亚洲多边合作的发展变化与中国的对策

    周方银

    亚洲多边合作作为一种国际关系实践，在历史上早已存在。但它作为一种具有普遍性的国际关系现实，并引起国际关系学界以及各国政府的重视，则更多的是在20世纪90年代之后。国家是多边合作的基本行为体，多边合作的基本功能是协调国家行为，在此基础上推进国家之间的合作，更好地实现相关国家的利益。同时，多边合作均建立在具有普遍性的行为原则之上，并高度重视国际机制的作用，尤其是重视国际机制在协调国家行为、促进国际合作方面的作用。

    亚洲多边合作的发展

    及其面临的问题

    冷战结束后，亚洲特别是东亚地区的多边合作发展迅速。其中的一个重要表现是许多重要的合作组织和合作机制的建立和发展。如1992年开始倡议启动的亚洲相互协作与信任措施会议，1994 年成立的东盟地区论坛，1995 年开始的亚欧会议，1997年开始的东盟与中日韩领导人非正式会晤机制（以及与此相配套的外长会议和财长会议等），1999年开启的中日韩三国领导人在“10+3”峰会期间的会晤机制，2001年在“上海会晤”机制基础上成立的上海合作组织，2003年启动的六方会谈，2005 年开始的东亚峰会，等等。可以说，在20世纪90年代，亚洲特别是东亚地区的多边合作组织和多边合作机制如雨后春笋般迅速出现，为地区合作带来了新的面貌。这些功能既存在一些差异又有一定重合性的多边合作机制的出现，为本地区的发展以及很多地区国家面临的共同问题的解决，提供了难得的机遇和有效的平台。

    通过回顾亚洲多边合作的发展历程，可以发现，其发展最迅速和最顺利的时期是在1997年亚洲金融危机之后到2010年美国“重返亚洲”之前，特别是1997—2005年之间。这一时期，亚洲多边合作呈现良好的势头，其原因如下：

    一是亚洲多边合作具有比较明显的危机驱动特点。1997—1998年的亚洲金融危机为东亚各国在危机中启动互利合作机制提供了重要动力。正是在这一背景下，首次东盟与中、日、韩领导人会议于1997年12月在马来西亚首都吉隆坡举行。这次会议既是中国外交由双边主义转向多边主义的一个转折点，也是东亚合作进入新发展阶段的标志性事件。危机驱动的背后，体现的是本地区国家对于开展高水平多边合作的强烈现实需求。

    二是中国对地区多边合作采取了十分积极的态度，而周边国家则普遍欢迎中国参与地区合作。20世纪90年代中期以后，中国对国际机制的态度发生了重要变化，由消极向积极转变。同时，中国对国际机制的参与也得到了周边国家的普遍欢迎。在此背景下，中国逐渐成为东亚经济合作的倡导者、维护者和推动者。中国与东盟国家积极协商和签署自由贸易协定，并于2010年率先建成中国—东盟自由贸易区（CAFTA）。中国的举措也促使日本、韩国不断加强与东盟的经济合作。与此同时，中国在上海合作组织、六方会谈等地区多边机制中也发挥了十分重要的作用。

    三是外部大国特别是美国对东亚地区合作持漠不关心或者默许的态度。克林顿时期，美国外交政策的重心并没有放在亚太地区。在小布什时期，受“9·11”事件影响，美国外交政策的重心迅速转向反恐，导致在比较长的时期内，美国政府对东亚地区合作采取漠视的态度。美国对东亚事务的相对漠视，以及在反恐战争背景下较为稳定的中美关系，为东亚地区多边合作的快速发展提供了相对宽松的外部环境，使其在内生动力的驱动下得以迅速推进。

    随着中国经济的持续快速发展，中国总体经济实力发生了从量变到质变的提高，中国在东亚地区的经济影响力稳步上升。在此背景下，东亚地区多边合作的一些有利因素逐渐消失，不利于本地区多边合作的因素逐渐抬头，主要表现在以下几个方面：

    一是日本对中国在本地区影响力的扩大持日益消极的态度。在中国经济影响力日增的背景下，日本对地区主义的态度逐渐具有更多应对中国影响力的性质。日本的一个重要战略意图是阻止在东亚地区形成以中国为中心的封闭的地区主义，试图通过引入外部大国稀释中国在本地区的影响力，以这种方式阻碍中国在本地区主导权的形成。这比较集中地体现为东亚合作模式中的“10+3”与“10+6”之争。

