从执行权的配置出发探析行政诉讼执行难问题

    【摘 要】 行政诉讼的执行环节，是整个诉讼的关键之一。执行权的实现是保障相对人权益的应有之义，甚至关系到相对人信赖利益保护，法治政府的实现，以及社会长治久安。行政诉讼中执行权的有效实施也是行政机关遵循高效便民、诚实守信、权责统一基本原则的体现。除了民事诉讼中已然存在的执行难相关问题，行政诉讼自身特有的属性也是行政诉讼执行中需要突出解决的问题。本文按照常规模式，在初步介绍分析执行难问题的基础上，发现权利运行中存在的问题，最终探寻执行难解决的可行性方案。

    【关键词】 行政诉讼 执行难 执行权配置

    作为行政诉讼三大难题之一的执行，是整个诉讼的最后环节。如何切实保障权利人利益，进行整个诉讼环节具有实质性的“完美落幕”，一直是各方学者所竭力探寻的目标。因此，出现了各种关于执行难解决之道的专题研究，欣喜的是这些研究都取得了一定成果。但这些研究，主要针对诉讼中经常发生的状况，难免会陷入“头痛医头，脚痛医脚”的弊端。如何真正解决执行难题，从根本上探究执行权力的性质就显得尤为必要了。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“在保证公正司法，提高司法公信力”一章中提出了“优化司法职权配置”的要求，改革司法体制，从“审执合一”向“审执分离”迈进，体制改革的命题为解决行政诉讼执行难问题提供了新思路。

    一、执行难问题剖析：执行难存在的原因及权力运行中存在问题

    在目前的司法实践中，虽然行政诉讼案件进入执行程序的数量不高，但是其相比于起诉和审理，难度却是显而易见的。具体表现如下：

    一是行政机关野蛮抵制执行，对于不配合执行呈故意心理。表现为行政机关在败诉后对法院制作的笔录拒不签字，对于法院的判决不配合，严重损害了司法权威和公信力。二是行政机关消极应对法院生效裁判，拖延履行生效裁决，谎报财务状况，实质上也是对司法权威的破坏。

    我国行政诉讼执行难产生的根源十分复杂，有学者曾指出，执行难问题的原因既有法律文本上的原因，如法律条文规定不科学、制度不严谨，诉讼构造与诉讼目的相冲突;也有法律文本之外的原因，如体制不顺畅、实体法缺位和相互冲突，行政干预、法官素质和能力的局限等。[1]在严峻的形势面前，探讨如何突破现有局面，合理配置执行权显得尤为重要，通过溯本追源式的分析，理清执行难脉络，才能对症下药。

    执行难的表现体现在客观现实中的方方面面，主要原因多在于执行权配置不合理，审判权与执行权相混同。这样的现实就会造成多种严峻的客观现象发生。

    （二）权力运行中存在问题

    执行权作为与审判权相区别的权力，在现行体制下均归属于法院行使，但在司法改革的大背景下，由“审执合一”向“审执分离”不断迈进的过程中，执行权的运行是否符合其运行的规则，运行中存在的问题值得我们进行分析，并能为执行权合理配置提供思路。

    一是执行权与审判权间缺乏有效监督，执行权实质上成为审判权的延伸。从分权学说到权力分立制衡，对于权力的制约与平衡学界始终竭力探索，试图探求权力制约的合理分界點。也许执行权审判权的一体，有利于提高效率，节省司法资源，但是缺乏监督的权力不会成为真正的权力。即使最终判决得到了完全执行，但是这样的结局是与所追求的目标背道而驰的。执行权和审判权缺乏监督，就好像一个人一边判案一边又干起了刽子手，很难不以权谋私，徇私舞弊。

    二是执行权的独立性难以保障。从法院的独立性来看，我国法院缺乏应有的独立性地位，主要体现在人事任免及法院的财务依赖于地方行政权力。[2]具体到法院内部，无论是人事变动亦或法官遴选机制，都无法脱离行政管理环节，使得执行权的独立受到了本质上的影响。同时纵观法院外部环境，执行权的实现从来不会是法院单独而为，很多时候法院判决后已然决定执行，却陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。行政机关不认同法院判决，消极履行判决结果，拒绝配合执行也是常有之事。同时财政的不独立，对政府拨款的依赖，使得法院很多时候并不能孑然一身。执行权的独立性对于执行难的解决来说是必不可少之要素，但是在实现上却需要撼动很多制度根基。

