法院不予受理选举纠纷案件产生原因及解决途径
摘 要 《选举法》实施过程中，存在着大量的纠纷未能纳入司法救济程序，如确定人大代表候选人资格、公布选举信息、不登记具有选民资格的选民等。当事人就这部分纠纷诉讼至法院，法院会不予以受理，或驳回起诉。本文认为应完善选举法的司法救济程序，将这类选举纠纷纳入司法诉讼程序，特别是纳入行政诉讼程序。
关键词 选举权 被选举权 不予受理 行政诉讼
基金项目：本文系2017年北京市政治文明建设研究基地开放课题：完善《选举法》纠纷解决机制研究，项目编号：17zzwm029。
作者简介：王仰飞，北京联合大学马克思主义学院讲师，北京师范大学马克思主义学院博士。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.147
《选举法》实施过程中，有两种纠纷解决的司法救济程序，一是确认选民资格的民事特别程序，二是破选举罪的刑事诉讼程序。这两个程序不足以解决目前在人大代表选举中产生的纠纷，如确定人大代表候选人资格、公布选举信息、不登记具有选民资格的选民等，目前的选举法对这部分选举纠纷的司法救济程序缺失。当事人就这部分纠纷诉讼至法院，法院会不予以受理，或驳回起诉。选举程序是否公正、合法，直接关系着公民选举权与被选举权的实现；完善选举纠纷的司法救济程序，更是人大选举的法治化进程的内在要求。为此，这类纠纷应纳入司法救济程序，特别是纳入行政诉讼程序。
一、法院不予受理的选举纠纷典型案例
（一）选举机構不登记具有选民资格的选民
根据《选举法》规定，选举机构要依法登记符合条件的选民。选举程序比较复杂，牵涉人员广泛众多，有时即使是符合条件的选民，也有不被登记的现象发生。这时，选民与选举机构就选民登记行为发生了纠纷。但是，目前的司法救济程序中，没有关于选举机构“行政不作为”的诉讼程序。
2013年，在彭谋诉武定县林业局行政不作为案中，彭某诉称，1991年8月6日至今，武定县林业局将其非法“除名”，长达二十三年拒绝对其进行选民登记，故意行政不作为，拒绝发给其选举票。十年前，其就依法向武定县选举委员会提出申诉，选举委员会拒绝做出处理决定。其于2003年1月9日向武定县法院提起行政诉讼，法院既未受理也不答复。2013年8月30日，其就本案分别两次向武定县法院提起行政诉讼和民事诉讼，但法院均不予受理，其一直向相关部门申诉也无果，故提起此次上诉。
楚雄彝族自治州中级人民法院认为，选举权和被选举权是宪法赋予公民的一项基本政治权利。上诉人彭某认为武定县林业局侵犯其选举权和被选举权，不属于行政诉讼受案范围。故上诉人彭某的上诉理由不成立，其请求不予支持。裁定驳回上诉，维持原裁定。
（二）选举机构不公布选举信息
根据《选举法》规定，选举机构应当及时公布选举信息。在实际的选举组织实施过程中，权利人认为选举机构没有及时公布选举信息，或者公布的信息不完整，权利人就会与选举机构就公布选举信息问题产生纠纷。这种纠纷，在目前的司法救济程序中也没有具体的规定。
2016年，在何某某诉北京市海淀区选举委员会、北京市海淀区选举委员会清华园街道选举分会行政起诉中，何某某诉称：今年是基层人大代表选举年，其对清华园街道人大代表和海淀区人大履职情况进行调研。先后到海淀区人大信访部门及清华园街道选举分会要求获得相关信息。后通过海淀区政府网查询，得知清华园街道选举分会主任人选，遂向被起诉人索要《2016年海淀区人民代表大会换届选举工作手册》，但一直未拿到，多次致电或去相关部门反映该问题，至今没有回复。故起诉至法院，要求被起诉人依照《选举法》及时公布选举信息。
海淀区人民法院认为，人民代表大会是我国的权力机关，海淀区选举委员会及下级分会是海淀区人民代表大会常务委员会领导下的，为组织本级人民代表大会代表的选举而成立的机构，并非行政机关，并不具备行政职能，故何某某所诉事项不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件。据此裁定对何某某的起诉不予立案。二审北京市第一中级人民法院认为，就本案而言，北京市海淀区选举委员会及北京市海淀区选举委员会清华园街道选举分会在人民代表大会代表选举中的行为既非国家行政机关的行政行为，亦非法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，故何某某对北京市海淀区选举委员会及北京市海淀区选举委员会清华园街道选举分会提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，不符合行政起诉条件。何某某的上诉理由缺乏法律依据，对其上诉请求，本院不予支持，驳回上诉。
