议事监督委员会：村民自治决策与监督新机制
张桃荣
[摘要]村民自治“议监会”，是指以村为单位，由全体村民代表在村民代表会议上以无记名投票的方式选举若干名有较强参政、议政能力的村民代表组成的管理与监督村级事务的自治组织。它在推行过程中表现出丰富的实践特点并发挥出强大的自治功能，是新形势下村民自治、民主决策与监督的新机制，有利于基层工作的顺利进行，有利于村民自治的进一步发育。
[关键词]“议监会”；村民自治；监督；新机制
[中图分类号]D22
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)08-0014-03
长期以来，《村民委员会组织法》关于村民会议约束制衡村委会的规定无法有效落实，导致目前广大农村在村民自治中普遍存在着决策和监督两大主体缺失的严重问题。村级决策主体缺失不可避免地造成村委会权力越位，决策程序倒置。致使民主决策、民主监督缺乏制度保障，村务公开无法有效落实，严重影响了和谐新农村建设。
为解决村民自治过程中出现的新问题，成都市龙泉驿区进行了大量试点和创新工作。2008年9月8日，蒲草村召开选举大会，选举产生了龙泉驿区第一个村民自治“议监会”(议事监督委员会的简称，下文也用简称)。随后，黄土镇洪安村、万兴乡止马店村等地相继成立村民自治“议监会”，掀起了村民自治机制改革的新热潮。村民自治“议监会”的成立，是基层治理机制试点工作中具有突破性、标志性的一件大事，是落实党的十七大提出的“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”的新途径，是解决民主决策与监督制度缺失的对策机制，有利于基层群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。
一、村民自治“议监会”的构成
“议监会”是村民自治的一个创新机制，其内容和程序有待在实践中进一步探索与完善。目前看来，可以从以下几方面对其加以理解：
(一)村民自治“议监会”产生的背景
党的十七届三中全会强调，继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，“以新的理念和思路破解农村发展难题”、“在统筹城乡改革上取得重大突破”，同时强调要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化”。
肩负着统筹城乡综合配套改革试验区使命的成都，在5年统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化炼就的基础之上，于今年3月开始了被称为“破冰之旅”的农村产权制度改革。为适应农村产权制度改革后经济社会关系的新变化新要求，构建新型农村基层治理机制，进一步推进城乡统筹科学发展，成都市龙泉驿区在结合以往经验的基础上，试点推行了村民自治“议监会”。
(二)内涵
所谓村民自治“议监会”，是指以村为单位，由全体村民代表在村民代表会议上以无记名投票的方式选举7-11名(各村可根据实际情况适当调整)有较强参政、议政能力的村民代表组成的管理与监督村级事务的自治组织。其成员包括一名主席、一至二名副主席和若干名委员，任期与村“两委”同步。村民自治“议监会”对村民代表会议负责并报告工作，其主要职责是：第一，广泛听取收集村民代表和群众意见，及时向党组织、村委会反馈，配合村“两委”调解纠纷、化解矛盾；第二，对涉及本村产业发展规划、土地综合开发整理、农村产权制度改革、集体经济组织发展等重大事项进行协调并形成议案，提交党组织、议事会、村委会“三方”联席会研究；第三，定期和适时召集村民代表会议，对相关议题进行民主决策；第四，检查、监督村委会执行议决事项情况。
(三)成员的产生与罢免程序