    二是东盟国家逐渐产生对自身中心地位旁落的顾虑。1997年以后一个比较长的时期，东盟处在东亚地区合作的中心地位。中国也积极支持和维护东盟在地区合作中的中心地位，由此在东亚地区多边合作中形成了一种十分少见的“小马拉大车”的局面。但随着中国经济体量不断增大，中日主导权之争的逐步冒头，以及东盟主要国家印度尼西亚内政发生变化，这些因素都降低了东盟在地区合作中的影响力。在此背景下，东盟很多地区合作政策的着眼点，已经不是如何更好地推进合作，而是更多地注意实现“大国平衡”，让大国之间互相牵制，试图通过这种方式为东盟创造更大的战略空间。而东盟对中国的政策也表现出比较明显的战略对冲的性质。一些东南亚国家在一段时期内采取所谓的“经济上靠中国、安全上靠美国”的在中美之间两面下注的骑墙政策。它们一方面试图通过从与中国的经济合作中获取利益，同时又对中国进行一定战略防范。这样一种战略与政策思路，无疑会对地区多边合作的方向和方式产生多重影响。

    三是美国亚太“再平衡”战略的影响。自2009年美国高调宣布“重返亚洲”以来，美国加大了对亚太地区的重视程度，更深入地介入亚洲事务，加强与亚洲盟国和其他国家的安全关系，力图恢复和加强美国在这一地区的主导地位和影响力。从全球战略的层面来看，亚太“再平衡”是美国为了在变动的国际环境下，通过在世界主要地区重新对资源进行有效配置，提高资源的使用效率，以加强和巩固美国的全球领导地位而做出的一项战略选择。

    美国亚太战略调整的核心是对美国全球战略重心进行东移，这一东移不只是简单地把更多精力和资源投入亚太地区，而且从政治、经济、安全等领域加大了对中国战略压力的力度。它既是亚太地区在世界体系中重要性上升的结果，也是美国在战略上对中国崛起背景下东亚格局变化所采取的应对方略的体现。

    美国亚太“再平衡”战略的一个重要方面是重新建立美国在本地区经济事务中的主导地位。美国大力推动“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）谈判是一个具有区域战略意义的政策举措。通过推动TPP，有助于有选择性地加强美国与许多东亚国家的经济联系，维持美国在东亚地区的经济影响力。同时，美国可以在这个过程中采取各个击破的方式，获取对本地区经济规则的制定权，并使其成为制约中国的重要手段。TPP是美国深度介入亚洲多边经济合作的重要手段，它可以在很大程度上改变地区经济合作的方式和进程，并在其外溢效应影响下对亚太地区的许多多边机制产生影响。虽然东盟国家以启动“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）做出回应，但东亚地区合作的态势与没有TPP时相比，已经发生了根本性的、在某种程度上是不可逆转的变化。在未来发展过程中，TPP与RCEP相互之间难以形成有效对接，可能会导致本地区经济安排长时间内相互难以包容的局面。

    当前，亚洲多边合作面临的一个重要问题是亚洲国家对国际制度的态度发生了变化。国际制度被许多国家作为高度战略性的工具使用，一种新地区制度安排的出现不是为了更有效地解决本地区面临的问题，不是服务于推动本地区国家更有效的合作这样的目的，而是成为权力竞争的手段和方式。在这种情况下，新制度、新机制的出现，不但不是地区合作往深入和有效方面发展的证据，反而可能使地区合作进一步深陷僵局。当前，东亚地区各种制度安排叠床架屋，功能相互重叠，出现机制过剩的情况，其中的许多制度安排并没有起到相互补充的作用，而是产生了相互牵制的效果。

    亚洲多边合作的

    前景与中国的对策

    在美国亚太“再平衡”战略背景下，未来一段时期，亚洲多边合作的前景不容乐观。20世纪90年代初以来的一段时期内，亚洲多边主义的迅速发展具备了一些基本的有利条件，包括1997年亚洲金融危机后产生的危机感，为多边合作提供了重要的动力；中国在亚洲金融危机中的表现以及此后推行的睦邻外交政策，使相关国家之间的多边合作具有了比较高水平的内部政治互信；此外，美国相当长时间内对亚太地区的忽视，使本地区内生性的多边合作几乎没有遭受明显的外部干扰。

