加强消费市场执法与监管
刘瑜 刘超
摘 要 “天价海鲜”事件反映出当前旅游消费市场存在权责边界、执法监管、投诉受理、应急处理等多方面的问题。伤害了消费者权益的同时，也损害了相关部门和城市的形象。从根本上治理“天价”旅游乱象，除需要健全发现、应急、反应、监管机制，更需要建立诚信系统，完善过错问责制和履职免责制。
关键词 消费侵权 执法监管 履职免责
作者简介：刘瑜，青岛市工商信息中心；刘超，青岛市工商局。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.197
当前，我国正处于社会转型的关键期，社会诚信体系正在建立，法治环境尚未健全，消费者合法权益有时得不到有效保护，给市场经济的健康发展和社会的和谐稳定带来冲击。
2016年，某沿海城市发生了一起举世瞩目的“天价海鲜”恶性消费侵权事件，给当地的旅游胜地形象造成重创。此后，数个旅游城市又相继曝出“天价鱼”、“天价茶”、“天价马”、“天价水”等事件，这些事件性质相似，其发生、升级到最终平息的演变周期也基本相同。本文以“天价海鲜”事件为例，分析此类事件深层次的生成原因，并对如何有效加强消费市场执法与监管工作略加探讨。
一、“天价海鲜”事件回放
2016年国庆期间，几位游客在东部某沿海城市一烧烤店点了一份标价为39元的小海鲜。结账时老板却按每只小海鲜39元的价格收费。该烧烤店的价目单标价为 “小海鲜39元”，旁边没有标明计价单位是“个”还是“份”，但在价目单的最下方，有字体很小的“以上小海鲜单个计价”的说明。几位游客跟老板理论，老板扬言再纠缠所有菜品全部按个计费，一盘蛤蜊合380元，两盘扇贝240元。几位游客拨打了110报警电话，民警称是价格方面的问题，应由物价部门管，让游客向物价部门投诉；物价局的受话人员答复说，晚间没有值班执法人员，只能等到第二天才能进行处理；游客又拨打了某市市场监管部门的投诉电话，但该投诉电话夜间9点后采取语音留言方式，无人工值守。民警离开后，店老板更加嚣张。有围观的人建议游客留下正常价格的钱赶紧逃走。为了防止客人逃跑，烧烤店老板一边用棍子恐吓游客，一边指使店员报警，理由是“有人吃了霸王餐，不给钱想逃跑”。接到报警电话，110的值勤民警再次来到店内。趁民警在场，男游客为防止发生意外，让老婆和孩子躲进了人群，民警则把几位男游客和烧烤店老板一起带回了派出所。经过协商，游客还是按照烧烤店老板的计算标准付了餐费，之后才得以脱身离开。
几位游客的遭遇引起了社会广泛关注。国庆长假最后一天，某市市政府召开紧急会议，研究部署处理方案，当天傍晚，有关部门通过官方媒体向社会发布采取的措施和处理的结果。国庆小长假结束后，中央、省市各类主流媒体跟踪报道，网络舆情呈爆炸式增长。
事件发生后，涉事燒烤店所在区的有关部门对该店展开调查，最终该店被处以顶格罚款、责令停业整顿、吊销营业执照。其间，监察机关对相关部门和有关人员启动了问责机制。随后某市政府专门成立指挥机构，组织开展了“吃、住、行、游、娱、购”等消费领域市场秩序的专项整治行动，切实维护广大消费者合法权益，全力重树旅游城市的良好形象。
二、我国消费市场执法与监管存在的诸多问题
通过对某市“天价海鲜”事件的回顾，不难看出当前市场监管执法工作存在诸多问题。大致可以归结为以下几点：
（一）监管部门权责边界不清晰
由于立法的滞后及机构改革的不彻底，条块分割的行政体制难以打破，行政部门之间虽有分工却存在职责交叉，致使行政推诿这一瑕疵行政行为成为法治实践中普遍存在又难以根治的痼疾。 “天价海鲜”事件表明，监管部门“各司其职”的同时，仍存在“各自为政”的问题，“多头监管”最终异化成“无人监管”，关键时刻不能在法律框架内积极行政，必然贻误事情的最佳处理时机，让政府部门失去对事态发展的引导权和主动权。
