党政体制改革的探索与优化

2024.07.04

宋玉波黄锟

摘? 要：进入新时代，党的十九届四中全会指出，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。中国的全面发展取得令人瞩目的成绩，得益于中国特色党政体制的有效运行。以党和国家机构改革为主要内容的党政体制改革，是著眼于实现全面深化改革总目标的制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。在党领导一切、统筹全局的大背景下，以治理的决策、执行和监督功能为视角总结党政体制改革经验，可以启迪我们不断优化今后的党政体制改革路径，为实现国家治理现代化、提升治理效能提供有益借鉴。

关键词：党政体制;机构改革;国家治理;优化

一、问题的提出

新中国成立七十年来，中国政治经济社会等各个领域发生了翻天覆地的巨变，取得了令人瞩目的成就。从实践来看，特别是改革开放以来中国经济社会形成的成功发展模式，也是政治体制改革推动的结果。中国共产党的领导，既是中国政治体制的核心，也是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党是中国政治体制的中轴，是国家治理体系的核心，发挥“总揽全局、协调各方”的权威作用。从“八二宪法”到2018年3月11日十三届全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》中的序言，都进一步确认了在中国共产党领导下中国革命、建设和改革的历史进程，也确认了党的领导这一基本原则{1}。中国共产党领导中国人民建立新中国，确立中国的基本政治制度，并将自身深嵌到政权结构之中。

如何更为科学地描述党所建立、领导的政治制度，成为学界研究的重点。有学者认为党通过政治体制的创新，构建为国家提供稳定秩序的新机制，走出一条自己的稳定支持国家发展的政治发展道路{2}，可以用一种结构性的名称描述该体制。有学者分析近代中国历史，认为中国的现代革命乃至国家建立均通过政党来完成的，所以“政党—国家”或“党—国体制”{3}能较为明确地反映近代中国政治发展的现状。但改革开放以来，中国国家发展出现新趋势，有学者总结了改革开放四十多年来中国共产党以责任、效率、理性与法治为核心的渐进式制度改造与价值建设的经验后，认为中国的政治体制实现了从“党治国体制”向“党兴国体制”的转型{4}。也有学者认为党的十八大后中国国情、党情均发生了重大变化，随着十八大以来中国共产党的领导体制变迁，“以党领政”体制可较为清晰地反映中国政治的实际状况{5}。更有学者源于对中国政治经验的总结，通过静态结构分析，认为“党政体制”一词比较客观和中立{6}，更符合中国的政治现实。虽然学者们表述各有侧重，但都明确了中国政治发展的关键点，即坚持中国共产党的领导，强调党在国家治理中的核心地位和关键作用。“党政体制”比较准确地概括了中国政治制度及其实践，是研究新时代国家治理不可回避的一个关键范畴。党政体制就是中国共产党领导的政治体制{7}，党拥有从中央到地方的严密组织体系，对国家机关、武装力量、社会群团等实行全面而有分工的领导，在国家和社会政治生活中拥有绝对政治权威。改革开放以来，中国之所以能够快速发展，与这种党政体制和治理模式直接相关。党政体制中的“党—政”关系与西方国家的政治体制有着明显差异，它既超越了西方传统的政党组织逻辑，又超越了西方国家的政府组织逻辑。它是通过党的领导使政党结构嵌入、统率国家结构，主要表现为政治、思想和组织的领导{8}。西方国家的典型政治体制是以议会、政府、法院为封闭框架的权力运行体制。但是，中国共产党有别于西方政党，其本身就具备内在的政治权威，是国家的支配性组织和力量，并将自己的组织、制度和价值嵌入国家，形构和决定国家形态、特征、方向和前途，由此形成独特的中国党政体制{9}。党政体制的结构也不同于西方的政治体制，主要表现为“执政党系统（党）——国家系统（政）”{10}，国家系统包括行使立法权的人大、行使行政权的政府、行使司法权的司法机关、行使监督权的监察机关、民主协商的政协、维护国家安全的武装力量等。执政以来，中国共产党一直在探索如何有效地实现政治领导、思想领导和组织领导，进而实现党的领导制度化。党的领导是在宪法和法律的框架下，党主导国家政权的运作，通过国家政权合法地组织和管理社会。

