公共就业政策的变革与驱动机制
朱侃 郭小聪 孙枭坤
摘? 要： 就业是最大的民生，深化公共就业政策改革是推动我国公共就业发展的必经之路。本文在注意力配置理论的基础上，以中央政府工作报告为主要研究材料，通过文本分析和扎根理论的研究方法，探究了改革开放以来我国公共就业政策的变革过程与驱动机制。研究发现，改革开放以来国家在顶层设计上越来越重视公共就业问题;公共就业政策变革中经历了双轨制就业政策、市场化就业政策、积极的就业政策以及就业优先战略政策阶段，不同阶段政策措施发生了较大变化;其中经济发展形势、劳动力供给状况和党的执政理念是驱动公共就业政策变革的关键因素。未来中央政府应赋予地方政府更多的公共就业政策创新空间，各级政府在政策改革中应充分考虑党的执政理念、注重经济增长的就业弹性和人口质量红利的开发。
关键词： 公共就业政策;顶层设计;中央政府工作报告;注意力;驱动机制
一、引? ?言
就业是最大的民生[1]，我国是世界上人口最多的发展中国家，庞大的人口基数赋予了我国丰富的劳动力资源，但同时也使我国一直面临着巨大的就业压力。改革开放以来，中央政府在协调改革、稳定与发展关系过程中，通过对我国公共就业政策不断调整与变革，实现了我國公共就业的持续稳定发展，其本身也是改革开放的重要成果[2]。在当前就业压力持续增长、就业形势日益严峻的背景下，科学地探究改革开放以来中央政府公共就业的关注力度及政策变革的客观过程，并在此基础上揭示驱动其变革的规律及内在逻辑，对完善我国公共就业政策，切实推进公共就业服务均等化和提高人民群众获得感有重要的理论和实践意义。
在已有的公共就业政策研究中，学界较多地探讨特定群体就业政策演进路径、特定就业政策的发展历程、特定就业政策的评估、较短时间跨度内的就业政策以及国外就业政策对我国的启示等内容，这些文献对拓展未来研究具有重要借鉴意义，但也存在一定不足。比如，没有从较长时间跨度来探讨我国整个公共就业政策的发展历程，研究素材的选取主观性较强而代表性较低，缺乏对我国公共就业政策变革驱动机制的探讨等。对此，本文研究在注意力配置理论的基础上，深度挖掘了改革开放以来中央政府工作报告中公共就业政策相关的内容，系统地回顾了改革开放以来我国公共就业政策变革的过程，并在此基础上探讨了公共就业政策变革的驱动机制，试图系统、科学地把握我国公共就业政策的发展历程及规律。
二、理论假设与研究设计
1.理论假设
注意力概念最初由心理学家提出，认为注意力是“进入心理意识的一个过程”，随着相关研究的不断深化与拓展，该概念及相关理论逐渐被广泛应用于经济、管理和社会学等研究领域[3]。赫伯特·西蒙较早将注意力概念引入组织行为学中，认为注意力是管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程，并在后续研究中将注意力与决策建立起联系，在“有限理性”和“决策理论”的研究中指出信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力[4];斯普劳尔在此基础上提出注意力配置是决策者把自己有限的信息处理能力配置给与决策相关的刺激因素的过程[5]，阐释了注意力影响决策的方式;威廉姆·奥卡西奥进一步提出了注意力基础观，认为决策者的注意力会影响组织决策内容以及决策方案的选择，组织的制度环境是影响决策者注意力的重要外在因素，同时决策者对制度环境的理解会反过来影响其对注意力的分配[7]。马斯·戴伊认为政府决定做或不做某件事的行为就是公共政策，说明在政府公共管理中，注意力配置同样具有举足轻重的作用。布莱恩·琼斯在前人研究基础上提出“注意力驱动的政策选择”模型，认为政策决策过程实质上是选择的过程，这个过程中注意力的投射会影响政策决策者对重要和不重要信息的判断，从而影响其在众多的事务中选择关注哪些事务以及如何应对等，这种有选择的注意力投射过程也是政府将政策背景通过意识整合进政府偏好的过程;受外界制度环境等因素变化的影响，政策决策者注意力发生变化时，政府的政策也往往会发生相应变化[8]。
本文研究认为，注意力是政府决策的稀缺资源，政府注意力的配置会影响其对公共就业中各项事务轻重缓急的判断和关注力度，是公共就业政策制定的重要前置因素。本文通过考察改革开放以来中央政府对公共就业注意力的配置及其变化，尝试回答如下三个问题。首先，改革开放以来历年中央政府公共就业注意力强度即关注力度呈怎样的分布？为什么会呈现这样的趋势？其次，不同时间段内中央政府公共就业注意力指向即关注的焦点问题是什么？不同注意力指向下分别采取了哪些政策措施？采取这些政策措施的动机是什么？最后，在上述研究的基础上，分析影响驱动公共就业政策变革的内在机制是什么？
2.数据来源
作为中央政府各项工作的决策部署和对社会公开承诺的重要方式，中央政府工作报告涵盖了经济、政治、文化、社会和生态等诸多领域的内容，既包括对上一年度各项重要工作的回顾与总结，也包括对新一年里主要工作的宏观部署和安排，是具有法定效力的全局性、前瞻性和纲领性的政府文件。两万字左右的报告内容反映了中央政府高度关注的核心问题，是中央政府注意力分配的风向标。因此，本文选择将改革开放以来中央政府工作报告作为本文研究的重要资料来源。