（二）执法人员履行职责不到位
市场的有序运行需要发挥政府这只看得见的手的监管和调控作用，职能部门在消费市场监管中的懒政和缺位是造成市场无序的重要原因。我国现有的法律法规对消费市场监管的措施和要求相对完整，尽管有少许环节可能因立法的滞后而没有涵盖，但如果能将现有规定执行到位，对违法行为绝不放纵，对经营主体统一监管标准和执法尺度，消费市场的整体秩序就能得到规范，重大负面舆情也就不会发生。然而，由于执法人员日常监管流于形式，执法监督失之以宽，对苗头性、潜在性问题感知和发现的敏感性不足，正确判断和及时传导的能力不强，导致许多问题未在萌芽阶段及早干预和有效处置。“天价海鲜”涉事烧烤店尽管成立时间不长，但已发生多起欺诈宰客坑害消费者的行为，当地有关部门只是作为一般消费纠纷调解、告诫一下息事宁人，未做到严格执法。公安民警现场处置消极不力，助长了违法分子的嚣张气焰。
（三）群众诉求表达渠道不畅通
随着政府和公共服务的细化，各部门的热线电话越设越多，热线电话受理范围难分清、热线号码繁多不易记等原因，造成热线“不好打”；各类热线无统一的受话、分流、转办、跟踪、反馈等工作标准，也未全部落实首问负责制、24小时人工值守制、节假日领导带班制；更有甚者，由于重视不够，人员不足，有的热线长期无法接通，形同虚设。长此以往造成群众诉求难以表达，群众权益无法保障，政群沟通的连心桥成了形象工程，有违专线设立初衷。
（四）应急纠纷处置机制不灵敏
欺宰外地游客的现象在国内普遍存在，甚至已经成为部分商家旅游旺季增收的主要法宝。究其根源，是保障外地游客权益的工作机制不健全。现有的维权渠道不仅程序复杂，而且需要花费大量的时间成本，客观上为外地游客依法维权造成了障碍。如果有关监管部门能以人为本，针对外地游客创设更为便捷、高效的维权渠道，比如采取先行赔付、事后区分责任追偿等应急性消费纠纷解决手段，“天价海鲜”事件就可能被化解在萌芽状态。
（五）违法失信惩戒力度不强大
目前消费市场乱象频出的关键原因，在于违法成本太低。基于商业逐利的天性，如果总是能够带来丰厚且无风险的收益，那宰客就会成为商家的习惯行为。实践证明，惩治是最好的教育，也是最有力的预防，维护正常的消费市场秩序，必须综合运用罚款、没收违法所得、没收违法工具、责令停产停业、吊销证照等处罚手段，以及典型案例曝光、纳入经营异常名录等信用约束和惩戒机制，让游走在违法边缘的经营者望而却步，才能真正在消费秩序中竖起高压线。
（六）跟踪监督问责体系不健全
现有的问责机制，存在着缺乏专门性的法律和系统化的制度保障、问责主体不明确、行政责任主体权责不清、问责程序不规范、问责流于形式和问责后续机制缺失等问题，导致问责制度在实际操作过程中出现虚化和异化，使得执法机关和公务人员心存畏惧，遇有疑难、敏感和复杂问题，不敢积极行政，害怕动辄得咎，一味明哲保身，使类似“天价海鲜”事件等边界不清楚、结果不明朗的事件不能得到及时有效处置，并极易导致事态持续失控、扩大升级。
三、全方位加强消费市场执法监管的基本措施
“天价海鲜”事件映射出相关部门日常执法监管、工作机制、应急处置等诸多方面存在不足，提醒我们必须按照全面依法治国、建设法治社会的总要求，从根本抓起，汲取教训，创新举措，特别是要主动适应消费市场变化，建立起覆盖全面、反应迅速、处置高效、沟通顺畅、监督有力的新型工作机制，方能有效预防此类事件重演。
（一）健全侵权行为发现机制