党政体制是从中国革命和建设实践中摸索出来的一套有效治理制度和领导体制，并一直处于不断修正和完善的过程中。新中国成立以后，中国共产党领导的政治体制在不同时期呈现不同的特点，采用不同的运行机制，也出现了“党政不分”“以党代政”的现象。直到党的十三大后，“党政分开”、党政关系规范化{11}、党政分工等逐渐被广泛讨论和研究。但不论如何处理“党”与“政”的关系，中国共产党始终处于权力中枢，掌握着领导权和核心决策权。党的十九大修改党章，将党的领导从“政治、思想和组织的领导”修订为“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这意味着中国共产党不仅是人民意志的引领和代表主体，也是国家意志的集中和运行主体，进一步强化了党的至上和普遍的权威。只有始终坚持党的领导，才能确保国家和社会稳定以及改革开放的成功。如何完善党的全面领导制度，保证党的有效领导，实现国家治理现代化，是新时代党政体制必须回应的核心问题。改革开放四十多年来，无论是经济体制改革还是政治体制改革，都遵循从易到难，从边缘到中心的演进逻辑。随着国家转型发展的需要，中国面临的经济、社会、政治、文化、生态等问题相互交织，改革已经进入攻坚期和深水区，必须直面事关改革成败的根本性、全局性的难题。要突破改革的瓶颈，必须集中力量攻坚克难。通过政治体制改革巩固经济体制改革成果和完善社会主义制度，进而推动改革持续向前，已经成为人们的共识。完善党的领导制度，是国家治理体系现代化的关键;提高党的领导能力，是国家治理能力现代化的关键;而以完善党的领导为目标的党政体制改革便是全面深化改革的关键所在。持续推动党政体制改革将完善中国特色社会主义制度，不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久{12}。党政体制改革改什么、怎么改，必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度{13}。进入新时代，全面深化党和国家机构改革，进而推动新时代党政体制改革，将有利于增强党的领导力，巩固和完善社会主义制度，维护国家政局稳定，通过革除体制中的弊端，改革权力运行体制机制，增强党和国家机构的活力。

党的十九届四中全会专题研究推进国家治理体系和治理能力现代化，重点是通过党和国家机构改革，合理调整国家权力结构，完善中国特色社会主义制度，提高党政体制效能，实现国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理中，权力配置和运行是核心，权力结构亦是国家政治体制的核心{14}，中國党政体制有别于西方所谓“三权分立”的政治体制，是中国共产党代表人民执掌政权、运行治权的政治体制，由此决定了执政党组织与其层级对应的政府{15}体系必然融合而成党政体制{16}，在党的领导下，政府建构“决策权、执行权、监督权”分开的政治结构和格局{17}。改革完善党政体制的逻辑起点是着力于完善决策、执行、监督的体制机制，明晰三者的功能。为此，需要梳理和总结深化党和国家机构改革的经验，不断优化新时代党政体制改革的路径。

二、聚焦国家治理现代化背景下的新时代党政体制改革

中国共产党是中国现代国家建设的领导核心力量，并在实现国家现代化进程中构建了一个党的权力与国家权力高度融合、党的组织统领国家政权机构的党政体制。新时代以深化党和国家机构改革为重点和突破口的党政体制改革，增强了中国共产党的领导力，形成总揽全局、协调各方的领导体系。随着国家法律体系和党内法规体系的形成和不断完善，党的领导通过依法治国与依规治党双轨并行，有力推动了党、国家、社会各项事业治理的规范化、制度化、科学化，为制度治党治国提供了重要保障{18}。习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会上的讲话，高度概括了新时代党政体制改革的具体任务和伟大目标：“系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力，适应新时代要求的党和国家机构主体框架初步建立，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障”{19}。

