乡村旅游产业政策与行业管理规制研究
高邓
摘要：本文立足中国国情与农村实际，通过对乡村旅游中农民就业现状分析，基于乡村旅游政策环境的视角，探讨产业政策与行业管理的积极影响和问题，提出乡村旅游产业政策与行业管理对农民就业的协同促进机制。
关键词：乡村旅游 产业政策 行业管理规制 就业促进中图分类号：F592.1 文献标识码：A
我国乡村旅游产业从萌芽、成长到蓬勃发展阶段，形成了现在的乡村旅游市场。特别是在 2006年中国年度旅游主题为“中国乡村游”后，乡村旅游扶持政策逐渐出台，并结合新农村建设政策环境，极大地促进了乡村旅游的發展。党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，为解决“三农”问题做出了总体布局，而乡村旅游的发展能够起到农民增产增收、农业多元经营、农村美丽繁荣的作用，已经成为乡村振兴中的重要引擎。但目前我国乡村旅游仍处于发展期，大规模发展带来各种问题，近年来对其的管理规制亦逐渐出台，然而由于扶持和管理政策的滞后性，在促进乡村旅游发展与保障乡村旅游中就业农民权益等方面仍显不足，极大的阻碍乡村旅游行业的规范化发展。
1 不同模式的农民就业现状分析
传统的第一产业难以吸纳我国庞大的农村就业人口，农村富余劳动力转移的进程亦早已开始。现根据农民就业模式的不同，归纳如下。
1.1离土不离乡
“离土不离乡”是一种就地转移劳动力的形式，以发展乡镇经济为途径，依托城镇商品经济，让农村剩余劳动力在本区域内的非农产业中就业，“苏南模式”和“温州模式”的劳动力转移均为此类型。随着经济的发展，乡镇企业对劳动力的吸纳能力逐渐饱和，第三产业显示出其潜力，尤其是旅游业，失地农民自主经营农家乐、乡村旅馆，在乡村旅游发达地区成为重要的就业渠道。
1.
2离土又离乡
区别于“离土不离乡”，“离土又离乡”式的劳动力转移具有异地性，不仅脱离土地，并且离开自己的家乡。通常而言，“离土又离乡”是指农村剩余劳动力被城市第二及第三产业吸纳就业。凡农村剩余劳动力向本省或外省的大中城市流动就业，即可说其异地就业成功，成为“外出务工人员”。农民工即是这样一个群体，且这种方式已经成为目前农村劳动力非农就业的主要途径。
1.
3不离土不离乡
“不离土不离乡”，是指农村劳动力在家乡依靠集体土地从事农业生产的就业途径。目前看来，我国通过减免农业税等措施降低农业生产成本，增加农民经济收入，鼓励农民进行农业生产，但农业经济对我国数量如此之大的农村劳动力就业贡献显然不足。通过优化农业产业结构，发展特色种植（养殖）业、增加经济作物种植面积、科学生产农产品等会在一定程度上增加农民收入，但总的趋势是农村劳动力不愿仅面对土地获得较少的经济收益，“不离土不离乡”的就业方式已经不是农村劳动力的主流选择。
2 乡村旅游中农民就业方式与绩效
根据对农民就业类型的分析，将乡村旅游中的农民就业与其他就业方式从就业成本、就业效益、就业风险、幸福指数等四个方面进行比较，综合评估各种就业方式的优劣利弊。乡村旅游中农民就业绩效评价，见表 1。
从表 1中可以看出，外出务工对农民来说可在短时期内获得一定的经济收益，但在外务工的就业成本及就业风险均较高，且由于远离家乡，在异地没有归属感，其就业的幸福指数最低，因此才会出现农民工在外务工一段时间后均选择回到家乡就业的情况。当地就业的好处在于农民可兼顾家庭，不必背井离乡，心理上获得安慰，但纯务农的第一产业就业经济收益相较外出务工则较低；就地在第二产业中就业质量的高低发展。
3 构建农民就业的协同机制
3.
1协同促进模式
3.