村民自治“议监会”成员的产生与罢免程序主要是：一是召开全体村民代表会议，采取“一推一选”的方式从村民代表中(村委会班子成员除外)差额选举产生“议监会”成员，每个村民小组至多只能产生一名成员。(“一推一选”即：根据村民自治议监会成员名额，将本村划分为若干片区，由各片区组的村民代表酝酿、讨论、以差额的方式推荐出成员的初步候选人，再召开全体村民代表会议以无记名投票的方式选举产生村民自治议监会正式成员)。二是村民自治议监会主席原则上由村党支部书记兼任，但必须通过村民代表会议差额选举产生；副主席在村民自治议监会成员中选举产生。三是选举村民自治议监主席(副主席)及成员时，必须有全体2／3以上的村民代表参加，以到会村民代表过半数通过有效。四是当选后村民自治议监会成员向全体村民张榜公布，并报街镇乡政府备案。五是村民自治议监会成员3次以上无故不参加会议的，自动取消资格；对有违纪违法行为或不称职的村民自治议监会成员，村“两委”及村民代表有权提出罢免建议并实行补选。
(四)运作程序
村民自治“议监会”是经村民代表会议授权，履行民主决策、民主监督的议事监督机构。其运作程序主要是：一是通过“三级”联系制度(议监会主席联系议监会成员、议监会成员联系村民代表、村民代表联系村民)，“议监会”成员及时收集群众意见和建议，形成初步议案；二是每月召开一次“议监会”，对涉及本村产业发展、土地综合开发、土地规模流转等重大事项提出意见建议；三是对村委会执行联席会和村民会议(村民代表会议)议决事项的运行情况进行监督，并向村民会议或村民代表会议通报；四是“议监会”定期主持召开村民代表会议，向其述职并报告工作。
二、村民自治“议监会”的实践特点
村民自治“议监会”在实施过程中表现出许多与传统议事会不同的特点，具体表现为：
(一)议决内容的针对性
村民自治“议监会”定期和适时召集村民代表会议，对涉及本村产业发展规划、土地综合开发治理、农村产权制度改革、集体经济组织发展等重大事项进行协调并形成议案，提交党组织、议监会、村委会“三方”联席会研究。其议决内容具有很强的针对性，具体包括：一是讨论和修改村集体经济发展规划、年度工作计划；二是对本村产业发展、土地综合开发、土地规模流转等重大事项提出意见建议；三是积极收集与群众利益密切相关的就业保障、卫生服务、社会治安等民生问题，提出意见建议；四是及时了解村务、财务公开情况，并对财务收支情况进行审核；五是及时了解村委会对各项工作的执行落实情况，并向村民会议或村民代表会议通报。
(二)议决程序的规范性
从现实情况看，实体必须有程序作
保障，否则再好的民主制度也是一句空话，光有制度，没有程序，制度也是靠不住的。村民自治“议监会”由主席召集，原则上每月召开一次，特殊情况可随时召开。基本程序包括三点：一是会前充分准备，走访群众，调查研究，了解群众关心的重点、难点和热点问题，征集议题；二是按时开会，一事一议一决。每次会议都要通报上次议决事项落实情况，然后针对本次议题畅所欲言，充分恳谈；三是会后落实和反馈。同时，村民自治“议监会”还要召集村民代表会议，原则上每季度召开一次，特殊情况可随时召开。重点讨论联席会议提交的决议事项，并将决定告知全体村民。本村1／5以上有选举权的村民联名对村民代表会议决议提出异议的，可提请村民自治议监会复议。复议后仍有异议的，由联席会议决定后，再召开村民会议作最终表决。可见，其议决程序是非常规范的，既有决策前的调研，又有决策过程中的充分讨论，还有决策后的审查、复议，保障了决策的科学合理。
(三)监督行为的可行性
没有监督就没有民主，而监督的可行性则直接关系到民主的真实性。村民自治“议监会”所设计的一整套程序保障了这种监督的可行性。其监督包括：一是对“议监会”内部成员的监督。村民自治“议监会”定期向全体村民代表会议述职；议监会成员3次以上无故不参加会议的，自动取消资格；对有违纪违法行为或不称职的村民自治议监会成员，村“两委”及村民代表有权提出罢免建议并实行补选。二是“议监会”对村委会的监督。村委会班子成员均不得进入村民自治议监会；“议监会”对村委会执行联席会和村民会议(村民代表会议)议决事项的运行情况进行监督；村委会应严格执行联席会和村民会议(村民代表会议)通过形成的决议事项，并定期向村民自治议监会、村民会议(村民代表会议)报告工作；村民自治议监会及时向党组织、村民会议(村民代表会议)报告对村委会工作的监督，并将监督情况向全体村民公布，接受群众公开监督。
(四)配套制度的保障性
