行打分，填写质询调查表；在处理环节，街道办对村支两委的干部进行考核评价的主要标准是以村民对村干部的质询调查表为依据，满意度测评结果将与年度班子及干部绩效奖励挂钩。（2）村民参与的形式主要以间接参与为主，由代表村民民意的45名代表为主参与质询会，村民代表将村民的意愿、意见在质询会上表达出来，而这45名村民代表都是村民通过直选选举出来的。同时，选取村民意见大、干群矛盾多、基层组织弱的大坝村作为试点，这对调动村民的参与热情有重要的推动作用。（3）以公开质询作为村民参与的主要实施载体。在调研的过程中，一名村民告诉我们，“以前，村干部跟我们常常是个人沟通多，公开交流比较少，大家有什么想法很难坦诚相见，大多闷在心里，或者私下议论。”[3]公开质询，打开了村民参与的枷锁，“打开天窗说亮话”，更能反映村民的真实想法，当然，也能更好地使村民理解村里的工作。

    3.构建起政府与基层自治相互衔接的农村社会治理机制

    过去，村支两委扮演着政府组织在农村基层执行机关的角色，村民自治只是形式上的民主形式。郭家沱街道党务村务公开质询制度改变了这一本质上的错位，很好地解决了政府与基层自治的关系。（1）村支两委接受质询。党支部、村委会对党务、村务进行现场报告，并接受村民的现场质询，同时村民有权对村支两委干部进行监督和评价。（2）改变传统村民自治行政化的倾向，充分发挥群众的主体作用，回归自治。（3）构建起政府与基层自治相互衔接的农村社会治理机制。以党务村务公开质询制度为纽带，将具有行政功能的村委会置于村民代表大会监督之下。政府回归对村民委员会的指导地位，从而实现两者之间相互衔接的状态。

    （二）重庆市郭家沱街道党务村务公开质询制度的重要意义

    1.顺时应势，探索基层民主新的发展机制

    郭家沱街道党务村务公开质询制度的实践活动是在十八大召开以后，街道领导班子积极认真地学习贯彻十八大精神，结合辖区农村实际，紧扣十八大提出的“为民务实清廉”要求，积极构建以农村为平台的基层民主发展新路径，探索推行以“报告+质询+测评+处理”为主模式的农村党务村务公开质询制度，探索出一条新的农村基层民主发展机制。

    郭家沱街道党务村务公开质询制度的试点运行，有力地解决了困扰基层社会管理的“四大难题”，打造出一个基层群众参政议政、村级干部勤政廉政的“互动平台”，促进基层干部工作作风转变，推进农村党风廉政建设和基层民主政治建设，真正实现农村基层一切权力在阳光下运行。

    2.扎实开展，真正实现群众自治

    郭家沱街道党务村务公开质询制度试点活动取得成功不仅得益于各环节工作的扎实开展，也体现了以群众参与为核心的工作理念才能真正实现基层群众自治。（1）以群众意见为出发点，深谋划，制定好方案。首先，采取走访、座谈、问卷等形式，广泛收集干部群众意见建议，全面梳理汇总后，制定街道质询制度实施方案；其次，选好试点，先期组织质询会，在意见充分表达、情绪完全释放的基础上总结质询经验。同时，搞好宣传造氛围，确保广大干部群众积极参与。（2）以群众关心的问题为内容，细实施，做好制度设计。郭家沱将群众关心的村级干部作风纳入到方案所列的质询对象，同时，方案以罗列方式将农村社会群众关心的热点、焦点和难点问题一一囊括，充分体现了民意。（3）以民意为参考对象，重运用，凸显结果实。询会结束后，参会人员将对村支“两委”班子及班子成员进行现场满意度民主测评，测评结果将作为村级班子和村干部年度综合考评的重要依据，将与年度班子及干部绩效奖励挂钩，同时，对所反映的问题进行跟踪监督。深刻的反映了民意在公开质询制度中的重要性。

    3.党政主动改进，释放基层民主活力

    在新时代背景下，党政机关能否转变自身态度，改变作风，以积极的主动的形式参与到基层社会管理过程中就显得尤为重要。郭家沱街道积极与上级部门对接，广泛深入基层走访调研，大坝村村支两委在十八大报告精神的指导下，主动地改进工作方式，大胆创新举措，倾听民声、释放民意，敢于将自己置于群众的监督下，亮了村级干部的“箱底”，真正的体现了自己只是人民的公仆而不是社会的主宰者。通过党政自身的主动改进，释放了基层民主的活力，使得更多的群众参与到基层社会的管理过程中来。当然，这也离不开上级领导干部的大力支持，包括区纪委在内的区级部门领导对郭家沱党务村务公开质询制度实践给予了更高的评价和支持。