1.1产业与行业管理规制政策要素
乡村旅游促进农民就业的基础在于培育就业的源头，即乡村旅游产业的繁荣。根据政策要素制定的目的是否直接针对乡村旅游发展，可将乡村旅游政策要素划分为直接促进型和间接保障型。直接促进型起到“拉动”的作用，而间接保障型则为“拉动”机制提供充足的动力及良好的实施环境。乡村旅游中的产业与行业管理规制政策要素，见表 2。
直接促进型政策要素，是指针对乡村旅游发展而出台的政策，直接提高农民发展乡村旅游的积极性，对本地乡村旅游发展具有明显的指导意义，属于乡村旅游发展中的主导性政策要素。间接保障政策要素的内容往往不与乡村旅游业直接相关，但政策的实施会在一定程度上促进农村和旅游业的发展，进而为乡村旅游发展提供良好的外在环境，保
直接促进型 专项资金 各级政府发放乡村旅游发展专项补助资金等资金投入，减轻乡村旅游发展地经济 易出现“关系户 ”徇私及资金去向不
压力 明现象
工商财税政策 给予农家乐等乡村旅游经营者行政手续和税收减少进入性阻碍，显示政策倾斜 ——
上的优惠等
行业规制 乡村旅游各项标准及管理条例，乡村旅游合作社等行业协会制度等分类分级管理，规范乡村旅游市场各主体行为 管理漏洞、政策实施不到位导致的政策意图扭曲
消费政策 旅游消费券及旅游一卡短期内大规模旅游 乡村旅游地接待能
通的发放等者体验乡村旅游，拓展市场 力不足以致影响其形象
间接保障型 土地政策 土地使用权流转、宅基地可做农家乐场所等促进乡村旅游规模化、产业化发展 违规占用土地，土地作其他用途
金融政策 农村小额贷款、农村资解决农民创业者资 引入社会资金易造
金互助社、农民工返乡创业贷款优惠、融资担金不足问题，有助于较大旅游经营者 成农民“边缘化”，无地又无工
保、社会资金等带动小型农家乐发
展
农村配套设施建设 旅游信息化建设、交通、环卫、通讯、水电等基础设施；旅游服务配套设施等农民生活环境改善，游客接待能力提高 农村简单城市化，无本地特色
农民教育与培训 阳光工程、雨露计划、弥补农家乐经营者 培训内容可操作性
旅游知识技能培训等能力和经验上的不足 不强，培训质量不高
农民医疗保障 农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资的农民医疗互助共济减轻农民医疗负担，创造轻松生存环境 ——
农民劳动保障 社会保险、合法劳动合为农民就业提供社 ——
同等会保障
扶持促进规划管理
障乡村旅游发展中各主体的参与性，是乡村旅游发展政策体系中的辅助性政策要素。
3.1.2产业政策与行业管理规制对农民就业的促进机制
根据对国内乡村旅游政策环境的探
3.2促进机制作用机理
乡村旅游要发挥在促进农民就业上的作用，前提是乡村旅游产业本身有良好的发展环境，乡村旅游产业政策及
持续的就业环境。当政策所营造的良好乡村旅游产业发展外部客观环境，与农民就业过程中自我满足的主观因素结合时，农民在乡村旅游中的有效就业才能真正得以实现。
3.3促进机制作用流程
乡村旅游政策体系在促进乡村旅游发展和农民就业方面的作用不容忽视，理清乡村旅游政策体系的作用流程，对理解乡村旅游政策条文、明确政策扶持任务、完善乡村旅游政策体系有重要作用。乡村旅游政策体系的建立涉及到多层级、多部委，由中央农村政策办牵头，农业部、国家旅游局等多部门分工合作，在各自职责范围内为乡村旅游产业提供政策支持。
鄉村旅游产业政策和行业管理在乡村旅游中发挥着不同的作用，行业管理作为产业政策的追随和跟进，除了发挥其本身的作用外，还应与产业政策一起共同发挥协同作用，即产业政策与行业管理之间相互补充、相互完善、互相强化、互相推进的积极效应。乡村旅游政策体系作用于乡村旅游产业的市场消费环境和行业经营环境，进而激发农民在乡村旅游中就业的意图和积极性，为农民在乡村旅游中的高质量就业奠定基础。
乡村旅游政策的制定和实施并非一劳永逸。在政策实施的中后期要通过及时的反馈调整，不断完善政策体系，使其更切合乡村旅游产业发展的实际，同时不断强化对促进农民就业的针对性，持续发挥政策效果。
参考文献：
[1] 刘楝子 .乡村振兴战略的全域旅游：一个分析框架 [J].改革，2017（12）： 80-92.
[2]王晨光 .集体化乡村旅游发展模式对乡村振兴战略的影响与启示 [J].山东社会科学，2018（5）：34-42.