1.固本革新，加强和完善党的领导，推动决策科学化民主化

在过去的一段时间里，党的议事协调机构发挥的是咨询性和协调性的功能，但党的十八大以来，它们在国家治理中负责重大事项的顶层设计、协调各方、总体布局、统筹推进，发挥决策中枢作用。党的十九届三中全会决定新组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组，同时，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会。再加上之前已经设立的中央编制委员会、中央军民融合发展委员会和中央国家安全委员会，以上共计10个中央决策议事协调机构向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，共同构成了新时代党政体制中把方向、谋大局、定政策的决策领导体系，对深化改革、依法治国、经济、农业农村、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计{20}等事关党和国家发展的重大事项进行统筹协调。中央全面依法治国委员会、中央审计委员会和中央教育工作领导小组的办事机构分别设在司法部、审计署和教育部，中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。各委员会成立后的第一次会议即通过该委员会工作规则等规章细则，明确议事规则和运行制度。这些制度安排进一步优化了议事协调机构的组织结构和运行机制，使之拥有了完备的正式制度，并实现规范化、制度化的运行，各项事关党和国家发展的工作进入有步骤、有计划的推进环节。这些制度安排也让党政关系更顺畅合理，使同一事项由党政齐抓共管，不但增强党的领导而且提升政府执行力。在需要解决某一区域性综合复杂事务时，可通过决策议事协调机构跨部门协同，完成决策所需的调查、研究、论证、文件起草等一系列工作，通过确定政策基调，再传递意见和信息，使上级意志能够精准地传达到党政组织的各个层级，以保障领导权威，实现有效整合，推动决策科学化。

新时代党和国家机构的决策应当坚持民主集中制原则，推动决策的民主化。党中央决策议事协调机构充分讨论、广泛征集意见后，在研究实际情况的基础上作出决策，乃是民主决策的可行途径。要充分运用民主决策机制，正确贯彻落实民主集中制原则，实现党的全面领导。下面以中央全面依法治国委员会为例加以说明。中央全面依法治国委员会下设立法、执法、司法、守法普法四个协调小组和办公室。这五个机构针对科学立法、民主立法、依法立法、法治政府建设、推进“放管服”改革、司法体制综合配套改革方案、推广“枫桥经验”、宪法学习宣传实施等98项全面依法治国工作重大任务进行调研、设计和推动。它们针对各项任务，按所涉领域，吸纳相关专家学者及社会各界人士和有关部门负责人参与决策方案制定，定期召开专家例会、专题咨询会，提升政策文本的精细度与代表性{21}。所形成的文本由相关小组开会商讨修改完善后提交中央全面依法治国委员会，由委员会听取相关工作汇报、调研报告等，再进行审议，认为需要修改完善的，根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施;认为可以实施的，对审议的文件表决通过，既坚持党内集体决策又坚持全方位统筹保障。可见，进入新时代后中央决策议事协调机构通过充分发扬民主，广纳各方意见，尊重不同利益主体，在有效集中的基础上，维护了党的领导权威，保障了党和国家机构的决策职能和综合协调职能。

中央决策议事协调机构的改革，实际上更新了我国党和国家机构在行使权力过程中的职能配置，其核心是将中国共产党的领导权能正式纳入刚性制度轨道，以政治组织统率国家机构、以政治统治对接具体治理职能{22}。党的领导不是代替政府履行职能，而是通过党对重大事项的全面领导，完善总揽全局、协调各方的决策体制，使党对政府工作的领导以归口管理制度为特征，把原来归口管理体制下的众多领导小组的权力按主要战线、主要领域统一到相应的“委员会”下，形成党中央议事协调机构对国家综合性事务进行管理的“条块结合”关系，是现代科层制度与中国特色社会主义的归口管理制度相结合的产物{23}。制度改革能够保证顶层设计突破现有改革中的窠臼，打破部门利益壁垒和地方利益格局，进一步加强党的全面领导，特别是对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。

2.提质增效，推进执行程序化法治化，优化协同提升治理水平

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，党和国家机构设置以及职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应。所以，新时代党政体制改革以保障“五位一体”为导向，结合新的实践经验和新要求，以治理现代化为目标，按政治、经济、社会、文化和生态文明建设为轴线布局机构改革，构建起权责一致、协同高效、依法行政的政府治理体系，增强政府执行力，全面提升国家治理能力和治理水平。政府体系作为党的战略决策的行政实施体系，是党和国家决策的执行主体。党和国家机构改革，重在优化职能配置，理顺政府与市场的关系，提高公共服务的质量与效率。要进一步优化政府综合执法和公共服务机构设置，逐步做到“管理”到位，服务优质。例如，组建卫生健康委员会、国家医疗保障局，调整其权责，将原属人力资源与社会保障部管理的城镇职工和居民基本医疗保险、生育保险职责及原卫计委的新农合作医疗和民政部的医疗救助等职责划转该机构，体现了以治病为中心的末端管理向以人民健康为中心的源头治理的转变，突出政府服务人民健康的职能。再如，组建农业农村部，整合原农业部、发改委、财政部、国土资源部的部分农业农村投资项目、农村产业发展管理等职责，更好地服务乡村振兴、精准扶贫战略的实施，积极回应农民所关切的重要事项。与此同时，中央还赋予地方更多自主权，让地方因地制宜设置符合本地特色的部门，积極探索新的服务与管理模式。如重庆、贵州、广东为主动适应大数据和智慧城市建设，推进“互联网+电子政务”发展，建立大数据管理机构，浙江省推动“最多跑一次”，江苏省落实“不见面审批”改革等。这些探索以社会和公众需求为中心，主动缩减管理职能，强化服务意识，不断满足人民群众日益增长的需求，不仅提高了行政效率，而且促进了公平正义，提升了服务的规范性和精准性，使政府成为人民满意的服务型政府{24}。本轮国家机构改革坚持以“为人民服务”为宗旨，积极整合政府体系中横向的政府部门之间、纵向的政府层级之间的行政要素，强化资源的共享和协调，构建起良好的内部互动机制，提升了公共服务的质量和效率{25}。