为了丰富本文研究的素材，尽可能立体地还原公共就业政策变革的相关细节，笔者从北大法宝网、人力资源和社会保障部、财政部、教育部、民政部等官方网站，收集了就业相关的法律、法规等政策文件;同时，为了深入了解公共就业政策变革的驱动机制，笔者将公共就业政策的相关研究文献以及其他相关资料也纳入本文研究中。
3.研究方法
本文主要采用文本分析和扎根理论的研究方法。文本分析是一种将结构主义等形式主义方法与社会科学研究方法相结合的产物，是当前挖掘文本信息的重要方法[9]。本文研究通过文本分析的方法，深度挖掘中央政府工作报告中有关公共就业的文本信息，结合相关背景知识和注意力配置理论，实现从文本的表层深入文本深层，提炼中央政府公共就业政策变革的客观事实。扎根理论研究方法是从客观事实出发，将原始材料上升为经验概括，自下而上抽象和建立实质理论的后实证主义研究范式[10]。在本文研究中主要通过扎根理论对相关文本信息进行编码，对某些驱动公共就业政策变革的信息进行抽象概念化，并对抽象的概念进一步范畴化，通过层层递进和归纳推理的方式提炼和构建我国公共就业政策变革的解释框架。
三、中央政府公共就业注意力强度及变化
公共就业政策是不同时期政府为解决就业问题、促进就业发展所采用的政策措施和制度安排[11]。它既包括宏观层面政府为改善就业环境、扩大就业和优化经济结构而对财政、税收、产业等宏观政策的变革，也包括微观层面政府为解决特定群体失业、待业等问题而展开的诸如职业介绍、职业培训、就业指导等公共服务。
在本文研究中，将历年中央政府工作报告中公共就业紧密相关的语句和段落占整个报告的篇幅来测量中央政府公共就业的注意力强度，并进一步探究其注意力配置。具体通过Nvivo软件提取历年涉及公共就业相关的语句与段落后，经专家讨论判定哪些部分相关、哪些部分不相关，并剔除不相关的部分，最后计算历年公共就业相关内容占相应年份中央政府工作报告内容的比重，来表示中央政府公共就业的注意力强度。上述处理结果如图1所示：
图1 改革开放以来历年中央政府公共就业注意力强度
图1表明，一方面，中央政府公共就业注意力强度虽然在不同年份存在一定的波动，但整体呈持续稳定上升的趋势，并在近年来达到较高的水平，说明中央越来越重视公共就业问题;另一方面，中央政府公共就业注意力强度在时间序列上具有较强的阶段性特征，改革开放初至20世纪90年代初，注意力强度整体在4%以下，20世紀90年代初至21世纪初，在4%至6%之间徘徊，在21世纪前10年里，大致稳定在6%至8%的区间，而后续年份逐渐超过8%并一度超到10%，说明中央政府对公共就业的重视是一个循序渐进过程。
为了深入探究图1隐喻的政策意涵，笔者根据各阶段中央政府工作报告的侧重点，在查阅相关文献和专家咨询的基础上，梳理了改革开放以来公共就业政策调整进程上具有重要节点意义的法律法规、会议以及行政指导意见，结果如图2所示：
图2 改革开放以来中央公共就业政策调整的重要节点
观察图2，会发现1992年、2002年和2011年前后我国公共就业政策曾发生重大调整，是我国公共就业政策变革历程上的重要转折点。改革开放初期，我国实行计划经济体制与市场调节并驾齐驱的双轨制经济制度，该经济制度下相应实行双轨制就业制度，这一时期就业政策的调整更多地集中在国有企业的改革上。而1992年十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，标志着我国由过去计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，并开始实行与经济体制改革目标相适应的市场化就业政策。
2002年十六大指出就业是民生之本，扩大就业是政府未来重大而艰巨的任务，并提出了积极的就业政策。如何从根本上扩大我国就业市场的整体容量、推动经济发展吸纳更多劳动人口，从而缓解持续增长的就业压力，成为这一时期的施政重心。作为民生工程建设的重要抓手，如何统筹城乡间、不同地区间和不同群体间的公共就业服务，实现全国范围内的充分就业，成为政府高度关注的议题。
2011年全国人大十四次会议首次提出就业优先战略，强调把就业放在经济社会发展的优先位置。随后中央在战略层面不断优化就业创业环境，努力开拓创新引领创业、以创业带动就业的新局面。国家在公共就业的顶层设计上开始关注稳定经济发展与扩大就业的联动机制，侧重通过优化经济结构来促进公共就业问题的解决。
从图1可以看出，改革开放以来中央政府公共就业注意力强度呈不断上升的趋势，政府为什么越来越关注公共就业问题呢？首先，对整个社会而言，就业形势越来越严峻。在我国产业转型升级的过程中，新生代农民工回乡从事农业生产的意愿很低;随着我国劳动力成本的持续上升大量制造业外流，科技革命推动“机器换人”的浪潮中，第二产业吸纳劳动力的能力也逐渐降低;第三产业中劳动者素质与劳动岗位需求不匹配的结构性矛盾日益突出，提高劳动者素质仍任重而道远。其次，对政府而言，推动公共就业问题的解决越来越成为政府的重要职责。在社会发展日益复杂的趋势下，公共就业问题的解决越来越需要通过掌握公共权力的政府进行宏观经济调控等方式才能实现，促进与完善公共就业服务供给成为政府获得合法性并得以存续的重要途径，因此，政府越来越主动地承担更多的公共就业责任。
四、中央政府公共就业注意力指向及变化