一是落实好日常巡查、随机抽查、专项检查等制度，及时收集和汇总工作数据，为梳理消费特点、趋势和规律做好数据支撑；二是狠抓监测预警能力建设，提升执法人员的职业敏感性，在街面巡查、网络监管和登记审批等日常工作过程中，对苗头性、倾向性、潜在性问题做到快速感知、正确判断、及时传导、有效处置，切实将问题解决在萌芽阶段。运用互联网+思维，依托官方网站、微信、微博等工作平台，发布预警、通知、提示等信息，通过建立互联网预警工作平台，积极回应社会关切，压缩不实信息和网络谣言的生存空间，为舆论引导赢得主动；三是调动多方力量的共同参与消费市场治理，构建“社会各界发现和提出问题，舆论媒体紧盯和曝光问题，监管部门抓住和解决问题”的工作新格局；四是设立举报奖励专项资金，通过物质奖励的方式鼓励社会各界积极举报消费领域违法线索，提升对潜在违法行为的发现和防范能力。
（二） 健全消费纠纷应急机制
旅游业在三产当中的龙头地位愈发凸显，与之相对的，游客权益保护、纠纷解决机制、公共服务供给等方面却存在着较大差距。旅游商品和服務具有无形性、综合性、远期性、体验性、异地性等特点，这使得旅游消费者与一般消费者相比，天然地处于弱势地位。我们应当在现有的消费维权机制基础上，增设外地游客权益保护的优先机制，在受理方式、流程、时限等方面进行优化，必要时启动先行赔付程序，利用专设财政资金先行化解游客旅游期间的应急性消费纠纷，避免发生外地游客因时间仓促无法充分维权的被动情形。同时，要针对新媒体时代的舆情特点，建立高效的消费市场舆情研判处置预案，遇到苗头性舆情，及时搞好信息传递、沟通协调和有效处置。
（三）健全投诉举报反应机制
一要严格落实首问责任制，受理群众申诉、投诉和举报的部门为第一责任部门，具体经办人员为第一责任人，明确责任主体、转办流程、工作标准等，确保群众诉求在第一时间解决；二要强化值守，严格落实领导带班、24小时人工值守、重大事项报告和应急执法队全天候待命等制度，进一步明确和细化值班人员工作职责、应急处置规范，确保各类投诉、举报和咨询能够及时流转、办理；三要推进政务热线整合，除110、119、120、122外，将其他非紧急类政务服务热线统一整合至一个受理平台，24小时接受群众咨询投诉和举报，确保信息传递上下贯通，实现各类信息实时共享；四要加强举报投诉受话分析，排查和梳理监管热点、难点和焦点问题，有针对性开展相关排查和整治工作，力争做到主动出击、防患于未然。
（四）健全综合执法监管机制
行政执法部门林立、职责不清，是形成多头执法与执法缺位、人数众多与人手缺乏并存的奇怪格局的主因。要想改变这一现状，必须通过重新调整行政权配置，将原有交叉、分散执法权集中于某一独立的行政机关行使，探索实施综合执法模式，建立相对统一的综合执法联动模式。从而进一步增强基层发现、传导和处置问题的能力；构建横到边、纵到底的网格化监管格局，进一步增强基层执法监管和消费维权能力。
（五）健全主体诚信约束机制
诚信机制本身蕴含着信用赏罚激励机制，即根据法律法规、信用体系、和商业规范评价经济主体，将相关记录纳入信用数据库，通过违法信息公示、 纳入黑名单和异常名录、实施联合惩戒等手段，强化市场主体的信用等级评价和信用分级分类监管。信用约束机制能够使严重违法失信的经济主体 “一处失信、处处受限”，倒逼企业规范经营、守信经营。
（六） 健全执法过错追责机制和履职免责机制
要建立健全科学、合理的失职问责与履职免责机制，为广大行政机关及其工作人员行使职责，提供明确和可供遵循的行为标准和评价标准，保护干事创业的激情和工作主动性，及时、严肃地追究懒政、越权、缺位的责任，在积极行政、努力作为和消极怠政、碌碌无为之间找到最佳契合点，构建有遵循、有敬畏、有底线、有活力的工作格局，促进各级执法主体依法、全面、充分履职，最大限度维护繁荣有序、公平和谐的消费市场秩序。