摘要：本文立足中国国情与农村实际，通过对乡村旅游中农民就业现状分析，基于乡村旅游政策环境的视角，探讨产业政策与行业管理的积极影响和问题，提出乡村旅游产业政策与行业管理对农民就业的协同促进机制。
关键词：乡村旅游 产业政策 行业管理规制 就业促进中图分类号：F592.1 文献标识码：A
我国乡村旅游产业从萌芽、成长到蓬勃发展阶段，形成了现在的乡村旅游市场。特别是在 2006年中国年度旅游主题为“中国乡村游”后，乡村旅游扶持政策逐渐出台，并结合新农村建设政策环境，极大地促进了乡村旅游的發展。党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，为解决“三农”问题做出了总体布局，而乡村旅游的发展能够起到农民增产增收、农业多元经营、农村美丽繁荣的作用，已经成为乡村振兴中的重要引擎。但目前我国乡村旅游仍处于发展期，大规模发展带来各种问题，近年来对其的管理规制亦逐渐出台，然而由于扶持和管理政策的滞后性，在促进乡村旅游发展与保障乡村旅游中就业农民权益等方面仍显不足，极大的阻碍乡村旅游行业的规范化发展。
1 不同模式的农民就业现状分析
传统的第一产业难以吸纳我国庞大的农村就业人口，农村富余劳动力转移的进程亦早已开始。现根据农民就业模式的不同，归纳如下。
1.1离土不离乡
“离土不离乡”是一种就地转移劳动力的形式，以发展乡镇经济为途径，依托城镇商品经济，让农村剩余劳动力在本区域内的非农产业中就业，“苏南模式”和“温州模式”的劳动力转移均为此类型。随着经济的发展，乡镇企业对劳动力的吸纳能力逐渐饱和，第三产业显示出其潜力，尤其是旅游业，失地农民自主经营农家乐、乡村旅馆，在乡村旅游发达地区成为重要的就业渠道。
1.
2离土又离乡
区别于“离土不离乡”，“离土又离乡”式的劳动力转移具有异地性，不仅脱离土地，并且离开自己的家乡。通常而言，“离土又离乡”是指农村剩余劳动力被城市第二及第三产业吸纳就业。凡农村剩余劳动力向本省或外省的大中城市流动就业，即可说其异地就业成功，成为“外出务工人员”。农民工即是这样一个群体，且这种方式已经成为目前农村劳动力非农就业的主要途径。
1.
3不离土不离乡
“不离土不离乡”，是指农村劳动力在家乡依靠集体土地从事农业生产的就业途径。目前看来，我国通过减免农业税等措施降低农业生产成本，增加农民经济收入，鼓励农民进行农业生产，但农业经济对我国数量如此之大的农村劳动力就业贡献显然不足。通过优化农业产业结构，发展特色种植（养殖）业、增加经济作物种植面积、科学生产农产品等会在一定程度上增加农民收入，但总的趋势是农村劳动力不愿仅面对土地获得较少的经济收益，“不离土不离乡”的就业方式已经不是农村劳动力的主流选择。
2 乡村旅游中农民就业方式与绩效
根据对农民就业类型的分析，将乡村旅游中的农民就业与其他就业方式从就业成本、就业效益、就业风险、幸福指数等四个方面进行比较，综合评估各种就业方式的优劣利弊。乡村旅游中农民就业绩效评价，见表 1。
从表 1中可以看出，外出务工对农民来说可在短时期内获得一定的经济收益，但在外务工的就业成本及就业风险均较高，且由于远离家乡，在异地没有归属感，其就业的幸福指数最低，因此才会出现农民工在外务工一段时间后均选择回到家乡就业的情况。当地就业的好处在于农民可兼顾家庭，不必背井离乡，心理上获得安慰，但纯务农的第一产业就业经济收益相较外出务工则较低；就地在第二产业中就业质量的高低发展。
3 构建农民就业的协同机制
3.
1协同促进模式
3.