    三、未来推进我国农村基层民主建设的相关思考

    （一）积极稳妥的推进党务村务公开质询，拓展公开质询内涵

    党务村务公开是事关村级组织建设、党群关系和谐、村民自治实现程度的重要影响因素，是农村民主治理建设的重要议题。在当前积极推进农村现代化建设的过程中，我们务必要积极稳妥的推进党务村务公开质询，进一步丰富和拓展公开质询的内涵。一方面，村级“两委”领导干部必须“强化公民参与意识，尊重农民群众的主体性”[4]，改变传统的管制理念，改变作风，树立起“为民务实清廉”的现代领导干部政治品质，为推进党务村务公开质询提供思想保障。同时，积极主动地改进工作方式，倾听民意，强化“公开+质询”在农村基层民主建设过程中的效力，大胆地推进工作方式和工作机制的创新，为党务村务公开质询注入新的活力。还必须注重结合实际，以更加务实的态度、更加扎实的举措，狠抓公开质询的落实，从而稳妥地推进党务村务公开质询。另一方面，进一步细化党务村务公开内容，丰富和拓展公开质询的内涵。对农村党务村务事项进行科学细化，明晰各项事务的公开标准，拓展公开质询的本质内涵。探索推行以“社务问询、村务质询、街道答询”为主要内容的“三询制度”，构建起现代农村事务公开质询的“三位一体”新格局，从而实现全方位、全系统化的农村社会民主治理新发展。

    （二）强化公开质询制度建设，推动基层民主运行机制的长效发展

    “民主政治建设是一个长期的、循序渐进的过程。”[5]在推进基层民主建设的过程中，如何实现民主形式及其实施机制的常态化、长效化，尤显迫切和重要。这就要求我们：一方面，强化农村党务村务公开质询制度建设，从根本上保证基层民主建设的核心果实。各级地方政府必须注重对农村特色民主治理模式的吸纳、整合，在此基础上实现从政策层面到法律层面的过渡，增强法律化的公开质询制度在农村民主建设过程中的稳定性、可持久性。进一步清除阻碍公开质询制度发展和民主建设的陈旧制度规范和不合理的障碍要求。积极跟进各项配套政策制度，完善农村基层民主建设的制度体系，为农村民主建设提供根本保障。另一方面，注重构建党务村务公开质询环节之间相互协作与衔接的运行机制，推动基层民主运行机制的长效发展。坚持以长效发展为导向，注重发挥“报告+质询+测评+处理”等系统运作机制的作用，加强各个环节之间的相互协作与衔接，形成科学合理，环环相扣、相互关联的运行机制。进一步完善和细化各个运作环节的内容和要求，建立党务村务公开质询的长效化机制，并进行长期的坚持和运用，进而推进农村基层民主建设的长效发展。

    （三）加强农村社会治理现代化建设，实现农村基层民主发展

    农村社会治理的现代化直接关系到我国基层民主能否成功实现，而治理的现代化必然要求农村治理体系的现代化和治理能力的现代化。因此，在推进我国农村社会治理现代化的过程中，一方面，以党务村务公开质询制度为纽带，重新建构农村民主治理新格局。以村民参与为核心，通过村委会“去行政化”，发挥村委会在群众自治中的功能作用，加强村民代表大会对村委会工作的监督和质询，实现实质意义上的村民自治。理顺政府在村民自治中的地位关系，发挥其指导性作用，构建起政府与基层自治相互衔接的农村社会治理机制。另一方面，提高农村社会治理的效能，推进治理能力的现代化建设。以“善治”理念为指导，充分发挥政府、市场、社会组织在农村社会治理中的合力作用，创新治理方式，提高治理的科学化水平。进一步推进智慧农村的快速发展，加强农村社会信息化建设，为实现农村基层民主提供保障。

    在未来以推进党务村务公开质询为载体的农村基层民主建设过程中，还必须坚持以公开和质询为核心，以民意为准则，努力提升村民民主参与意识和参与效能，充分释放基层民主的旺盛活力，推进农村村民自主管理村级事务，实现村民自治发展，破解困扰基层民主发展的各项难题，推进农村基层民主建设。

    参考文献：

    [1]潘泽泉.社区：改造和重构社会的想象和剧场——对中国社区建设理论与实践的反思[J].天津社会科学.2007（4）.

    [2][3]郭家沱街道探索开展农村党务村务公开质询试点工作[EB/OL].http：//www.12371.gov.cn/html/zgpd/jbzg/2012/12/19/143703227785.html.

    [4]迟树功.积极有效推进我国村级党务村务公开[J].中国党政干部论坛.2012（1）.

    [5]张福桂.推进农村基层民主建设的几点思考——以江西省九江县农村“两重两轮”票决制为例[J].学术探讨.2011（5）.

    作者单位：中共重庆市委党校研究生部

    责任编辑：宋英俊