（三）选举机构不予确认人大代表候选人资格
根据《选举法》规定，选举机构具有确定和公布正式代表候选人的职责。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。在选举实施过程中，选民联名推荐的候选人，没有得到选举机构的确认和公布，未能进入后续的选举投票程序。这时，选举机构与被推荐的候选人、联名的选民就可能发生关于确认人大代表候选人资格的纠纷。选举中的这种纠纷，也未纳入司法救济程序。
2016年，在在陈某某诉常州市武进区选举委员会的民事诉讼中，陈某某诉称：常州市武进区选举委员会关于陈某某自荐区代表初步候选人行为的处理答复意见内容不实，违反选举法，请求法院依法判决起诉人的候选人资格合法有效。2016年11月16日-17日，政新村委及潞城选区共计136人在登记表上签字，联名推荐我为人大代表候选人。2016年11月19日，常州市武进区选举委员会公布了十六届人大代表初步候选人名单，并出具了一份《关于对潞城街道政新选区选民陈亚春自荐区代表初步候选人行为的处理答复意见》，未将我列入区人大代表候选人。现我对上述处理答复意见不服，遂向法院起诉。
江苏省常州经济开发区人民法院认为，起诉人陈某某要求确认其人大代表候选人资格合法有效，并非要求确定其选民资格。陈某某的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的受理范围，本院依法予以裁定，驳回起诉。
二、法院不受理选举纠纷案件原因分析
（一）法律程序不完善
我国宪法对于公民的选举权和被选举权的规定是明确的、具体的。宪法规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”选举权和被选举权，是宪法和法律赋予公民最基本的政治权利。宪法权利的实现，必须要有完善的程序法保障。目前，我国关于保障公民选举权和被选举权的程序立法不够完善，其表现有：
首先，关于公民的选举权和被选举权是通过《宪法》和宪法性法律《选举法》予以规定的，由于我国尚未建立宪法诉讼制度，法院无权直接适用宪法审理纠纷案件。因此，法院也无权受理选举诉讼，当选举权、被选举权被侵犯时，也无法得到司法救济。在发生侵犯公民的选举权和被选举权纠纷时，当事人诉至法院，法院也会因诉讼程序符合法律规定，不予受理直接驳回起诉。
其次，没有行政诉讼的救济程序。关于选举纠纷，当前只有两个专门的司法救济程序：民事上的确定选民资格案件和刑事上的破坏选举的案件，救济手段单一、狭窄，不符合选举组织实施的实际情况。从现实的表现来看，再人大代表选举实施过程中，侵犯公民选举权和被选举权的现象是多样的，如推荐候选人、选举信息公开、投票唱票计票、委托代理投票、有关部门不登记具有資格的选民等。这些纠纷不属于公民的选民资格纠纷，也不能纳入行政诉讼程序当中，因为选举机构既非国家行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织作出的，选举机构的行为不属于行政行为，其行为的结果也不能纳入行政诉讼司法程序。
（二）法律责任主体不明确
根据《选举法》，全国人大常委会、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治洲）人大常委会、各级选举委员会是人代表选举的选举机构，主持各级人大代表的选举工作。选举机构是临时性机构，它的成立是根据《选举法》第八条：全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。从法律的角度看，选举机构不具有法律主体的资格，从而也不承担选举纠纷的法律责任。根据目前我国的法律规定，人大常委会、选举委员会既不是国家行政机关，也不是法律、法规、规章授权的组织。基于此，人大常委会、选举委会的行为不属于行政行为。任何组织和个人，如果对人大常委会、选举委员会提起起诉，不符合行政诉讼的条件，法院会因此驳回起诉，争议也就得不到解决。
三、法院不予受理选举纠纷案件的解决途径