提升治理水平，要集中资源实现从分散管理到整体性治理的转变，坚持优化协同原则。深化党和国家机构改革是实现国家治理现代化的重要组织保障，要运用整体性治理思维，调整职能配置和机构设置，解决多头管理、职责重叠交叉、权责不清、政出多门等问题。本轮党和国家机构改革通过统筹资源和机构编制，实现了职责相近的党政机关合并设立或合署办公，以及集中资源统一分配、统一管理、统一部署，形成了合力。例如，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部，对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）和国家电影局牌子;将国家宗教事务局和国务院侨务办公室并入中央统战部，对外保留国务院侨务办公室牌子;将国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留国家公务员局牌子。改革开放以来，国家机构改革主要围绕经济体制改革进行。如果经济监管职能散乱分布在多个部门，机构职能就显然不能适应新时代经济宏观调控的需要。要使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，就必须破除体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府的经济调节、市场监管职能{26}，以经济建设为中心，集中资源实施整体性治理。例如，针对金融市场治理，理顺监管体制，将银监保监两会合并，组建中国银行保险监督管理委员会，将原银监保监两会承担的监管规则制定职责划归中国人民银行。同时，针对市场监管体制，将工商总局、质检总局和食药监总局合并组建市场监管总局，并整合原农业部、文化部、交通部、环保部等的行政执法队伍，形成统一集中的整体性市场监督管理体系，全面提升市场监管能力。要通过党政体制改革实现国家治理现代化，使治理结构内部协同高效，按照统分结合、主次有序的协同要求，明确主办机构、协办机构、协同机制，并按照履职到位、流程通畅高效的要求，实现机构职能机制的左右协同，上下贯通{27}。

深化党和国家机构改革的目标之一是实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持改革和法治统一协调。法治与改革的关系呈现出新的特点和趋势，法治不再是被动适应改革，而是发挥引领作用，将法治思维和法治方式贯穿于机构改革的全过程。从2018年4月到2019年初，全国人大常委会针对本轮机构改革出现的新情况、新问题、新名称，陆续通过了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》《关于修改〈国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》《关于修改〈野生动物保护法〉等十五部法律的决定》《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》等，并修订了《中华人民共和国公务员法》，国务院也对机构改革涉及的多部行政法规进行清理，修改其中的部分条款，以及时回应机构改革后出现的名称变动、职权调整、执法合法性等问题。在此基础上，要进一步细化相关法律法规在执行层面的规划，确保各级党政机关在法治轨道上开展工作，依法全面履职，严格公正文明执法。

3.改革完善党和国家监督体系，实现党内监督与国家监督全覆盖

国家监察体制改革是完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。新中国成立以来，国家监督体系主要由行政监察、审计、检察机关和党的纪检机关等组成，但存在同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延{28}等问题。为了完善监察体制，党的十九届三中全会决定组建国家监察委员会，十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》专门增设“监察委员会”一节，正式确立了监察委员会作为一级国家监察机关的法律地位，“一府两院”转变为“一府一委两院”。国家监察委员会的成立，意味着通过创设新型国家机构实现了国家治理主体的创新，它整合了原属党的纪检机关，行政系统的行政监察部门和腐败预防部门，人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防犯罪等部门的职权，并同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检监察两项职责，实现了党内监督与国家监察的有机统一。国家监察体制改革从根本上改变了国家监督体制，不仅涉及宪法修改和国家机构顶层设计，也涉及有关机构法律法规与职权的调整。所以，必须完成对相关法律法规的立、改、废。2018年3月20日，第十三届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国监察法》，并废止《中华人民共和国行政监察法》，修改《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律，调整和修改监察权行使所涉及的有关国家机关的职权，及时处理法治与改革的关系。