本文研究将中央政府工作报告中公共就业紧密相关的高频词作为注意力指向的依据。具体操作上，首先，参照上述部分的公共就业政策变革的关键节点及相关背景知识，将改革开放以来公共就业政策发展历程分为双轨制就业政策阶段（1978～1991年）、市场化就业政策阶段（1992～2001年）、积极的就业政策阶段（2002～2010年）以及就业优先战略政策阶段（2011～2018年）;其次，借助Python软件提取各阶段的高频词后（为避免软件提取的机械性，笔者在追溯文本的基础上对相关高频词进行了再度整合），选择各阶段词频在3次以上的高频词作为注意力指向的研究对象;最后，将各阶段中央政府公共就业领域相关的高频词矩阵导入Ucinet软件中，在词频分布规律和数据分析结果的基础上结合相关背景知识及专家建议对其命名，从而明确了各阶段注意力指向。不同政策阶段注意力指向如下：
1.双轨制就业政策阶段（1978～1991年）
从图3可以看出，中央政府在双轨制就业政策阶段主要是改革计划经济体制下国有企业的用工制度和工资制度，同时努力探索市场用工，逐步建立就业市场。通过面向社会公开招工的方式在新增的劳动力中确定双向选择关系，并在此过程中引入竞争机制从而实现公开招考基础上的择优录用，打破了过去内部招工和退休人员子女顶替为主的封闭式用工制度;通过引导建立劳动合同制，促进劳动力的合理流动，逐步瓦解了过去高度计划经济体制下统包统配的就业制度;加强国有企业员工培训的方式，提高劳动就业者的工作能力和生产技能，激发国有企业的经营活力。在改革工作制度方面，为了克服过去平均主义“吃大锅饭”现象严重的弊端，提高国有企业劳动生产率，中央政府开始在国有企业内部贯彻按劳分配为主的工资制度;这一时期国有企业职工工资开始与企业经营效益直接挂钩，国有企业内部大力推行员工考核制度，奖勤罚懒的方式调动员工工作的主动性、积极性和创造性。在建立就业市场领域，最初为解决回城的大批知青以及大量城镇新增劳动人口的就业问题，中央政府提出在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋就业相统一的“三结合”方针，这一政策主张也为我国就业市场发展开辟了道路;同时中央鼓励积极发展个体经济、私营经济在内的非公有制经济成分来拓展就业门路，为我国就业市场提供更多的就业岗位;而与劳务市场发展所需的以劳动服务公司为代表的就业服务机构雏形也取得了一定发展，为我国就业市场发展奠定了制度基础。在这个过程中，国家吸取过去的教训，尤其注重改善知识分子的工作条件和工作待遇，体现了国家对人才和知识的尊重。
双轨制就业制度改革打破了过去高度计划经济体制下统包统配的就业方式，但并没有建立完全市场化的公共就业机制。用工和工资制度的改革与国有企业改革紧密联系在一起，从属于国有企业改革，是国有企业改革的一部分。在这一阶段，我国在经济体制上仍以计划经济为主、市场调节为辅，市场调节作为补充与计划经济相结合，相应的，建立的就业市场仍然是计划经济体制下更为灵活的补充手段;但市场化就业理念逐渐向整个就业市场渗透，为推动我国市场化就业奠定了基础。
图3 双轨制就业政策阶段中央政府注意力指向图谱
2.市场化就业政策阶段（1992～2001年）
在市场化就业政策阶段，妥善安置市场冲击下国有企业下岗人员、发展就业市场成为这一阶段政策的重心，中央政府公共就业注意力指向主要包括如图4所示的四个议题：实施再就业工程、完善下岗人员社会保障、发展就业市场以及促进农村就业。在实施再就业工程方面，为了解决大批国有企业职工“下岗潮”问题，中央通过企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合的方式推进下岗职工再就业，实施“三年千万”等再就业培训计划，对其进行技术培训以提高其再就业能力。在帮助下岗人员再就业的过程中，政府也不断加强下岗人员的社会保障，在建立与完善下岗职工失业保险制度以及城镇居民最低生活保障制度的同时，开始推进其养老保险和医疗保险的建设，并不断提高其覆盖面，以缓解改革的阵痛。在发展就业市场方面，这一阶段市场化就业逐渐成为就业的主要形式，为了进一步发展就业市场，中央政府开始大力扶持个体经济、私营经济、外资经济的发展，通过壮大非公有制经济来提高就业市场容量，在吸纳更多下岗人员再就业的同时，解决新增就业人口去向问题;为应对市场经济发展对专业技术劳动力的大量需求，国家开始大力发展各种类型的职业教育，通过系统的职业培训提高劳动力的专业素养;随着市场化就业政策的推进，这一时期城乡间、不同地区和不同群体间收入差距和贫富差距不断扩大，政府开始关注分配政策改革，通过征收个人所得税等方式促进社会公平。而在促进农村就业方面，随着家庭联产承包责任制的落实与推进，大量农民从土地上解放出来的同时也带来了农村剩余劳动力激增的问题，如何促进农村就业事关社会稳定。一方面，国家逐步引导农民工进城务工以满足城市经济发展的需求，同时实现劳动人口的有序流动;另一方面，国家出台了一系列政策推动乡镇企业在内的农村集体经济发展，从而缓解农村地区尤其是中西部农村地区的就业压力。
图4 市场化就业政策阶段中央政府注意力指向图谱
在1992年明确建立社会主义市场经济的改革目標后，这一阶段中央政府在公共就业政策调整过程中，致力于推进就业市场化改革，在承受改革阵痛的同时基本上建立了我国市场化就业体制。虽然这一阶段中央政府工作报告中公共就业注意力的指向多元化，但不论是实施再就业工程、完善下岗人员社会保障，还是发展就业市场和促进农村就业，都是为了巩固和发展社会主义市场经济的根基。这一阶段，就业市场化改革根本目的是为了使我国就业体制适应经济体制改革的需要，从而更好地服务我国经济发展。