法院不予受理选举纠纷案件纳入行政诉讼，需要解决两个问题，一是谁做被告，既确定选举机构的法律责任主体资格；二是法院保护的权利范围，既确定选举机构的哪些行为属于行政行为，哪些行为属于侵权行为，从而属于行政诉讼的受案范围。
（一）确定选举机构的法律责任主体资格
目前，各级选举机构还不是责权统一法人，要赋予各级选举机构的法人资格。只有具有法人资格，选举机构才是完全行为能力“人”，能够依法行使法律权力，承担法律义务。根据当前法律，赋予法人资格的方式有两种，一是依法成立法人，二是由法人授权成立组织，行使法人授权的行为，由授权法人承担行为责任。赋予选举机构的法人地位，选举机构必须是法律上的权责统一体。选举机构是依法设立的并具备相应的权利和义务，在成立和注销时要予以登记，其所有行为纳入法治的轨道。作为法人的选举机构必须承担相应的责任，权责统一。
（二）设置选举纠纷案件的行政诉讼程序
在确定了选举机构的责任主体资格后，还需要确定其行为属于法院受理范围，主要是确定选举机构的行为是否属于行政行为，其行为是否侵犯了选举权和被选举权，从而属于行政诉讼的受案范围。
根据当前的行政法，选举权和被选举权属于政治权利，被排除在行政诉讼的受案范围之外。行政诉讼的受案范围是行政机关侵犯他人人身权、财产权的行为。那些不属于法律明确规定的不属于法院受案范围的行为，都应该纳入法院的受案范围。选举纠纷中的行为不属于法律明确规定的不予受理的四种行为，法院应依法受理。
司法实践中，受教育权的保护就是采取上诉法治思路，这为选举纠纷案件纳入行政诉讼程序提供了借鉴和司法救济经验。受教育权的侵权行为也存在着学校是否属于合格的诉讼主体（学校不是行政机关）、其行为是否是行政行为的司法救济困境，这与选举权和被选举权的保护困境完全一致。但在当前的司法实践中已把学校当作合格的行政诉讼当事人，按照行政诉讼的程序解决受教育权侵权纠纷。在确定了选举机构是合格的诉讼主体之后，应依法确认选举机构的行为属于行政行为，如果该行为侵犯了选举权和被选举权，法院应依法受理该类纠纷。
参考文献：
[1]邱家军.我国选举法的建构路径分析.复旦学报（社会科学版）.2010（5）.
[2]王怡.“违宪审查”的司法原则.新闻周刊.2004（24）.
[3]胡莹.浅谈我国行政诉讼受案范围的现状及其完善.湖北经济学院学报（人文社会科学版）.2008（1）.
[4]王岩密、启娜、刘峰.学校成为行政诉讼被告的法律分析.当代法学.2002（8）.
关键词 选举权 被选举权 不予受理 行政诉讼
基金项目：本文系2017年北京市政治文明建设研究基地开放课题：完善《选举法》纠纷解决机制研究，项目编号：17zzwm029。
作者简介：王仰飞，北京联合大学马克思主义学院讲师，北京师范大学马克思主义学院博士。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.147
《选举法》实施过程中，有两种纠纷解决的司法救济程序，一是确认选民资格的民事特别程序，二是破选举罪的刑事诉讼程序。这两个程序不足以解决目前在人大代表选举中产生的纠纷，如确定人大代表候选人资格、公布选举信息、不登记具有选民资格的选民等，目前的选举法对这部分选举纠纷的司法救济程序缺失。当事人就这部分纠纷诉讼至法院，法院会不予以受理，或驳回起诉。选举程序是否公正、合法，直接关系着公民选举权与被选举权的实现；完善选举纠纷的司法救济程序，更是人大选举的法治化进程的内在要求。为此，这类纠纷应纳入司法救济程序，特别是纳入行政诉讼程序。
一、法院不予受理的选举纠纷典型案例
（一）选举机構不登记具有选民资格的选民
根据《选举法》规定，选举机构要依法登记符合条件的选民。选举程序比较复杂，牵涉人员广泛众多，有时即使是符合条件的选民，也有不被登记的现象发生。这时，选民与选举机构就选民登记行为发生了纠纷。但是，目前的司法救济程序中，没有关于选举机构“行政不作为”的诉讼程序。
2013年，在彭谋诉武定县林业局行政不作为案中，彭某诉称，1991年8月6日至今，武定县林业局将其非法“除名”，长达二十三年拒绝对其进行选民登记，故意行政不作为，拒绝发给其选举票。十年前，其就依法向武定县选举委员会提出申诉，选举委员会拒绝做出处理决定。其于2003年1月9日向武定县法院提起行政诉讼，法院既未受理也不答复。2013年8月30日，其就本案分别两次向武定县法院提起行政诉讼和民事诉讼，但法院均不予受理，其一直向相关部门申诉也无果，故提起此次上诉。