国家治理是一项复杂的系统工程，新时代党政体制改革的目的就是遵循国家治理的逻辑，不断完善各个子系统的结构和运行，实现治理效能最优化。国家监察体制改革是国家治理的关键环节，必须坚持党的领导，通过国家机构实现党的决策部署，确保监察体制改革符合国家治理体系现代化的要求{29}。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性{30}。国家监察体制的确立是党政体制完善的必然要求，有助于强化党和国家的监督效能和治理效能，促进依规治党和依法治国相得益彰。从党内法规层面来看，目前已形成以《中国共产党党章》为核心，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》等为主体的党内监督和纪检法规体系。从国家法律层面来看，《中华人民共和国监察法》对国家监察体系的基本框架和主要制度作了规定，2019年召开的十三届全国人大常委会第十四次会议明确国家监察委员会根据宪法和法律行使制定监察法规的职权，可就监察工作的办案程序、具体措施等制定相应的监察法规，弥补监察方面的国家法律存在的不足。可见，国家监察体制改革，体现了如下特征，即通过构建完备的党内法规和国家法律的规范体系，解决党的纪律与国家法律之间的协调、衔接问题，实现党纪和国法的互融互通与全面执行{31}。国家监察体制改革意在实现国家监察全覆盖，體现出具有中国反腐特色的党政关系{32}。通过整合监察制度与党的纪律检查制度，弥补行政监察的不足，国家监察体制改革实现了党内监督与国家监督的有机统一，推进了国家治理体系和治理能力现代化。国家监察委员会的设立有效践行了党政分工，是党政体制监督功能的制度体现。通过改革，实现了党内监督全覆盖和所有行使公权力的公职人员纳入监察范围，并逐步形成了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的分工全覆盖。

三、新时代党政体制改革的路径优化

改革开放四十多年来，以经济发展为主线的改革已经取得令人瞩目的成绩，但是随着改革进入“深水区”，特别是进入新时代以来，党政体制改革更多地触及上层建筑领域，更多地触及深层次的利益矛盾，过去行之有效的部分改革举措面临多方面的现实困境。因此，有必要在总结党和国家机构改革经验的基础上，从宏观和微观、理论和实践的角度优化未来党政体制改革的路径，以持续推进国家治理现代化，提升治理效能。

1.宏观探索

第一，秉持中国立场，把握改革的正确政治方向，进一步深入研究党的全面领导理论，完善党的全面领导制度。新时代党政体制改革应当立足中国的国情和实际，以已经建立起来的制度为前提，不断拓展深化相关理论研究，推进制度创新，构建适应国家治理现代化需要的制度。中国的国家治理主要是在党政体制结构下实现制度的灵活运转和有效作用，在党政体制改革过程中，既要传承长期以来的优秀历史传统，又要把握党领导人民进行社会主义建设和国家治理的经验，一以贯之地走中国特色社会主义道路，绝不能照搬照抄他国的制度模式。党的领导制度化，不仅要求健全党中央对重大工作的领导体制，也需要完善重大决策的落实机制。地方要积极主动落实党的重大决策部署，形成与之相适应的法律法规和政策政令，制定责任清单，明确职责配置，破除条块壁垒，进一步优化体制机制。进入新时代以来，虽然深化党和国家机构改革提升了国家治理效能，但是科层制逻辑仍然长期存在于行政体系中，也会出现科层治理机制的失灵{33}，所以，新时代的党政体制改革要发挥党的政治引领作用，发挥党的全面领导的制度优势，进一步加强党对重大工作的集中统一领导。今后的改革目标应当适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求。执政党可以自身为中心，整合国家与社会治理力量，将党的领导与规范的国家制度运行有机结合，弥补科层治理的短板，促进党的领导体制与科层体制互动，提升治理绩效。