3.积极的就业政策阶段（2002～2010年）
2002年起，我国开始施行积极的就业政策，图5表明，这一阶段中央政府注意力的指向主要涉及积极扩大就业、构建就业服务体系、拓展农村就业市场、推动农民工就业以及促成覆盖全体劳动者的社会保障体系等内容。积极扩大就业方面，我国就业整体压力在这一阶段猛增，第三次“婴儿潮”的新增人口大批进入就业市场、大学扩招后高校毕业生的就业压力逐渐爆发，为了进一步扩大就业、增加就业岗位，中央政府正式将公共就业纳入宏观调控;政府积极发展劳动密集型产业，同时通过财政、金融和税收等多种政策推动就业吸纳能力强的中小企业发展，千方百计地创造就业岗位，破解就业难题。在构建就业服务体系方面，这一阶段政府开始重视各群体的就业问题，除了高度关注高校毕业生就业外，也非常重视退伍军人的安置工作和包括残疾人在内的弱势群体的就业，并推出“零就业家庭”计划使公共就业服务体系的存量不断扩大;与此同时，通过完善相关就业援助和培训体系、构建最低工资制度等诸多政策使公共就业服务体系的增量不断提高。在拓展农村就业市场方面，注重以产业化的方式带动农村就业岗位的增加，鼓励各地区因地制宜地发展农产品加工业等非农产业，通过壮大县域实体经济的方式吸纳部分农村劳动力转移人口，实现农村内部消化的方式来缓解就业压力。在推动农民工就业方面，中央政府在顶层设计上开始有意识地将农民工纳入城镇化进程，并将就业作为推进农民工市民化的重要政策结合点，通过提高其劳动技能、改善其就业环境的方式引导农民工融入城市;同时尤其重视对农民工合法权益的维护，包括制定多项政策措施切实解决建筑行业拖欠农民工工资等问题，给予农民工更多的就业关怀。在促成覆盖全体劳动者社会保障体系方面，这一阶段社会保障体系不仅覆盖了国有企业和城镇职工，同时政府试图将农民、农民工等其他就业群体均纳入社会保障体系，并不断提高各类社会保险的覆盖面和保障力度，以保障各地区、各行业和各群体就业人员的劳动权益。
图5 积极的就业政策阶段中央政府注意力指向图谱
这一阶段，政府更加明确意识到就业是民生之本，只有切实解决公共就业问题才能实现社会的和谐发展，并将公共就业问题正式上升为国家宏观调控目标。因此，国家在宏观经济布局上更多地考虑如何扩大就业、增加就业岗位;在实际政府工作中，通过不断发展公共就业服务体系，推进公共就业服务均等化的方式来完善公共就业的社会配套制度。这一时期，中央政府在追求经济发展的同时非常注重民生的改善，作为民生之本的就业问题不断被重视。
4.就业优先战略政策阶段（2011～2018年）
这一阶段，我国经济增速开始放缓，在新增就业人口不断攀升的背景下，就业压力急剧上升，中央政府审时度势在积极的就业政策基础上提出就业优先战略政策。如图6所示，这一阶段稳增长保就业、“双创”驱动就业、优化经济结构来改善就业结构以及解决重点人群就业问题受到高度关注。在稳增长保就业方面，当经济发展进入新常态后，中央政府将稳增长保就业作为政府工作目标，明确稳定经济增长的目的是为了促进就业，同时在顶层设计上注重改善经济增长的质量、努力实现创业带动就业的方式发展经济。在“双创”驱动就业方面，营造大众创新、万众创业的社会氛围，尝试通过激发科技创新活力，释放技术发展的红利为就业发展注入新的动力，并鼓励科研人员和科技企业参与到创新创业中;鼓励有创新理念和自主创业能力的“创客”加入创业浪潮，并在注册企业等方面提供了诸多政策支持，从而拓展就业岗位。在优化经济结构来改善就业结构方面，一方面，国家通过税收、财政等多种政策支持就业吸纳能力较强的服务业不断发展，使服务业成为主体产业，就业人口中从事服务行业的人口比例持续上升;另一方面，国家有意识地寻找和发展就业带动能力强的战略性新兴产业，并通过不断优化经济结构的方式来改善就业结构。在重点就业人群方面，这一阶段，中央政府在努力实现就业机会公平的过程中，重点关注高校毕业生、农民工和就业困难人员等群体的就业，实施了对高校毕业生的创业引领计划、推进农民工就地就近转移的就业方针以及加强就业困难人员的公共就业服务等政策措施。
图6 就业优先战略政策阶段中央政府注意力指向图谱
在构建中国特色社会主义民生体系的过程中，中央政府逐渐认识到就业是最大的民生，实现更高质量和更充分的就业是人们对美好生活追求的重要组成部分。就业不仅作为国家宏观调控的目标，而且包括稳定经济增长在内的其他宏观调控目标也成为推动就业发展的一部分，公共就业在国计民生中的地位进一步凸显。在以人民为中心的工作导向指引下，中央政府在公共就业政策的调整中不仅关注扩大就业、增加就业岗位，而且注重就业结构和就业质量的改善，公共就业政策的内涵进一步丰富。
五、中央政府公共就业政策变革的驱动机制
科学地解构上述公共就业政策变革的驱动机制，对理解未来中央政府公共就业政策创新与发展具有重要意义。本文采用扎根理论的研究方法，借助Nvivo软件对历年中央政府工作报告、相关政策文本、学术文献以及包括各项公共就业政策主要推动者或制定者的相关采访、报道等在内的材料进行编码，高度概括和提炼了公共就业政策变革的驱动机制，同时利用相关材料进行三角验证，通过了理论饱和性检验。研究发现，中央政府遵循如图7所示的内在逻辑对公共就业政策进行变革，其中经济发展形势、劳动力供给状况和党的执政理念是驱动公共就业政策变革的关键要素;不同驱动要素对公共就业政策变革的作用强度存在一定的差异，要素之间也存在一定的互动关系。