楚雄彝族自治州中级人民法院认为，选举权和被选举权是宪法赋予公民的一项基本政治权利。上诉人彭某认为武定县林业局侵犯其选举权和被选举权，不属于行政诉讼受案范围。故上诉人彭某的上诉理由不成立，其请求不予支持。裁定驳回上诉，维持原裁定。
（二）选举机构不公布选举信息
根据《选举法》规定，选举机构应当及时公布选举信息。在实际的选举组织实施过程中，权利人认为选举机构没有及时公布选举信息，或者公布的信息不完整，权利人就会与选举机构就公布选举信息问题产生纠纷。这种纠纷，在目前的司法救济程序中也没有具体的规定。
2016年，在何某某诉北京市海淀区选举委员会、北京市海淀区选举委员会清华园街道选举分会行政起诉中，何某某诉称：今年是基层人大代表选举年，其对清华园街道人大代表和海淀区人大履职情况进行调研。先后到海淀区人大信访部门及清华园街道选举分会要求获得相关信息。后通过海淀区政府网查询，得知清华园街道选举分会主任人选，遂向被起诉人索要《2016年海淀区人民代表大会换届选举工作手册》，但一直未拿到，多次致电或去相关部门反映该问题，至今没有回复。故起诉至法院，要求被起诉人依照《选举法》及时公布选举信息。
海淀区人民法院认为，人民代表大会是我国的权力机关，海淀区选举委员会及下级分会是海淀区人民代表大会常务委员会领导下的，为组织本级人民代表大会代表的选举而成立的机构，并非行政机关，并不具备行政职能，故何某某所诉事项不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件。据此裁定对何某某的起诉不予立案。二审北京市第一中级人民法院认为，就本案而言，北京市海淀区选举委员会及北京市海淀区选举委员会清华园街道选举分会在人民代表大会代表选举中的行为既非国家行政机关的行政行为，亦非法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，故何某某对北京市海淀区选举委员会及北京市海淀区选举委员会清华园街道选举分会提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，不符合行政起诉条件。何某某的上诉理由缺乏法律依据，对其上诉请求，本院不予支持，驳回上诉。
（三）选举机构不予确认人大代表候选人资格
根据《选举法》规定，选举机构具有确定和公布正式代表候选人的职责。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。在选举实施过程中，选民联名推荐的候选人，没有得到选举机构的确认和公布，未能进入后续的选举投票程序。这时，选举机构与被推荐的候选人、联名的选民就可能发生关于确认人大代表候选人资格的纠纷。选举中的这种纠纷，也未纳入司法救济程序。
2016年，在在陈某某诉常州市武进区选举委员会的民事诉讼中，陈某某诉称：常州市武进区选举委员会关于陈某某自荐区代表初步候选人行为的处理答复意见内容不实，违反选举法，请求法院依法判决起诉人的候选人资格合法有效。2016年11月16日-17日，政新村委及潞城选区共计136人在登记表上签字，联名推荐我为人大代表候选人。2016年11月19日，常州市武进区选举委员会公布了十六届人大代表初步候选人名单，并出具了一份《关于对潞城街道政新选区选民陈亚春自荐区代表初步候选人行为的处理答复意见》，未将我列入区人大代表候选人。现我对上述处理答复意见不服，遂向法院起诉。
江苏省常州经济开发区人民法院认为，起诉人陈某某要求确认其人大代表候选人资格合法有效，并非要求确定其选民资格。陈某某的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的受理范围，本院依法予以裁定，驳回起诉。
二、法院不受理选举纠纷案件原因分析
（一）法律程序不完善
我国宪法对于公民的选举权和被选举权的规定是明确的、具体的。宪法规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”选举权和被选举权，是宪法和法律赋予公民最基本的政治权利。宪法权利的实现，必须要有完善的程序法保障。目前，我国关于保障公民选举权和被选举权的程序立法不够完善，其表现有：