第二，适应全面深化改革的需求，按照整体推进的思路调整优化改革方法。当前，改革已经进入重大利益格局调整的关键时期，尤其是党的十八届三中全会确立全面深化改革以来，系统性、整体性、协同性成为新时代改革的重要特征。进一步完善社会主义制度，需要改进党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度，构建系统完备、科学规划、运行有效的制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化{34};需要不断改革创新，调整和转变过去的部分推进方法，运用整体推进的改革方法，破立结合，构建符合全面深化改革所需的体制机制架构，以党的领导统筹全局，引领人大、政府、政协及群团组织形成合力，科学、协同、有序、全方位地统筹推进新时代党政体制改革，为落实“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局提供制度、体制和机制保障。改革过程中，决策、协调、评价、监督反馈等相关环节要整体推进，要充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，建立改革的评价体系和方法，形成多元评价机制，客观反映改革的真实情况，考核改革的实际推进进程，以便确定下一步改革的重点和步骤，再配合规范有效的信息反馈和监督机制，科学分析改革可能存在的风险，及时向改革决策中心回馈社情民意，保障改革措施能够有效落实，处理好改革、稳定、发展的关系{35}。

第三，坚持理性考量，以法治方式推进改革，保证党政体制改革的法治底色。全面深化改革需要与全面依法治国并行，要运用法治方式推进改革、凝聚改革共识，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革{36}。建设法治国家是改革的目标，改革的过程也需要法治的规制和保障。进入新时代，法治与改革的关系呈现出新的特点和趋势，法治不再是被动适应改革，而是主动发挥一定的调控引领作用。要在法治思维指导下严格依法进行重大政治改革和法治实践，围绕国家权力配置和运行的改革要在法治轨道上展开，应当于法有据。程序是法治的核心要义之一，也是处理改革与法治关系的重要原则。当相关法律规范与改革措施相冲突时，可以先考虑程序原则，对相应的法律进行修订，发挥人大的功能，以确保相关改革措施的合法性。党政体制改革应当遵循国家法律与党内法规的双重规制，使党的制度优势更好地转化为治国理政的实际效能。对于党的领导体系的建构和运行来说，党内法规发挥着引领作用，党内法规保障党的领导体制规范运行，使改革进程具有合法性基础。今后的改革中，要不断完善党的领导法规制度和党的组织法规制度。国家法律层面，对改革所涉领域的相关法律法规要全面清理，对不适应改革要求的法律，要及时修改和废除，实践证明行之有效的制度规范要及时上升为法律，需要先行先试的举措，要按照法律程序做出开放、高效的授权为改革提供法理依据。在改革先行先试中，要坚决维护宪法和法律的权威，确保在法律范围内进行探索和创新，凡是需要试点的，都应有法律规定或者法律授权。也就是说，要经由党内法规与国家法律的衔接，推动国家政治生活向法治化的全面发展。

2.微观推进

第一，顶层设计与地方先行先试良性互动，实现制度建设与时俱进。党政体制改革牵一发而动全身，改革推进过程要更加注重改革的系统性、整体性和协同性，通过顶层设计对改革进行整体规划，提出解决复杂问题的思路和框架。但是，顶层设计也可能面临远离一线实际工作而不了解情况或是贯彻落实不够彻底等问题。为了确保党政体制改革的稳定推动，可在中央全面深化改革委员会的统揽下，对于符合地方实际需求的改革，由中央放权地方，鼓励地方先行先试，在顶层设计的大框架下积极探索，地方党政部门出台的改革试点方案，除明确要求中央审批的外，均可实施备案。试点权交给地方党委政府，可以为地方的创新提供合理的空间和弹性{37}。在先行先试的过程中，要始终坚持以人民为中心的价值导向，充分结合地方实际情况，解决人民群众最关心的问题、难题。对于地方改革试点不成功的，应总结失败原因，适当使用容错机制，把容错与公众评议结合起来，决定免责的程度。要在顶层设计的统筹下调动基层的积极性、主动性，尊重地方的创新探索，及时有效地吸收先行先试的成功经验，形成上下合力的良性互动，共同推进改革。