图7 公共就业政策变革的驱动机制
1.经济发展形势
作为社会经济发展的重要制度安排，不同阶段我国公共就业政策的制定和变革都有着深刻的时代经济背景，能否遵循劳动市场运行规律适应经济发展形势是检验公共就业政策科学性的重要标准。经济发展形势是决定劳动力需求的重要因素，同时也是公共就业政策制定的重要前置性因素。公共就业政策不仅要考虑当前的经济运转状况，同时要预见未来几年甚至数十年经济的整体走势，来确定公共就业政策的定位、目标任务、施政重点对象、具体应对措施等内容，从而使公共就业政策能更好地融入经济体制中，有效发挥促进充分就业并推动经济发展的作用。从改革开放初计划经济体制下短缺经济逐步过渡到当前市场经济体制下过剩經济的过程中，经历的经济恢复、经济繁荣和经济下行等不同形势，构成了改革开放以来我国公共就业政策变革的经济基础。
经济增长的就业弹性即就业增长率与经济增长率的比值，是衡量就业难易程度的重要指标[12]。在改革开放初期，百废待兴、产业结构急需完善的背景下，经济增长对就业吸纳能力较强，经济增长的就业弹性较高，所以这一时期中央政府更多通过大力发展经济来解决公共就业问题，推动公共就业发展更多的是为了满足快速经济发展对劳动力资源的需要;而随着产业结构、经济体制的逐步完善，单纯经济增长对解决劳动就业的能力逐渐弱化，经济增长的就业弹性整体呈下降趋势，尤其在经济疲软的背景下，中央政府更注重经济的内涵式发展，强调经济发展对公共就业的促进作用。在改革开放背景下，我国经济逐步融入国际竞争市场中，巨大的市场需求和劳动力成本低的优势推动了就业吸纳能力强、劳动者素质要求相对较低的劳动密集型产业快速发展，成为主导我国工业化进程的重要支撑[13]。在工业化积累阶段，经济增长的就业弹性较高，经济增长成为化解其他社会矛盾的重要手段，所以在双轨制就业政策阶段和市场化就业政策阶段，中央政府在公共就业政策的选择上更多地服务于经济增长的需要，通过不断促进和完善就业市场化机制，提高劳动力流转的速度和效率。而随着我国劳动力成本优势的逐渐丧失，制造业的大量外流，发展就业吸纳能力相对较弱、劳动者素质要求相对较高的资本密集型产业和技术密集型产业，逐渐成为我国保持国际竞争优势的重要突破口。在产业转型的资金、技术得到一定积累以及劳动者素质相对提高的背景下，中央政府基于长远利益的考虑着力推动产业转型升级。随着产业结构的优化，带来劳动力需求和技术结构的变化形成新的劳动力需求组合，中央政府必须适应这一变化并制定相应的公共就业政策，不断提高劳动者技能、改变劳动素质结构以实现人力资源的合理配置，促进充分就业发展。在后工业化时代，我国经济增长的就业弹性逐渐降低，政府开始努力摆脱通过经济增长解决公共就业问题的路径依赖，所以在积极的就业政策阶段中央政府将就业作为国家宏观调控的目标，通过宏观调控的方式调整经济结构来破解公共就业难题;在近些年来经济持续下行的压力下提出就业优先战略，从促进公共就业的角度出发制定宏观经济政策，使经济发展服务于改善公共就业的需要，从而确保劳动关系和谐与社会稳定发展。
就业是稳定在较高还是较低的经济水平上还取决于有效需求的大小，而有效需求由投资和消费确定，所以投资与消费也是影响公共就业和公共就业政策变革的重要经济变量。投资在乘数-加速数的基础上引起国民经济产生相应扩张，而投资内部结构变化又会通过市场在内的多种综合作用机制传导到就业市场，从而引起公共就业需求的变化;消费总量和边际消费倾向的提高，会引起社会总需求的变化，并在相关乘数-加速数基础上扩大和繁荣国民经济，并引起公共就业需求变化。在改革开放以来相当长的一段时间，我国很大程度上通过扩张性的财政政策，不断增加固定资产投资的方式来推动制造业、建筑业、采矿业、电力和燃气水等第二产业的发展，相应的双轨制就业政策阶段和市场化就业政策阶段，中央政府的施政重心多集中在大中型国有工业企业，以促进我国经济发展;而近些年来，国家逐渐将扩大内需和激发消费潜力作为我国经济发展的重要引擎，公共服务、个体商人服务和综合服务业在内的第三产业逐渐成为我国支柱性产业，在相应积极的就业政策阶段和就业优先战略政策阶段，中央政府更多地关注民营服务业“中小企业”和“小微型企业”的发展，以更好地促进充分就业发展。
改革开放以来，绝大部分中央政府工作报告，在回顾上一年公共就业发展情况和部署下一年公共就业工作计划时，都会在前文强调其经济发展形势。由此可见，镶嵌在经济体制中的公共就业政策必须植根于经济发展的基础之上，适应经济发展形势并随经济发展形势的需要不断调整与完善，才能释放政策的外在张力。
2.勞动力供给状况
公共就业政策是为解决公共就业问题而产生，而劳动力供给状况是公共就业的重要组成部分，所以公共就业政策变革过程中必须重视不同时期劳动力的供给状况。改革开放的历史见证了我国社会转型的过程，在这个过程中我国劳动力供给格局也从总量过剩向总量和结构性过剩并存转变[14]。包括人口规模、人口结构相关的自然因素，涉及劳动者偏好、生产力发展水平的经济因素以及劳动制度和工资制度在内的社会制度因素等与劳动力供给状况紧密相关的情境性因素也发生了重要变化。只有根据劳动力供给状况不断调整公共就业政策，促进劳动力供给满足劳动需求，才能有效应对外部环境的不确定性，实现充分就业。