首先，关于公民的选举权和被选举权是通过《宪法》和宪法性法律《选举法》予以规定的，由于我国尚未建立宪法诉讼制度，法院无权直接适用宪法审理纠纷案件。因此，法院也无权受理选举诉讼，当选举权、被选举权被侵犯时，也无法得到司法救济。在发生侵犯公民的选举权和被选举权纠纷时，当事人诉至法院，法院也会因诉讼程序符合法律规定，不予受理直接驳回起诉。
其次，没有行政诉讼的救济程序。关于选举纠纷，当前只有两个专门的司法救济程序：民事上的确定选民资格案件和刑事上的破坏选举的案件，救济手段单一、狭窄，不符合选举组织实施的实际情况。从现实的表现来看，再人大代表选举实施过程中，侵犯公民选举权和被选举权的现象是多样的，如推荐候选人、选举信息公开、投票唱票计票、委托代理投票、有关部门不登记具有資格的选民等。这些纠纷不属于公民的选民资格纠纷，也不能纳入行政诉讼程序当中，因为选举机构既非国家行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织作出的，选举机构的行为不属于行政行为，其行为的结果也不能纳入行政诉讼司法程序。
（二）法律责任主体不明确
根据《选举法》，全国人大常委会、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治洲）人大常委会、各级选举委员会是人代表选举的选举机构，主持各级人大代表的选举工作。选举机构是临时性机构，它的成立是根据《选举法》第八条：全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。从法律的角度看，选举机构不具有法律主体的资格，从而也不承担选举纠纷的法律责任。根据目前我国的法律规定，人大常委会、选举委员会既不是国家行政机关，也不是法律、法规、规章授权的组织。基于此，人大常委会、选举委会的行为不属于行政行为。任何组织和个人，如果对人大常委会、选举委员会提起起诉，不符合行政诉讼的条件，法院会因此驳回起诉，争议也就得不到解决。
三、法院不予受理选举纠纷案件的解决途径
法院不予受理选举纠纷案件纳入行政诉讼，需要解决两个问题，一是谁做被告，既确定选举机构的法律责任主体资格；二是法院保护的权利范围，既确定选举机构的哪些行为属于行政行为，哪些行为属于侵权行为，从而属于行政诉讼的受案范围。
（一）确定选举机构的法律责任主体资格
目前，各级选举机构还不是责权统一法人，要赋予各级选举机构的法人资格。只有具有法人资格，选举机构才是完全行为能力“人”，能够依法行使法律权力，承担法律义务。根据当前法律，赋予法人资格的方式有两种，一是依法成立法人，二是由法人授权成立组织，行使法人授权的行为，由授权法人承担行为责任。赋予选举机构的法人地位，选举机构必须是法律上的权责统一体。选举机构是依法设立的并具备相应的权利和义务，在成立和注销时要予以登记，其所有行为纳入法治的轨道。作为法人的选举机构必须承担相应的责任，权责统一。
（二）设置选举纠纷案件的行政诉讼程序
在确定了选举机构的责任主体资格后，还需要确定其行为属于法院受理范围，主要是确定选举机构的行为是否属于行政行为，其行为是否侵犯了选举权和被选举权，从而属于行政诉讼的受案范围。
根据当前的行政法，选举权和被选举权属于政治权利，被排除在行政诉讼的受案范围之外。行政诉讼的受案范围是行政机关侵犯他人人身权、财产权的行为。那些不属于法律明确规定的不属于法院受案范围的行为，都应该纳入法院的受案范围。选举纠纷中的行为不属于法律明确规定的不予受理的四种行为，法院应依法受理。
司法实践中，受教育权的保护就是采取上诉法治思路，这为选举纠纷案件纳入行政诉讼程序提供了借鉴和司法救济经验。受教育权的侵权行为也存在着学校是否属于合格的诉讼主体（学校不是行政机关）、其行为是否是行政行为的司法救济困境，这与选举权和被选举权的保护困境完全一致。但在当前的司法实践中已把学校当作合格的行政诉讼当事人，按照行政诉讼的程序解决受教育权侵权纠纷。在确定了选举机构是合格的诉讼主体之后，应依法确认选举机构的行为属于行政行为，如果该行为侵犯了选举权和被选举权，法院应依法受理该类纠纷。
参考文献：
[1]邱家军.我国选举法的建构路径分析.复旦学报（社会科学版）.2010（5）.
[2]王怡.“违宪审查”的司法原则.新闻周刊.2004（24）.
[3]胡莹.浅谈我国行政诉讼受案范围的现状及其完善.湖北经济学院学报（人文社会科学版）.2008（1）.
[4]王岩密、启娜、刘峰.学校成为行政诉讼被告的法律分析.当代法学.2002（8）.