摘 要 “天价海鲜”事件反映出当前旅游消费市场存在权责边界、执法监管、投诉受理、应急处理等多方面的问题。伤害了消费者权益的同时，也损害了相关部门和城市的形象。从根本上治理“天价”旅游乱象，除需要健全发现、应急、反应、监管机制，更需要建立诚信系统，完善过错问责制和履职免责制。
关键词 消费侵权 执法监管 履职免责
作者简介：刘瑜，青岛市工商信息中心；刘超，青岛市工商局。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.197
当前，我国正处于社会转型的关键期，社会诚信体系正在建立，法治环境尚未健全，消费者合法权益有时得不到有效保护，给市场经济的健康发展和社会的和谐稳定带来冲击。
2016年，某沿海城市发生了一起举世瞩目的“天价海鲜”恶性消费侵权事件，给当地的旅游胜地形象造成重创。此后，数个旅游城市又相继曝出“天价鱼”、“天价茶”、“天价马”、“天价水”等事件，这些事件性质相似，其发生、升级到最终平息的演变周期也基本相同。本文以“天价海鲜”事件为例，分析此类事件深层次的生成原因，并对如何有效加强消费市场执法与监管工作略加探讨。
一、“天价海鲜”事件回放
2016年国庆期间，几位游客在东部某沿海城市一烧烤店点了一份标价为39元的小海鲜。结账时老板却按每只小海鲜39元的价格收费。该烧烤店的价目单标价为 “小海鲜39元”，旁边没有标明计价单位是“个”还是“份”，但在价目单的最下方，有字体很小的“以上小海鲜单个计价”的说明。几位游客跟老板理论，老板扬言再纠缠所有菜品全部按个计费，一盘蛤蜊合380元，两盘扇贝240元。几位游客拨打了110报警电话，民警称是价格方面的问题，应由物价部门管，让游客向物价部门投诉；物价局的受话人员答复说，晚间没有值班执法人员，只能等到第二天才能进行处理；游客又拨打了某市市场监管部门的投诉电话，但该投诉电话夜间9点后采取语音留言方式，无人工值守。民警离开后，店老板更加嚣张。有围观的人建议游客留下正常价格的钱赶紧逃走。为了防止客人逃跑，烧烤店老板一边用棍子恐吓游客，一边指使店员报警，理由是“有人吃了霸王餐，不给钱想逃跑”。接到报警电话，110的值勤民警再次来到店内。趁民警在场，男游客为防止发生意外，让老婆和孩子躲进了人群，民警则把几位男游客和烧烤店老板一起带回了派出所。经过协商，游客还是按照烧烤店老板的计算标准付了餐费，之后才得以脱身离开。
几位游客的遭遇引起了社会广泛关注。国庆长假最后一天，某市市政府召开紧急会议，研究部署处理方案，当天傍晚，有关部门通过官方媒体向社会发布采取的措施和处理的结果。国庆小长假结束后，中央、省市各类主流媒体跟踪报道，网络舆情呈爆炸式增长。
事件发生后，涉事燒烤店所在区的有关部门对该店展开调查，最终该店被处以顶格罚款、责令停业整顿、吊销营业执照。其间，监察机关对相关部门和有关人员启动了问责机制。随后某市政府专门成立指挥机构，组织开展了“吃、住、行、游、娱、购”等消费领域市场秩序的专项整治行动，切实维护广大消费者合法权益，全力重树旅游城市的良好形象。
二、我国消费市场执法与监管存在的诸多问题
通过对某市“天价海鲜”事件的回顾，不难看出当前市场监管执法工作存在诸多问题。大致可以归结为以下几点：
（一）监管部门权责边界不清晰
由于立法的滞后及机构改革的不彻底，条块分割的行政体制难以打破，行政部门之间虽有分工却存在职责交叉，致使行政推诿这一瑕疵行政行为成为法治实践中普遍存在又难以根治的痼疾。 “天价海鲜”事件表明，监管部门“各司其职”的同时，仍存在“各自为政”的问题，“多头监管”最终异化成“无人监管”，关键时刻不能在法律框架内积极行政，必然贻误事情的最佳处理时机，让政府部门失去对事态发展的引导权和主动权。