第二，健全和完善党政体制改革的科学评估机制，促进社会参与改革，保障改革的顺利推进。在制定相关改革政策时，可以借鉴公共政策评估机制的有益经验，逐步建成规范化、法治化的评估体制，并营造良好的评估环境，评估可分为改革方案评估、事中评估、事后评估3个环节。开展改革政策评估有利于提高改革决策的科学性、有效性，公开透明的评估程序也可以吸纳多元力量参与到改革之中，进而形成内外合力，促进改革有序推动。要充分发挥中央全面深化改革委员会的核心作用，统筹与规划改革政策评估，制定行之有效的运行规则、评估管理办法、评估成果检验办法等，使改革评估工作程序化、规范化、法治化{38}。进入新时代，国家治理体系将国家、社会的各种治理力量都纳入其中，中国共产党在这一体系中领导国家制度体系建设，并全面参与社会，组织社会。在推进党政体制改革的过程中，需要强化社会参与的作用，使社会能够在改革方案制定过程中平等表达诉求，并通过有效途径吸纳民意和专家理性意见。在改革进程中，可以在中央与地方之间、各地方之间或是各部门之间搭建改革信息共享平台，充分利用大数据和新媒体优势，整合群众对改革的民意。此外，还需进一步完善重大改革决策的听证制度。国家治理制度的建构需要多元主体的参与，涉及公共事务的改革举措日渐增多，听证制度可以使相关改革决策与执行更加规范，让多元主体能够参与改革过程。对于听证中的合理意见和有益建议，可以通过制度安排使之融入改革中。

第三，进一步理顺党政关系，优化制度运行机制，提升制度效力。新时代党政体制改革，不仅要建设强有力的政党，而且要建设具有强大治理效能的国家制度，包括改革完善国家基本制度和根本制度、健全党的领导制度、规范有关党政关系的制度，以及健全国家权力高效运行的体制机制。首先，要健全党内法规体系与国家法律体系，按照现代政党政治和国家制度原理，依法全面健全党的领导制度和国家政权制度体系，实现执政党与国家在制度、功能上和治理过程中的协调与耦合{39}。其次，以是否适应国家治理现代化为依据厘定党政关系，两者既不能截然分开，也不能混为一体，该分的部分则分，当合的部分则合，分合适度。在进一步优化党的领导制度的基础上，要使党的领导制度与国家制度形成科学规范的协调关系，并探索制度化的“总揽全局，协调各方”的领导工作制度和操作机制。通过改革，不仅要建设领导能力强，执政权威高的政党，而且要建成具有强大效能的国家制度体系。也就是说，要通过提高党的领导能力和执政能力推动治理现代化。再次，地方党政体制改革应突出地方特色，需要进一步明确党政职能部门的责任清单和职能划分，在维护国家有效治理{40}的前提下，充分结合经济社会发展以及公众对党和政府提出的新要求，试点地方党政合并或者合署办公的方案，减少条块格局对改革的影响，更好地发挥党政职能部门的作用，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构分工合理、责任明确、运转协调，进一步推进党政机构职能的优化和高效运行{41}。

四、结语

中国特色社会主义制度最本质的特色是党的领导。深化党和国家机构改革，进一步将党对一切工作的全面领导体系化、制度化、法治化，使党和国家在结构、功能与运行上愈发紧密地联系在一起，并逐步形成在党的集中统一领导下的制度耦合、功能协调、过程统一的党政体制。进入新时代以来，在党“总揽全局、协调各方”的领导下，党政体制改革以深化党和国家机构改革为基础，充分运用法治方式和法治思维，统筹改革方法，通过顶层设计与先行先试的有机结合，探索党政职能分工和理顺党政关系地方试点，建立健全改革政策评估机制，不断优化治理的决策、执行、监督功能，进而完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党和国家机构改革正是中国特色社会主义制度的自我完善，有助于形成体制、机制有机统一的国家治理体系。国家治理现代化将促进政治、经济、社会、文化、生态等各方面的发展，这反过来又推动国家制度的优化，从而为国家治理体系和治理能力现代化提供更加可靠的基本制度和根本制度保证。国家制度的优劣決定国家治理水平。只有建立起适合本国国情的现代化国家制度，才能推进国家治理现代化，实现善治。

注释：

{1} 石文龙：《依法执政与宪法序言中的“党的领导”制度化》，《东方法学》2011年第5期。

{2} 任剑涛：《以党建国：政党国家的兴起、兴盛与走势》，《江苏行政学院学报》2014年第3期。

{3} 陈明明：《作为一种政治形态的政党——国家及其对中国国家建设的意义》，《江苏社会科学》2015年第2期。

{4} 唐亚林：《从党建国体制到党治国体制再到党兴国体制：中国共产党治国理政新型体制的建构》，《行政论坛》2017年第5期。

{5} 郑永年：《大趋势：中国下一步》，东方出版社，2019年，第15-32页。