白城市农村土地规模经营发展现状及对策

    高璇 李芳 张洪利 丛子文

    摘要 ? ?本文总结了白城市农村土地规模经营的主要模式及所采取的主要措施，分析了推进农村土地规模经营工作存在的问题，着重从建立宣传引导工作机制、推进农村三产融合发展、规范发展新型农业经营主体、全面推进农村土地流转工作等方面提出了发展对策，以期为推进农村土地规模经营持续发展壮大提供参考。

    关键词 ? ?农村土地规模经营;现状;问题;对策;吉林白城

    中图分类号 ? ?F321.1 ? ? ? ?文献标识码 ? ?A

    文章编号 ? 1007-5739（2020）20-0261-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?开放科学（资源服务）标识码（OSID）

    1 ? ?发展现状

    全市2019年农村土地流转面积达10.13万hm2，占家庭承包经营耕地面积（51.77万hm2）的19.57%，分别较全省、全国低7、10个百分点，土地规模经营面积达到19.72万hm2，接近全省平均水平。

    1.1 ? ?土地规模经营模式

    1.1.1 ? ?整村耕地出租农业企业模式。以通榆县乌兰花镇陆家村为例，2019年，陆家村同时开展了市农村土地规模经营试点、国家易地扶贫搬迁试点和省农村集体产权制度改革试点3个试点。按中央“三权分置”政策，由村集体牵头成立全市第一家农民土地股份制合作社，利用农村土地确权工作成果，41个农户入股35.23 hm2二轮承包耕地经营权，实现连片集约化经营。2017年陆家村开展整村土地经营权流转试点，全村1 147 hm2耕地先以入股形式流转给土地股份合作社，合作社再以出租形式流转给吉林省易盟农业科技开发有限公司经营，入股、出租期限到二轮承包期末。

    1.1.2 ? ?村集体统一经营入股土地模式。以镇赉县建平乡民主村为例，2015年民主村集体牵头兴办了镇赉县大民种植养殖专业合作社，整村土地经营权入股合作社，入股期限到二轮承包期末，目前已整理出高标准旱田196 hm2、水田269 hm2，大部分土地由合作社统一经营，小部分土地对外出租。民主村模式主要以种植业为主，合作社基本是自主经营，缺少产业政策支持，目前发展不是很快。

    1.1.3 ? ?职业农民兴办家庭农场模式。以大安市安广镇永富村为例，该村返乡创业农民，于2017年成立大安市郡平种植家庭农场，永富村62个农户158 hm2连片土地的经营权转包给该农场，农场独立经营，3年为1个转包期，转出土地的部分农民到农场务工，当年收入就实现倍增。永富村模式坚持了以家庭经营为基础，发挥了职业农民的创业积极性。

    1.1.4 ? ?村集体提供社会化服务模式。以白城市洮北区洮河镇大六家子村为例，2019年，大六家子村利用省农业综合开发办公室高标准农田项目打井上电的契机，把分散在农户手中的690 hm2零散土地集中起来统一规划布局，村集体再以每5～7 hm2为1个承包地块转包给45个家庭农场、种植大户，全部种植水稻，基本实现适度规模经营。大六家子村模式由村集体提供土地流转、农田基础设施建设等服务，为农户发展农业适度规模经营创造合适条件，有利于保障国家粮食安全。

    1.2 ? ?采取的主要措施

    1.2.1 ? ?开展土地规模经营试点。市农委以市农村土地确权领导小组文件下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（白农确权字〔2015〕2号），要求每个县都要抓1～2个土地规模经营试点村，都要取得一定的成效。

    1.2.2 ? ?培育新型农业经营主体。全市发展农民合作社9 280个、家庭农场2 657个、专业大户3 500个、承包土地的农业企业110个。全市4年累计培育市级典型合作社410个和市级典型家庭农场70个。制定下发《白城市家庭农场规范化管理制度（试行）》（白农社字〔2015〕1号），努力探索创建“龙头企业+合作社+家庭农场（农户）”的农业产业化经营模式。

    1.2.3 ? ?积极落实扶持政策。全市稳步落实合作社、家庭农场发展贷款贴息项目。全市2015年起开展农村土地经营权抵押贷款试点（农地贷），已累计为合作社、家庭农场贷款54笔共4 216.7万元，初步缓解了新型农业经营主体发展土地规模经营的资金缺口压力，降低了因自然灾害造成的经营风险。