改革开放后一段时间内，第二次和第三次“婴儿潮”带来的巨大人口增量使我国总劳动人口数在原本庞大的人口基数上持续攀升，并在2011年达到9.25亿的峰值。劳动年龄人口多和劳动者素质相对偏低的劳动力供给状况使我国很长时间内面临极大的劳动力总量过剩的压力。改革开放初，以家庭联产责任承包制为中心的农村经济体制改革使农村剩余劳动力激增，而农村非农产业对劳动需求极为有限;随着城市经济活力增强和生产要素市场化改革的推进，对劳动力的需求逐步上升并形成了一定的劳动力缺口。在双轨制就业政策阶段和市场化就业政策阶段，为解决农村剩余劳动力就业问题以稳定农村社会秩序，中央政府逐渐转变过去户籍制度下严格限制城乡人口流动的措施，并有计划地引导农民工向城市有序流动，有效打通早先严重分割的城乡劳动力市场逐渐成为中央政府破解劳动力供给过剩的重要渠道。而持续的社会主义市场化改革，推动市场成为解决劳动力供给过剩等生产要素配置问题的主导力量，在市场导向的自然选择机制下，城乡间接近无限劳动力供给形成的低劳动力成本优势，使得纺织、服装、玩具、皮革等劳动密集型特征的制造业取得了快速发展;得天独厚的国内外市场竞争优势和政府公共就业等相关系统配套政策的支持推动了制造业不断扩张，并进一步促进劳动力供给过剩问题的解决，“滚雪球式”积累方式使我国一跃成为世界第一制造大国和第二大经济实体。而近些年来，过去计划生育政策和高校扩招政策的人口效应开始在我国劳动力结构中产生影响，2005年起我国劳动力增速明显放缓并于2012年起劳动年龄人口不断下降、大学毕业生在新增劳动力中的比重逐渐上升，但劳动力供给过剩的主要矛盾仍然存在。一方面，近些年来经济持续下行导致公共就业需求的岗位呈一定的收缩态势，同时人口数量红利的持续消退导致劳动力成本不断上升而引发制造业大量外流[15]，使得劳动力供给仍然存在总量过剩问题;另一方面，不仅过去低端制造业的大量劳动转移人口无法满足产业转型与升级后劳动力的技能需求，而且当前教育体制和人才培养模式下高校毕业生也无法满足产业转型升级后人才的创新能力预期，使得劳动力供给结构性问题凸显。劳动力供给总量过剩与结构性过剩并存的压力下，在积极的就业政策阶段和就业优先战略政策阶段，中央政府不断调整经济结构并在近些年启动“大众创业、万众创新”工程等方式，通过财政支持、税收优惠和培养战略性新兴产业的方式增加公共就业岗位，并更注重农民工、大学生等各群体劳动素质的提升，相应的职业技能培训和就业指导等工作投入力度不断加大。
改革开放以来，随着社会进步和劳动者生活水平的不断提高，在劳动力供给方面劳动者整体权利意识和维权能力也不断提高，推动了中央政府在公共就业政策制定中对劳动者相关权益的关注。在权利意识和维权能力不断提高的背景下，过去原子化的劳动者个体开始有计划地结合在一起形成巨大的组织和舆论力量通过民主政治程序来表达其利益诉求，以此获得政府的更多关注，从而推动相关公共就业问题的妥善解决。如在市场化就业政策阶段，早期全国范围内的国有企业下岗职工通过自发组织等形式与国有企业、地方政府乃至中央政府，持续拉锯、据理力争，从而推动了再就业工程的启动，并驱使政府开始高度关注下岗职工的社会保障问题;积极的就业政策阶段，各地农民工的维权抗争行为，使得中央政府在公共就业政策中更注重对农民工群体合法权益的关注，农民工工资被拖欠、就业被不公正对待、社会保障缺失、子女进城入学难等问题均被提上议事日程;其他许多相关的公共就业政策的发展与完善，也都与劳动力供给方面劳动者权利意识和维权能力的不断提高有关。
劳动力供给状况是政府公共就业政策需要考虑的现实性因素，有效预测劳动力供给的走向与趋势来制定和调整公共就业政策，是保持政策前瞻性和灵活性的重要前提。在本文研究中不同时期公共就业政策主要推动者和制定者尤其关注劳动力的供给状况，可见劳动力供给状况驱动是我国公共就业政策变革的重要动力。
3.党的执政理念
中国共产党的执政理念，是在马克思主义指导下，结合中国实际、融合时代发展趋势，在与过去执政理念一脉相承的基础上，根据不同时期社会发展任务、目标和内容不断发展与完善[16]。在我国政治情境下，中国共产党是建设社会主义事业的领导核心并作为执政党统领中央政府一切工作，所以不同时期党执政理念的推陈出新也会驱动事关国计民生的公共就业政策不断发展与完善。
改革开放初，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体提出，将党的工作重心从以阶级斗争为纲转移到社会主义建设上来，并在明确社会主要矛盾为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”后，提出以经济建设为中心的基本路线，各项工作服从和服务经济建设发展的需要[17]。对应双轨制就业政策阶段，公共就业政策变革主要是为了激活经济发展活力，服务于经济发展需要。一方面，对经济体制中占绝对优势的国有企业就业制度进行改革，赋予国有企业更多的自主经营权来提高其生产效率，而过去高度计划经济体制下低效的用工制度和工资制度成为实现这一目标的重要突破口，因而成为改革的重点;另一方面，通过建立劳动力市场解决城镇就业问题的同时，探索和发展市场经济，从而推动整个经济发展。