（二）执法人员履行职责不到位
市场的有序运行需要发挥政府这只看得见的手的监管和调控作用，职能部门在消费市场监管中的懒政和缺位是造成市场无序的重要原因。我国现有的法律法规对消费市场监管的措施和要求相对完整，尽管有少许环节可能因立法的滞后而没有涵盖，但如果能将现有规定执行到位，对违法行为绝不放纵，对经营主体统一监管标准和执法尺度，消费市场的整体秩序就能得到规范，重大负面舆情也就不会发生。然而，由于执法人员日常监管流于形式，执法监督失之以宽，对苗头性、潜在性问题感知和发现的敏感性不足，正确判断和及时传导的能力不强，导致许多问题未在萌芽阶段及早干预和有效处置。“天价海鲜”涉事烧烤店尽管成立时间不长，但已发生多起欺诈宰客坑害消费者的行为，当地有关部门只是作为一般消费纠纷调解、告诫一下息事宁人，未做到严格执法。公安民警现场处置消极不力，助长了违法分子的嚣张气焰。
（三）群众诉求表达渠道不畅通
随着政府和公共服务的细化，各部门的热线电话越设越多，热线电话受理范围难分清、热线号码繁多不易记等原因，造成热线“不好打”；各类热线无统一的受话、分流、转办、跟踪、反馈等工作标准，也未全部落实首问负责制、24小时人工值守制、节假日领导带班制；更有甚者，由于重视不够，人员不足，有的热线长期无法接通，形同虚设。长此以往造成群众诉求难以表达，群众权益无法保障，政群沟通的连心桥成了形象工程，有违专线设立初衷。
（四）应急纠纷处置机制不灵敏
欺宰外地游客的现象在国内普遍存在，甚至已经成为部分商家旅游旺季增收的主要法宝。究其根源，是保障外地游客权益的工作机制不健全。现有的维权渠道不仅程序复杂，而且需要花费大量的时间成本，客观上为外地游客依法维权造成了障碍。如果有关监管部门能以人为本，针对外地游客创设更为便捷、高效的维权渠道，比如采取先行赔付、事后区分责任追偿等应急性消费纠纷解决手段，“天价海鲜”事件就可能被化解在萌芽状态。
（五）违法失信惩戒力度不强大
目前消费市场乱象频出的关键原因，在于违法成本太低。基于商业逐利的天性，如果总是能够带来丰厚且无风险的收益，那宰客就会成为商家的习惯行为。实践证明，惩治是最好的教育，也是最有力的预防，维护正常的消费市场秩序，必须综合运用罚款、没收违法所得、没收违法工具、责令停产停业、吊销证照等处罚手段，以及典型案例曝光、纳入经营异常名录等信用约束和惩戒机制，让游走在违法边缘的经营者望而却步，才能真正在消费秩序中竖起高压线。
（六）跟踪监督问责体系不健全
现有的问责机制，存在着缺乏专门性的法律和系统化的制度保障、问责主体不明确、行政责任主体权责不清、问责程序不规范、问责流于形式和问责后续机制缺失等问题，导致问责制度在实际操作过程中出现虚化和异化，使得执法机关和公务人员心存畏惧，遇有疑难、敏感和复杂问题，不敢积极行政，害怕动辄得咎，一味明哲保身，使类似“天价海鲜”事件等边界不清楚、结果不明朗的事件不能得到及时有效处置，并极易导致事态持续失控、扩大升级。
三、全方位加强消费市场执法监管的基本措施
“天价海鲜”事件映射出相关部门日常执法监管、工作机制、应急处置等诸多方面存在不足，提醒我们必须按照全面依法治国、建设法治社会的总要求，从根本抓起，汲取教训，创新举措，特别是要主动适应消费市场变化，建立起覆盖全面、反应迅速、处置高效、沟通顺畅、监督有力的新型工作机制，方能有效预防此类事件重演。
（一）健全侵权行为发现机制