为使“议监会”工作进一步规范，各村在成立“议监会”的同时建立了三类工作制度，以确保“议监会”工作有序进行，有章可依。一是建立工作汇报制度。要求村民代表向议监会成员、议监会成员向议监会副主席、议监会副主席向主席每月汇报工作1次以上。并明确了汇报的内容：主要包括工作开展情况、村民对村委会工作的建议和意见及关心的热点、难点问题等。二是建立联系会议制度。联席会议成员由村党支部、议监会和村委会全体人员组成。联席会议原则上每季度召开一次，有1／3以上的成员提议，可随时召开。三是建立“三级”联系制度。实行点对点的工作联系与服务。侧如，黄土镇洪安村就建立了议监会主席联系10名议监会成员、议监会成员联系50名村名代表、村民代表联系1586户村民的“三级联系”工作网络。为方便群众联系，互通信息，洪安村还制作了委员联系卡、村民代表联系卡和村民联系卡，进一步明确了联系内容、联系人姓名、家庭住址和联系电话等。各乡镇通过以上措施，搭建起了党群、干群的“连心桥”，疏通了群众诉求的渠道，使“议监会”各项工作能够顺利开展。
三、村民自治“议监会”的特殊功能
村民自治“议监会”深深植根于广大村民之中，“议监会”成员集中民智，化解民怨，凝聚民心，加强了村“两委”与村民之间的沟通，融洽了干群关系，在新农村建设和统筹城乡发展的过程中发挥着强大的功能。
(一)村民自治“议监会”是还权于民的新措施
有人指出：美国等发达国家“有农民而无农村”，中国则是“有农村而无农村社会”。为什么说“中国有农村而无农村社会”?实质是因为中国基层社会自治机制的落后与缺乏。不少专家指出：“三农”问题的核心是农民问题，是农民的数量问题，也是农民的权利积欠问题。因此，解决三农问题的根本办法在于减少农民数量，增加农民权利。充分发挥基层群众在新农村建设和统筹城乡发展之中的积极主动性，让基层群众自主、自为的投入到家乡建设之中，还权于民，使当家作主的农民成为新农村建设和统筹城乡发展的主体，只有这样才能建设成环境优美、人文和谐、可持续发展的农村社区。而村民自治“议监会”则具有这方面的功能：“议监会”主要是发挥基层群众在新村建设中的主体作用，村级重大事项由全体村民和村民代表说了算，村委会只是一个执行机构，严格执行联席会和村民会议(村民代表会议)通过形成的决议事项，并定期向村民自治议监会、村民会议(村民代表会议)报告工作。这就使得基层群众的权利得到了回归，发挥了村民在基层治理机制之中的主体作用。
(二)村民自治“议监会”是化解矛盾的催化剂
“中国农业、农村长期发展面临着五个突出的问题，可以概括为5个字——钱、粮、地、人、权。”在2008年11月18日发表的《中国生产力发展研究》一项分报告中，中共中央财经领导小组办公室副主任陈锡文作了这样的概括。可见，在社会转型期，农村问题仍旧很多，农村矛盾非常突出。为了建设农村，政府想出许多办法，在党的十六届五中全会上提出了“新农村建设”，党的十七大又提出要“统筹城乡发展”。但当前的局面是：政府推动，而农民不动；政府越主动，农民越被动。出现这种情况的原因，主要是没有发挥农民的主体作用，基层自治机制还亟待创新和完善。为了破解农村发展难题，充分发挥基层群众的自治作用，龙泉驿区创新设立了村民自治“议监会”，农民的参与权、表决权、管理权和监督权得到了保障，在解决农村产权制度改革、集体经济发展等事项中出现的矛盾方面起到了很好的作用，减少了农村问题，化解了基层矛盾。例如，蒲草村今年在落实龙泉驿区产权制度改革工作方面，“议监会”成员分片承包，四处做思想工作，让农民明白了国家的方针政策，使得产权确认和土地流转等各项工作都能够顺利的开展，村民相继领到了各自的《农村土地承包经营权证》、《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》。“我们想的是小事不出组、大事不出村。农村产权制度改革是在给我们农民办好事、办实事，有矛盾纠纷，乡里乡亲的出面调解，而且说的都是公道话，所以，基本上在组上就调解下来了。”不少村民议监员都这样说。
(三)村民自治“议监会”是决策事项的新方式