东欧剧变和苏联解体等国际形势的变化，使以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体进一步认识到推动经济体制改革和发展的重要意义，后续的“三个代表”重要思想中也非常突出解放和发展生产力的重要性[18]。发展是第一要务，而社会主义市场经济体制改革是实现经济持续稳定发展的必经途径，所以在市场化就业政策阶段，市场机制成为主导公共就业政策发展的重要力量。为促进国有企业市场化改革，政府推出再就业工程来应对国有企业职工的下岗潮，并不断完善下岗人员的社会保障，以减少市场化改革的阻力;为实现经济发展，政府通过不断发展与完善就业市场为市场经济发展提供所需的人力资源支持。而在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导执政之际，我国经济有了较大发展，但过去粗放的发展方式也积累了一些社会矛盾，党中央在反思过去发展模式的基础上提出了科学发展观。在“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的执政理念[19]指导下，实施积极的就业政策，在此阶段就业成为民生之本并进一步上升为国家宏观调控的目标，并通过财政、税收、金融等措施努力扩大就业、增加就业岗位;突出关注农民、农民工、高校毕业生、退伍军人以及弱势群体在内的各群体就业问题，以协调不同群体的公共就业服务;不断加大对农村就业市场的支持力度以统筹和实现城乡公共就业服务均等化;开始注重全体劳动者社会保障的改善，让人民真正共享经济发展的成果。以习近平同志为核心的党中央在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，在我国社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的背景下，提出以人民为中心的发展思想，要求在各项工作中突出人民的重要性[20]。因此，在就业优先战略政策阶段，公共就业作为人们对美好生活追求的重要组成部分被进一步定位为最大的民生;调整经济结构和稳定经济增长服务于解决人民就业问题的需要;在经济下行的背景下，政府在解决重点人群就业问题的同时，积极推动创业带动就业的方式来提高就业质量。
改革开放以来，伴随着党执政理念的不断发展与完善，公共就业的地位也不断提高。从双轨制就业政策阶段和市场化就业政策阶段公共就业服务于经济发展需要，到积极的就业政策阶段公共就业与经济发展均为我国宏观调控的重要目标，再到就业优先战略政策阶段公共就业逐渐成为经济发展的重要目标的过程，公共就业政策的目标、价值取向和执行方式等各方面均随着党的执政理念的变化而变化。
4.互动机制
经济发展形势、劳动力供给状况和党的执政理念都是驱动公共就业政策变革的关键要素，三者之间存在互动关系，但在驱动公共就业政策变革的强度上存在一定差别。经济基础决定上层建筑，改革开放以来，党在不同时期的执政理念深受当时经济发展形势的影响，特定的经济发展形势催生了相应的执政理念;但党也会根据不同时期经济发展的形势领导全国人大和中央政府制定不同的经济目标、采取宏观经济调控手段等改变经济发展形势。作为重要基本国情的人口因素，劳动力的数量、质量和地域分布以及在整个人口中比重等情况都会直接或间接的影响党的执政理念，与此同时，党也能通过政治机制，形成不同的生育、教育、迁徙等政策，直接或间接地影响劳动力的供给状况。劳动力是经济发展的关键生产要素，劳动力的供给是形成和改变经济发展形势的重要力量;经济发展形势会通过影响人们生活水平、未来预期乃至价值观念等方式直接或间接地改变劳动力供给状况。在中国政治情境下，作为中国社会主义建设的领导核心，党的执政理念在驱动公共就业政策变革中发挥着决定性的作用，不同时期党执政理念的变化会引起公共就业政策发生大的变革，因为党的执政宗旨、目标和价值追求及其实现方式的选择是影响中央政府变革公共就业政策的前提;经济发展形势在驱动公共就业政策变革过程中比劳动力供给状况发挥着更为重要的作用，因为改革开放以来和今后相当长时间，我国都处在劳动力供给过剩的局面，需求主导的劳动力市场下扩大就业、创造更多就业岗位仍是当前和未来公共就业政策调整的主要方向。
六、结论和展望
1.结论
本文主要采用文本分析和扎根理论的研究方法，在注意力配置理论的基础上，深度挖掘了改革开放以来中央政府工作报告中公共就业政策相关的内容后，得到以下结论：
（1）中央政府公共就业注意力强度整体呈上升趋势，且注意力强度具有较强的阶段性特征，未来政府仍将高度关注公共就业问题;
（2）改革开放以来，我国公共就业政策经历了双轨制就业政策、市场化就业政策、积极的就业政策和就业优先战略政策这四个阶段，不同阶段政策侧重点存在较大分野;
（3）经济发展形势、劳动力供给状况和党的执政理念是驱动公共就业政策变革的关键因素，这三种因素在驱动公共就业政策变革的方式和强度上具有一定差别，但三者之间存在互动关系。
2.展望
公共就业政策是构建社会和谐发展的“稳定器”，在当前经济下行和经济结构加快调整的背景下，受产业转型升级以及国内外不确定因素的影响，公共就业的不确定性和不稳定性也不断提高，公共就业的压力有增无减。政府作为公共就业政策的改革的推动者，应该在政策的制定中更好地促进政策主体、政策客体和政策环境之间建立良性的联动机制，提高公共就业的结构弹性。