    三、问题解决的建议：从行政诉讼执行权配置角度出发

    （一）执行权配置的模式选择

    目前，我国司法体制从“审执一体”向“审执分离”是毋庸置疑的趋势，对于审执分离，我们需要从源头出发，溯本追源的理清执行权配置，从而更好的探寻解决机制。

    针对我国如今行政诉讼执行难现状，“审执分离”是不争的共识，但对执行权设置的模式尤其是执行主体设置存在多种观点，可以将其归结为三种模式，[3]主要包括：

    “小分离”模式，指实现法院内部机制的分离，在法院内部设立专门执行机构独立于审判，如行政执行庭或行政执行局;“大分离”模式，行政诉讼的执行权脱离法院，在行政机关设置执行机构;第三种模式是设置执行法院，实行审执彻底分离和垂直领导的执行新体制。

    本文赞同“小分离”的观点。就目前形势来看，“大分离”将执行权脱离法院，割裂了案件的连贯性，不利于提高执行效率，不利于节省司法、行政资源。而设置执行法院实际上违背了国家机构的设置，又缺乏现行的可行性。因此“小分离”模式也是目前最有效灵活的模式，一方面并不会完全分离审判和执行的施行机构，一方面又可以保障审判与执行各自的独立。

    （二）解决行政诉讼执行难问题的相关建议

    最高人民法院与2016年6月11日印发了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，其中明确提出了“全面推进执行体制、执行机制、执行模式”的改革总体目标。结合司法改革的大背景，以解决行政诉讼执行难为目标，从行政诉讼执行权配置角度入手，采取现行“小分离”模式下的行政诉讼执法体制改革，是最具有可行性的路径。

    1.改革和完善法院执行体制

    目前从审判权法院配置上来说，划分更加细致具体，有民事审判庭，刑事审判庭和行政审判庭，而执行权的配置上却只有执行局或执行庭。因此可在执行局内部设置民事案件执行庭、刑事案件执行庭、行政案件执行庭，依据不同类型诉讼特点有针对性进行执行。设置专门的行政执行局或执行庭对于行政诉讼中存在的执行难问题可以更加有针对性的与行政机关进行沟通和解决。

    2.实现法院系统内部行政化

    我国对法官一直使用公务员管理模式，并不能体现出法官的职业特点，这样的行政化对于法官的独立，法院工作人员的职业归属感等都会产生一定的影响，也会破坏审级监督体系，影响司法公正。[4]上下级的领导关系使得执行权的独立行使大打折扣。今后的改革中，关于如何减少行政干预，保障执行权的独立行使还是执行难问题所要不断追求的目标。

    3.完善执行权的监督机制

    有权利就需要监督，那么无论是内部监督还是外部监督都是必不可少的。一直以来有关法院的监督体制相对比较完善，但是对于执行权的监督法律并不明确，有必要在立法上进行完善。不断细化对于执行权的监督，以期更好的在“小分离”模式下保障执行权的正规行使，保障判决结果得到公正合法的执行。

    行政诉讼执行难一直是困扰行政诉讼法学界的难题。多年来，学界和实务界都对此进行了不懈的研究。在新时代司法体制改革的大背景下，我们更应立足于中国特色，结合新中国几十年来司法实践取得的宝贵经验，在深刻把握理解执行权属性的基础上，从执行权配置的角度出发，为解决行政诉讼执行难问题探索新的可行路径。

    【参考文献】

    [1] 薛刚凌.行政诉讼法修订基本问题之思考.[J]中国法学.2014年第3期。

    [2] 沈福俊.行政诉讼视角下法院与行政机关关系的法律规制——以行政诉讼管辖制度的变革为分析起点，[J].法学.2010年第4期

    [3] 解题“执行难”：法院执行在行动——专访最高人民法院审判委员会副部级专职委员、执行局局长刘贵祥”，[J]中国法院网.2015年1月16日。

    [4] 蒋娅姣.我国行政诉讼执行程序研究.[D]电子科技大学.2017年6月。

    作者简介：钱贇楷（1993年10月4日），女，汉族，安徽省池州市人，浙江工商大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：行政诉讼法。