1.1产业与行业管理规制政策要素
乡村旅游促进农民就业的基础在于培育就业的源头，即乡村旅游产业的繁荣。根据政策要素制定的目的是否直接针对乡村旅游发展，可将乡村旅游政策要素划分为直接促进型和间接保障型。直接促进型起到“拉动”的作用，而间接保障型则为“拉动”机制提供充足的动力及良好的实施环境。乡村旅游中的产业与行业管理规制政策要素，见表 2。
直接促进型政策要素，是指针对乡村旅游发展而出台的政策，直接提高农民发展乡村旅游的积极性，对本地乡村旅游发展具有明显的指导意义，属于乡村旅游发展中的主导性政策要素。间接保障政策要素的内容往往不与乡村旅游业直接相关，但政策的实施会在一定程度上促进农村和旅游业的发展，进而为乡村旅游发展提供良好的外在环境，保
直接促进型 专项资金 各级政府发放乡村旅游发展专项补助资金等资金投入，减轻乡村旅游发展地经济 易出现“关系户 ”徇私及资金去向不
压力 明现象
工商财税政策 给予农家乐等乡村旅游经营者行政手续和税收减少进入性阻碍，显示政策倾斜 ——
上的优惠等
行业规制 乡村旅游各项标准及管理条例，乡村旅游合作社等行业协会制度等分类分级管理，规范乡村旅游市场各主体行为 管理漏洞、政策实施不到位导致的政策意图扭曲
消费政策 旅游消费券及旅游一卡短期内大规模旅游 乡村旅游地接待能
通的发放等者体验乡村旅游，拓展市场 力不足以致影响其形象
间接保障型 土地政策 土地使用权流转、宅基地可做农家乐场所等促进乡村旅游规模化、产业化发展 违规占用土地，土地作其他用途
金融政策 农村小额贷款、农村资解决农民创业者资 引入社会资金易造
金互助社、农民工返乡创业贷款优惠、融资担金不足问题，有助于较大旅游经营者 成农民“边缘化”，无地又无工
保、社会资金等带动小型农家乐发
展
农村配套设施建设 旅游信息化建设、交通、环卫、通讯、水电等基础设施；旅游服务配套设施等农民生活环境改善，游客接待能力提高 农村简单城市化，无本地特色
农民教育与培训 阳光工程、雨露计划、弥补农家乐经营者 培训内容可操作性
旅游知识技能培训等能力和经验上的不足 不强，培训质量不高
农民医疗保障 农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资的农民医疗互助共济减轻农民医疗负担，创造轻松生存环境 ——
农民劳动保障 社会保险、合法劳动合为农民就业提供社 ——
同等会保障
扶持促进规划管理
障乡村旅游发展中各主体的参与性，是乡村旅游发展政策体系中的辅助性政策要素。
3.1.2产业政策与行业管理规制对农民就业的促进机制
根据对国内乡村旅游政策环境的探
3.2促进机制作用机理
乡村旅游要发挥在促进农民就业上的作用，前提是乡村旅游产业本身有良好的发展环境，乡村旅游产业政策及
持续的就业环境。当政策所营造的良好乡村旅游产业发展外部客观环境，与农民就业过程中自我满足的主观因素结合时，农民在乡村旅游中的有效就业才能真正得以实现。
3.3促进机制作用流程
乡村旅游政策体系在促进乡村旅游发展和农民就业方面的作用不容忽视，理清乡村旅游政策体系的作用流程，对理解乡村旅游政策条文、明确政策扶持任务、完善乡村旅游政策体系有重要作用。乡村旅游政策体系的建立涉及到多层级、多部委，由中央农村政策办牵头，农业部、国家旅游局等多部门分工合作，在各自职责范围内为乡村旅游产业提供政策支持。
鄉村旅游产业政策和行业管理在乡村旅游中发挥着不同的作用，行业管理作为产业政策的追随和跟进，除了发挥其本身的作用外，还应与产业政策一起共同发挥协同作用，即产业政策与行业管理之间相互补充、相互完善、互相强化、互相推进的积极效应。乡村旅游政策体系作用于乡村旅游产业的市场消费环境和行业经营环境，进而激发农民在乡村旅游中就业的意图和积极性，为农民在乡村旅游中的高质量就业奠定基础。
乡村旅游政策的制定和实施并非一劳永逸。在政策实施的中后期要通过及时的反馈调整，不断完善政策体系，使其更切合乡村旅游产业发展的实际，同时不断强化对促进农民就业的针对性，持续发挥政策效果。
参考文献：
[1] 刘楝子 .乡村振兴战略的全域旅游：一个分析框架 [J].改革，2017（12）： 80-92.
[2]王晨光 .集体化乡村旅游发展模式对乡村振兴战略的影响与启示 [J].山东社会科学，2018（5）：34-42.