地方政府作为最了解公共就业困境的主体，中央政府应赋予地方政府更多的公共就业政策创新空间，鼓励地方政府进行公共就业政策创新，从而获得更多的通过实践检验可有效推广的政策方案。未来各级政府在制定公共就业政策的过程中应注重贯彻党的执政理念，坚持就业优先战略，坚持以人民为中心的发展思想来指导各项工作;在经济发展中应更注重经济增长的就业弹性，建立产业结构调整与扩大就业的良性互动机制，注重发展和培育就业带动能力强的新兴战略性产业;注重提高劳动力供给侧劳动者职业技能和劳动素养以开发人口质量红利，同时着力推进公共就业服务均等化建设，从而更好地释放勞动力供给侧的巨大潜力。
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Public Employment Policy： Change and Driving Mechanism
Zhu Kan / Guo Xiaocong / Sun Xiaokun
Abstract： Employment is the biggest livelihood， deepening the reform of public employment system is the only way to promote the development of public employment in China. Based on the theory of attention allocation and the central government work report as the main research material， this paper explores the adjustment process and driving mechanism of China's public employment policy since the reform and opening up through text analysis and grounded theory. The research finds that since the reform and opening up， the positioning of public employment in the top-level design of policy has been continuously improved. The public employment policy has experienced the stages of dual-track employment policy， market-oriented employment policy， active employment policy and employment priority strategic policy. Among them， economic development situation， labor supply situation and the party's governing philosophy are the key factors driving the adjustment of public employment policy. In the future， the central government should endow local governments with more space for innovation in public employment policies， and governments at all levels should give full consideration to the party's governing philosophy， pay attention to the employment elasticity of economic growth and the development of demographic dividend in policy adjustment.
Keywords： Public Employment Policy; Top-level Design; Report on the Work of the Central Government; Attention; Driving Mechanism
（責任编辑? ?周巍）
本文系国家社会科学基金项目“中国基本公共服务供给侧结构性改革研究”（17BGL193）、国家社会科学基金青年项目“地方政府培育行业协会的调适性治理研究”（19CZZ028）的阶段性成果。
收稿日期：2019-8-5
作者简介：朱? ?侃? 男? （1991-? ）? 中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生
郭小聪? 男? （1957-? ）? 中山大学政治与公共事务管理学院教授? 博士生导师
孙枭坤? 女? （1992-? ）? 北京师范大学政府管理学院博士研究生