一是落实好日常巡查、随机抽查、专项检查等制度，及时收集和汇总工作数据，为梳理消费特点、趋势和规律做好数据支撑；二是狠抓监测预警能力建设，提升执法人员的职业敏感性，在街面巡查、网络监管和登记审批等日常工作过程中，对苗头性、倾向性、潜在性问题做到快速感知、正确判断、及时传导、有效处置，切实将问题解决在萌芽阶段。运用互联网+思维，依托官方网站、微信、微博等工作平台，发布预警、通知、提示等信息，通过建立互联网预警工作平台，积极回应社会关切，压缩不实信息和网络谣言的生存空间，为舆论引导赢得主动；三是调动多方力量的共同参与消费市场治理，构建“社会各界发现和提出问题，舆论媒体紧盯和曝光问题，监管部门抓住和解决问题”的工作新格局；四是设立举报奖励专项资金，通过物质奖励的方式鼓励社会各界积极举报消费领域违法线索，提升对潜在违法行为的发现和防范能力。
（二） 健全消费纠纷应急机制
旅游业在三产当中的龙头地位愈发凸显，与之相对的，游客权益保护、纠纷解决机制、公共服务供给等方面却存在着较大差距。旅游商品和服務具有无形性、综合性、远期性、体验性、异地性等特点，这使得旅游消费者与一般消费者相比，天然地处于弱势地位。我们应当在现有的消费维权机制基础上，增设外地游客权益保护的优先机制，在受理方式、流程、时限等方面进行优化，必要时启动先行赔付程序，利用专设财政资金先行化解游客旅游期间的应急性消费纠纷，避免发生外地游客因时间仓促无法充分维权的被动情形。同时，要针对新媒体时代的舆情特点，建立高效的消费市场舆情研判处置预案，遇到苗头性舆情，及时搞好信息传递、沟通协调和有效处置。
（三）健全投诉举报反应机制
一要严格落实首问责任制，受理群众申诉、投诉和举报的部门为第一责任部门，具体经办人员为第一责任人，明确责任主体、转办流程、工作标准等，确保群众诉求在第一时间解决；二要强化值守，严格落实领导带班、24小时人工值守、重大事项报告和应急执法队全天候待命等制度，进一步明确和细化值班人员工作职责、应急处置规范，确保各类投诉、举报和咨询能够及时流转、办理；三要推进政务热线整合，除110、119、120、122外，将其他非紧急类政务服务热线统一整合至一个受理平台，24小时接受群众咨询投诉和举报，确保信息传递上下贯通，实现各类信息实时共享；四要加强举报投诉受话分析，排查和梳理监管热点、难点和焦点问题，有针对性开展相关排查和整治工作，力争做到主动出击、防患于未然。
（四）健全综合执法监管机制
行政执法部门林立、职责不清，是形成多头执法与执法缺位、人数众多与人手缺乏并存的奇怪格局的主因。要想改变这一现状，必须通过重新调整行政权配置，将原有交叉、分散执法权集中于某一独立的行政机关行使，探索实施综合执法模式，建立相对统一的综合执法联动模式。从而进一步增强基层发现、传导和处置问题的能力；构建横到边、纵到底的网格化监管格局，进一步增强基层执法监管和消费维权能力。
（五）健全主体诚信约束机制
诚信机制本身蕴含着信用赏罚激励机制，即根据法律法规、信用体系、和商业规范评价经济主体，将相关记录纳入信用数据库，通过违法信息公示、 纳入黑名单和异常名录、实施联合惩戒等手段，强化市场主体的信用等级评价和信用分级分类监管。信用约束机制能够使严重违法失信的经济主体 “一处失信、处处受限”，倒逼企业规范经营、守信经营。
（六） 健全执法过错追责机制和履职免责机制
要建立健全科学、合理的失职问责与履职免责机制，为广大行政机关及其工作人员行使职责，提供明确和可供遵循的行为标准和评价标准，保护干事创业的激情和工作主动性，及时、严肃地追究懒政、越权、缺位的责任，在积极行政、努力作为和消极怠政、碌碌无为之间找到最佳契合点，构建有遵循、有敬畏、有底线、有活力的工作格局，促进各级执法主体依法、全面、充分履职，最大限度维护繁荣有序、公平和谐的消费市场秩序。