决策作为人们对未来的实践方向、目标作出判断和选择并不断进行反馈与调整的动态过程，是人们参与公共事务实践活动的一个重要组成部分。村民自治组织是基层群众当家作主的一个自治性组织，民主决策是其中最重要的内容之一，也是推动基层民主发展的重要途径之一。而决策科学化和民主化功能的发挥，关键看决策机制的运行，具体包括四个方面：一是
政策提出的开放性；二是决策参与的集体性；三是决策过程的程序性；四是决策论证的科学性。村民自治几十年来，基层决策机制不断创新，如村民大会、村民代表会议、民主恳谈等形式，为民主、科学的决策作出了很大贡献。但传统基层决策大多是村委会等组织提出，往往没有真正体现民意，村民会议难于召开，即便召开，一般也是走过场，人数较少，在实施决策的过程中也没有得到很好的监督，偏离了民主科学决策的本来轨道，不利于基层社会更大的发育。因此解决这一问题，需要在制度上进一步制定或完善符合本村实际的代表会议制度，使村民能够真正表达自己的意愿。龙泉驿区创新设立的村民自治“议监会”，克服了过去决策过程中出现的困难与缺陷，这从其运行程序可以得到很好的证明：村民自治“议监会”定期召集村民代表会议，对涉及本村产业发展、土地综合开发、土地规模流转等与群众利益密切相关的重大决议事项进行讨论、决定是否实施；本村1／5以上有选举权的村民联名对村民代表会议决议提出异议的，可提请村民自治议监会复议，复议后仍有异议的，由联席会议决定后，再召开村民会议作最终表决。村民自治“议监会”建立了自下而上的科学决策程序和机制，有效避免了过去村干部决策不科学、不合理、不透明和上级瞎指挥的问题。
(四)村民自治“议监会”是监督村委会的新途径
过去村委会与村民之间缺乏直接有效的交流沟通形式和机制，村干部不愿、不敢、不会让村民监督。实践中，村党支部总是通过与村委会交叉任职来实现对农村的领导，二者往往是两块牌子一套人马。因此，靠村党支部对村委会进行监督形同虚设。有的村，村民会议难于召开，村民代表会议制度没有广泛建立，靠村民会议或村民代表会议来监督、制约村委会的权力往往落空；有的村，由于惧怕村干部的打击报复，农民“告状”或上访的风险成本增高，所以民主监督的渠道不畅通，致使村委会权力难以受到制约。龙泉驿区试点推出“五会－社－中心”的新型村级治理模式，突破了过去村“两委”制，创新实行了决策、执行、监督“三权”相对分离、相互制约、相互促进的村民自治体制机制，让村民能真正参与村务民主管理中。首先，议行分离原则使监督力度加大。村民代表会议是村自治的权力机构；由村民代表会议选举产生的“议监会”是村民代表会议的常设机构，负责议事、提案及监督工作；村民委员会则是自治事务的执行机构。这种自治机制的设置，有利于监督的操作，进一步加大了监督的力度。其次，“议监会”的监督程序设计保障监督工作的顺利开展。“议监会”只向村民代表会议负责并报告工作，“议监会”与村委会则是监督与被监督的关系。“议监会”主动介入、全程参与、广泛听取群众意见，利用质询、述职等方式对村委会执行联席会和村民会议(村民代表会议)议决事项的运行情况进行监督，发现拒不执行、以权谋私等不正当行为，进行劝诫，并向村党组织报告，情节严重的可提出罢免动议。“议监会”的这种监督就使原来村委会的同体监督向异体监督转变，事后监督向事前监督转变，垂直监督向同步监督转变，真正实现了村民自己的事情自己管，村民和村级组织双满意的共赢效果。
四、结语
作为基层民主机制的创新发展，龙泉驿区村民自治“议监会”制度从一出现就显示出了强大的生命力，其产生发展反映了广大农民切实实行自治、管理村务和当家作主的强烈要求，顺应了建设社会主义和谐社会和新农村的趋势，是新形势下村民自治民主决策与监督的新机制，有利于基层工作的顺利进行，有利于村民自治的进一步发育。
参考文献：
[1][龙泉驿区]首家村民自治议监会成立[DB／OL]，www.chengdu.gov.cn,2008-09-10。
[2]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[DB／OL]中国共产党新闻网，2008-10-20。
[3]李成刚，钱粮地人权：当前中国农村五问题[N]，中国经济时报，2005-11-21。
责任编辑李秀华