    1.2.4 ? ?推进农村土地确权工作。全市在2016—2018年试点的基础上，于2019年全面展开试点工作。5年来，全市累计完成实测面积78.44万hm2，占国土“二调”农村集体耕地面积（93.3万hm2）的84.07%。全市农村土地确权工作进展较为平稳，为妥善化解土地流转矛盾糾纷和促进土地规模经营奠定了较好基础。

    2 ? ?存在的问题

    2.1 ? ?农村土地规模经营整体工作宣传指导缺位

    有些地方党委政府和有关部门不关注农村土地规模经营工作，研究较少，部署宏观，没有形成发展氛围。对农村土地承包管理机构关心支持不够，部分地方缺编、缺人、缺经费，职能难发挥。

    2.2 ? ?部分新型农业经营主体运行不规范

    主要体现在农民合作社发展上，存在设立不规范、制度落实不到位、财务管理不规范、民主管理机制不完善、发展困难多、带动能力不强等问题。

    2.3 ? ?土地流转行为缺乏制度约束

    现有法律政策只对土地流转登记、备案做出了原则性规定，对于不登记、不备案的流转行为，没有做出约束性规定，因而难以从根本上解决流转合同不完善、内容违法、损害双方利益等问题。

    2.4 ? ?资金瓶颈问题尚未得到很好解决

    白城市农民户均土地面积相对较大，比较适合发展家庭农场。但是家庭农场自有资金有限，到金融机构融资难、融资贵仍是现实问题，直接制约了土地流向家庭农场[2]。

    2.5 ? ?规模经营仍存在不确定风险

    当前，白城市农业基础还很薄弱，基本还处于靠天吃饭的状态，抵御自然灾害和市场风险能力较差，加之大部分新型农业经营主体经营水平不高，一旦出现较大自然灾害或市场波动，将对规模经营主体造成巨大的损失，致使无法继续经营下去，有的会引起连锁反应，引发新的社会矛盾。

    2.6 ? ?农村土地确权工作关键环节错位

    有的地方土地确权工作推进滞后，影响了全市和全省进度。另外，在解决多地少地问题上，1/2以上乡村没有归户方案，达不到能登记、能颁证的基本标准，有的县确权档案没有建立。以上问题已影响市本级对各地2014年、2015年工作成果的验收。

    3 ? ?对策

    发展农村土地规模经营，是加快推进农业供给侧改革的基础性工作，各级党委政府要高度重视，纳入工作日程，以钉钉子精神加以推进[3]。

    3.1 ? ?建立宣传引导工作机制

    县乡政府要负主体责任，把贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）等政策列为党委政府督查工作重点，引起重视，加以推进。2020年每个县（市、区）农业（农经）部门都要上报5个农村土地规模经营监测点，定期总结上报相关情况，并按中办发〔2014〕61号文件要求，加强农村经营管理体系建设，确保事有人干、责有人负。

    3.2 ? ?推進农村一、二、三产业融合发展

    落实好国务院办公厅《关于推进农村一、二、三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）等政策规定，引导转入土地的农户成立家庭农场，可与龙头企业合作，争取实现一、二、三产业融合发展，让转出土地的农户就地务工。注重发现和培育农村一、二、三产业融合发展典型村，2020年全市至少培育10个村，探索符合白城实际的农村土地规模经营模式。

    3.3 ? ?规范发展新型农业经营主体

    2020年，全市新发展农民合作社220个、家庭农场140个，培育市级典型合作社100个、市级典型家庭农场30个。加强培训、督查指导和提供农业社会化服务等工作，推动白城市新型农业经营主体规范发展，增强促进农村土地规模经营内生动力。

    3.4 ? ?全面推进农村土地流转工作

    一是加强农村土地流转服务体系建设。由县级主导负责，利用好省扶持政策，尽快建成县乡有大厅、村有工作站的服务体系。二是加强农村土地流转基础性工作。推广使用省统一制定的土地流转合同标准文本。三是加强农村土地承包政策执法宣传。通过政策宣传、政策引导、强化服务、规范档案、完善制度等手段和措施，进一步规范农户的土地流转行为[4]。

    4 ? ?参考文献

    [1] 汪学军.规范农村土地流转 发展适度规模经营[J].农村经营管理，2008（7）：22-24.

    [2] 杜海燕.农村土地流转问题与对策研究[D].合肥：安徽大学，2010.

    [3] 陈再高.安庆市土地规模经营现状和建议[J].安徽农学通报，2012，18（21）：35-36.

    [4] 杨晓琳.我国发展现代农业进程中的土地规模经营分析[D].成都：西南财经大学，2009.