    但从当前的情况看，这些有利条件已经不复存在。从内部动力上来看，当前亚洲已经建立起许多基本的合作机制，如“10+1”、“10+3”、“10+8”，东盟地区论坛、上海合作组织等；在应对金融危机方面，还存在大量的双边货币互换协议。在危机来临时，这些机制多少会发挥出一定的作用。由此造成的结果便是，危机在推动亚太地区多边合作中的作用趋于减弱。其次，在亚洲多边合作过程中，存在着较为明显的集体行动问题。一些国家只希望从多边合作中获取利益，而不愿承担推进合作的成本，不愿付出努力来克服多边合作机制建设过程中存在的障碍。此外，随着中国崛起，亚洲特别是东亚地区正在经历权力结构的基础性变化。地区秩序正处于深刻的转型过程中，很多矛盾和问题也在地区秩序转型的过程中涌现。同时，由于对中国实力上升产生警惕和对自身在东亚地区影响力衰退感到担心，美国竭力对本地区国家之间的相互关系发挥影响，导致本地区国家之间的战略互信水平处于1997年以来的低点。外部大国的许多政策做法已对本地区多边合作产生颇为明显的干扰，如TPP对东亚地区已有的多边合作形成明显冲击，并对东盟本身的凝聚力构成了挑战。

    在危机推动作用降低、集体行动问题凸显、亚洲国家内部战略互信不足、外部力量具有很强干扰和牵引作用的情况下，未来一段时期，亚洲多边合作也许可以在某些具体问题或领域上得到推进，但宏观架构难有重要改善，也难以实现有效整合。除非中美关系发生重要的方向性变化，本地区多边合作难以取得重大实质性进展。

    在此背景下，中国对亚洲多边合作可以采取以下立场和做法：

    一是承认亚洲多边合作在中短期内难有重要突破的现实。同时，可以把更大的努力放在如何用好已有的多边合作机制、如何利用已有多边合作机制更好地维护中国的利益上。在亚洲多边合作进程中，中国是很多国家关注的焦点，也是某些国家防范的重点。美国、日本等国在亚洲或东亚地区多边合作中，具有优先性的考虑之一是不让中国在多边合作中坐大。在此背景下，中国对地区多边合作不必太积极地推动，以免引起更强烈的反制，使地区多边合作陷入更难解的僵局。也就是说，中国要有积极的姿态，但不必有太积极的举动。

    二是在现有多边合作机制中，更多地以一个支持者、维护者、促进者和建设者的身份出现。中国应以更大的耐心建设性地参与已有的地区多边合作机制。在现有多边合作框架不发生重大变化的情况下，中国应努力通过自身的行为，在多边合作机制中争取更多的支持者。同时，地区多边合作的真正基础在于稳定的、高水平的双边关系。如果未来一段时期，能在发展与周边国家双边关系中取得一些突破性的进展，那么在地区多边合作大框架不变的情况下，中国在地区多边合作中的位置和态势也会得到很大的改善。

    三是努力在现有的多边机制和多边合作中寻找新的生长点。同时，寻找一些并不会直接激化与美国等大国的矛盾，但中国可以有所作为的空间。2014年召开的亚信峰会是这方面一个颇为成功的例子。近年来，中国外交提出了许多有价值的新理念，如“周边命运共同体”、“亲、诚、惠、容”的周边外交理念、“总体国家安全观”，等等。我们可以在已有的多边合作机制中，对这些新理念进行实践。通过向旧瓶中不断注入新酒的方式，逐步推动地区多边合作内涵的改变。从某种意义上，中国外交新理念获得成功和国际影响力的关键不在于阐释，而在于如何取信于人，地区多边合作机制在这方面可以提供重要的平台。

    总体上来说，当前是亚洲多边合作机制的发展面临一定困难的时期，但困难不是放弃的理由。只有战胜现实存在的困难，才能更好地体现中国对地区多边合作的态度和能力，才能使亚洲地区有一个更为光明的未来。

    （作者系广东国际战略研究院教授）

    （责任编辑：张凯）