四问年底4万亿元财政支出预算

    韩洁+杨毅沉+王存福

    

    今年前10个月，全国各级财政支出11.35万亿元，这距离完成全年预算还差26%的进度。年末最后两个月近4万亿元支出预算，其中由地方政府财政支配的有3.4万亿元，这是否意味着政府将“突击花钱”？年底为何剩下这样一大笔钱？记者对此进行了追踪。

    “突击花钱”还是“集中花钱”

    2014年前10个月财政支出进度仅完成74%，年底两个月还剩余一大笔预算，引发了舆论争议。而事实上，最后两个月剩下1/4甚至更多的预算没花的现象，在最近6年连续出现。

    记者统计发现，2009年至2013年，当年前10个月全国财政支出完成预算比例分别为65.44%、72.15%、77.39%、74.61%、73.81%。

    中国社会科学院财经院教授杨志勇表示，即使今年最后两个月要完成财政支出预算所剩的近4万亿元，与过去年份相比，今年也并不特殊。过去曾有最后一个月支出预算的25%甚至更多的情形。

    中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，如果前几个月预算执行进度大致均匀，但最后两个月集中花出去，肯定在形式上属于“突击花钱”。

    不过，赶在年尾结束把钱赶紧花完，并不一定完全意味着盲目乱花钱。财政部相关负责人对记者表示，年底剩余的财政支出预算，并不是要无序突击花掉，所有资金按照预算用途和项目合同，乱花钱将面临审计监督。目前，我国的确存在财政支出进度慢、支出不均衡的现状。但预算中剩余的近4万亿元都是有归属的，支出当年没实现的，按照财政管理制度是要结转下年继续使用的，而如果项目撤销或完成后有节余，预算中的钱还要上交。

    多数专家认为，年底“突击花钱”既有客观制度性安排造成的结果，也包含主观管理不严引发的乱象。

    杨志勇认为，与年末“突击花钱”的说法相比，更为客观的提法应该是年末“集中花钱”。与执行中期财政预算的国家相比，执行年度预算的国家大多可能出现这种状况。

    另外，财政部门官员和专家指出，虽然“突击花钱”并非是年末随意花钱，预算中剩余资金多数也会结转至下年使用，但是，由于前端的预算管理就存在“重安排，轻监督;重争取，轻管理”等问题，所以客观上会造成一些政府部门跑资金、争项目，钱花不完也不愿意节省，以免影响下一年预算安排的现象。

    年底为何剩下这么多钱

    各级政府为何常常年底剩余大比例预算没花掉？作为管理政府“钱袋子”的财政预算工作又存在哪些问题？

    在2014年15.3万亿元的总财政支出中，高达13.1万亿元的地方财政今年前10个月仅完成支出预算的73.8%。

    多位财政部门官员和专家表示，一些地方政府支出、预算部门拿钱晚、层级多、不科学、执行乱等问题，是年底剩下近4万亿元的原因。

    ——拿钱晚。有财政资金最后3个月才下达。广东某地市财政局总会计师说，年底“突击花钱”现象一个原因是，每年地方财政局所做的预算草案报告需要经当年的地方人代会审议通过，而每年的市人代会最晚要在3月份才开。地方人大批准后，预算一般要到二季度才下到各部门。财政部一位知情人士称，根据目前财政制度，地方财政支出中约有一半要靠中央转移支付，但全国人代会开得更晚，中央的钱分下去需要更长时间。

    审计署的审计工作报告中称，2013年公共财政专项转移支付预算中，竟有6.77亿元是12月31日才下达;四川省审计厅公布的审计报告则称，在四川省级专项预算资金分配中，有50.18亿元于9月后才下达。

    ——层级多。财政资金下拨环节复杂曲折。记者采访了解到，由于目前没有实现扁平化管理，政府层级过多影响了财政支出进度。钱从中央分到省里，从省里分到市里，从市里分到县里，再从县里分到各个执行部门十分复杂。据了解，有些专项财政资金，首先要取得中央主管部门批复，比如涉及环保的，要找到环保部确定各省资金额度，省里又要考虑省级留多少，跟市县分多少。

    ——不科学。一些地方政府预算编制速度慢，并存在不合理、不细化问题。山西省审计厅公布的审计报告显示，2013年年初，山西省本级公共财政、政府性基金支出预算分别有245.26亿元、254.01亿元，未落实到具体单位和项目。

    财政部相关负责人表示，有些地方预算编制不科学，有些项目拿到预算后才开始做准备，支出肯定要集中到年底。

    ——执行乱。一些地方预算管理能力欠缺，造成财政支出具体执行不力。山西省审计厅公布的审计报告中曝光，2013年山西省发改委存在种种财政执行不到位的乱象：违规审批总投资2.75亿元的3个前期建设条件不完备项目，并对其中两个项目下达省级政府投资600万元;超范围将循环经济领域省级政府投资1.9亿元安排用于23个非循环经济项目。

    王雍君说，目前，我国预算管理能力比较欠缺，主要表现为预算程序允许先给钱再定事项，在没有明确表达支出的用途之前，允许切块拨款，切完以后，由各个部门决定。这样做的弊端主要是财政支出目的不明确。例如，拨给园林绿化1000万元，但不规定具体做什么、怎么花，由此也可能出现花钱随意甚至浪费等情况。

    “突击花钱”有人管吗

    为了改变财政特别是地方财政年末“突击花钱”乱象，财政部近年来大力强化预算执行管理，加快预算执行进度，出台多项措施考核政府部门花钱。

    据了解，为了强化预算支出进度管理，财政部年年发文件考核地方，考核规定越来越细、越来越多。与此同时，省（区、市）政府也对下属部门“考核”加快花钱进度。北京市财政局某副处长曾表示，北京不仅采取多种措施指导督促市级部门和区县加快预算执行进度，还从今年2月份开始推出16个区县预算支出进度排名。

    与财政部门“催着花钱”相比，专家指出，各级政府更应该加大监督年末大量花钱中可能存在的问题。此前，多地曝出财政资金使用中的乱象，重大建设项目财政资金违规使用、严重超支、绩效不高的问题大量存在。

    如四川省审计报告称：“部分项目由于设计、地勘、可行性研究论证等前期工作不够深入且变更频繁，加之部分建设单位随意增加建设内容、提高建设标准，项目投资总额失控现象在各地不同程度地存在。”据了解，经抽查四川去年有238个项目以工程建设时间紧、规定程序繁为由，采取直接指定、肢解发包等方式变相规避公开招投标，涉及金额7.9亿元。

    王雍君认为，年末“突击花钱”，有可能是年末工程量突然增加;杨志勇说，年末“集中花钱”中，有些项目是年中进行，年末结算，对于中间工程款项监管要加大力度。与此同时，专家指出，我国更应该进行中期预算改革，制定多年度预算强化预算过程中的激励和约束机制，从制度上改变年底“突击花钱”的利益冲动。

    如何防止违反“八项规定”的“突击花钱”

    记者在基层采访发现，在“八项规定”制约下，中央部门近年来三公经费明显下降。财政部数据显示，中央三公经费连年“瘦身”。2013年中央行政事业单位三公经费支出合计70.15亿元，比年初预算数减少9.54亿元，比2012年实际支出减少4.1亿元。

    与之相比，地方三公经费整体也在下降，地方政府和中央外驻单位都作出了努力。记者拿到的一份《驻闽中央行政、参公管理预算单位2013年度预算执行情况表》显示，15家行政单位和9家参公单位中，有18家单位的三公预算没花完，国家电力监管委员会福建省电力监管专员办仅花去近三成预算。海南省某县财政局负责人对记者说，今年三公支出下降了八成多，不敢突击花的钱，基本上都纳入下年度平衡预算。

    但与此同时，仍有部分地方政府对三公经费、会议费控制不严。如2013年山西省煤炭厅、省地税局等21个部门单位超预算列支三公经费1192万元;山西省经信委、省国资委等11个部门单位甚至无预算、超预算列支会议费300多万元。

    对此，王雍君说，违规的三公经费可能成为年末“突击花钱”的隐患。同时，现在有的地方不敢在吃喝上乱花钱，表明此前花的钱有可能没有预算依据，这从侧面暴露出一些地方前些年预算往往会“往多里报”的“惯性”。

    杨志勇表示，对财政支出进度也要一分为二地看。有些支出进度过快反而是有问题的，但有些不合理的支出没有执行而造成进度慢，也可理解为一种节约，这其中就包括一些“八项规定”所约束的开支。