对当前国外国家治理的几点看法

    石小虎

    编者按：中共十八届三中全会明确提出，要把坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。对此，我们需要从战略高度把握国家治理的制度设计和能力建设，正确处理好政府、市场与社会的关系。推进我国国家治理体系和治理能力现代化，既要深入总结我们党执政以来所取得的基本经验，也要客观看待其他国家在国家治理问题上所取得的成绩以及遭遇的曲折。国外国家治理既包括发达国家，也包括发展中国家；既有成功的经验，也有失败的教训。所以，国外国家治理没有统一的模式，不能一概而论。不同国家在国家治理问题上存在不同探索，这就需要我们认真总结和研究，这对完善我国国家治理的制度体系、提高我国国家治理能力大有裨益。为此，我刊将陆续刊登有关国外国家治理的相关文章，以飨读者。

    国家治理相关改革受多方面因素影响

    国家治理是一个新概念，但是国家治理体系早已存在且不断发展完善，其成效受到国家制度及制度执行力的影响较大。在各国相互竞争中，治理体系和治理能力建设是重要参数，一些地区组织、国际机构也极力促进各国提高治理能力。历史上，发达国家制度建设大多先于民主化，但长期的政治博弈也促进了制度的完善，治理体系总体呈现稳定、渐变的特点。而发展中国家的制度建设、民主化大多一步到位，或民主化早于基本政治制度的构建，其治理转型不到位、治理体系建设不完善的情况较为突出，政权的非正常更替还经常导致秩序混乱和治理失灵。部分发展中国家甚至因治理水平较低，导致政策缺乏连续性、贪污腐败猖獗、经济环境持续恶化。然而，随着不少发展中国家从单纯追求经济增长转向均衡包容发展，其治理体系的构建以及治理能力的建设也获得了新发展。同时，国际金融危机爆发后，发达国家治理弊端凸显、民生困苦，也促使国际社会对政府组织形式与国家治理的认知更加客观、理性。

    当前，多数国家均不同程度面临国家治理问题，变革呼声高企，在一些发达国家以及新兴国家尤为突出，如系列“占领运动”提出改变社会不公的诉求，西班牙“5·15”社会风潮还要求进行真正的民主改革。在此背景下，不少国家执政当局有意听取民意，适当加大改革力度，但是在经济社会困难时期推行相关改革仍面临诸多问题。一是朝野力量都着力抢抓治理规则的制定，直接影响到治理体系的稳定性和治理能力建设。部分国家政权“摇摆”、制度不稳，不同政治力量往往利用优势地位，设计于己有利的治理体系，进而导致国家治理体系呈现多变性、反复性特点。二是政治精英和社会大众利益相左，围绕国家治理的博弈激化。掌握国家主导地位的政治精英为政权稳定，须顾及既得利益集团的诉求，突出改革的渐进性和平稳性，但这往往与社会大众的激进变革诉求不相一致，易导致社会矛盾激化。三是执政党谋划国家长远发展与回应民众短期利益诉求的矛盾突出，影响了国家治理的平衡性、科学性。在多党选举制国家，执政党既要考虑国家长远发展，制定、实施结构性改革，也要考虑民众的现实需求，取悦多数选民，否则将面临选举失利、改革失败的结局。四是内部治理改革容易遭到外部势力干预，出现偏差。一些国家内部主流政治力量谋求治理改革，但经常会受到地区内外大国的干预，不仅治理改革方向被扭曲，而且治理进程、节奏都受到影响。

    重视引入社会政治力量参与国家治理体系建设

    国家治理是一个自上而下与自下而上相互联动、交织的过程，需要引入各种社会政治力量参与其中，凝聚各方力量，扩大共识。从全球发展趋势来看，社会团体、公民个人的治理意识越来越强，对国家治理影响日益增多。

    针对上述情况，一方面，一些发展中国家十分注意妥善处理政党关系，促进政治共识和集体治理。如墨西哥革命制度党上台后与主要反对党签署合作协议，加强对话，就国家发展改革达成共识，为一些关键领域的改革消除障碍；哈萨克斯坦官方规定议会必须由两个以上政党参加，以改变“一党唱戏”、社情民意流通不畅等问题，就国家建设凝聚更多政治共识。另一方面，一些发展中国家注意吸纳社会大众参与决策过程，促进国家与社会的有效互动，更好反映社会诉求。如厄瓜多尔左翼政府大力发展参与制民主，促进公民参与政治活动，目前共有38个政府部门参与这一进程，这些部门分别设立圆桌会议和行业委员会，与民众共同协商制定社会政策；新加坡人民行动党政府提出要在各层面加强同民众的沟通，在决策前更积极地搜集民意，并推出“我们的新加坡——全国对话会”等沟通平台。除此之外，还有一些国家规定，公民个人只要争取到一定数量的民众联署就可以向议会提交议案，或者授权社会组织可直接向议会提交议案。

    社会各方力量积极参与国家治理体系建设，既在一定程度上保障了公民权利，也增加了对政治权力的监督和制约，促进法律规范的完善以及权力运行的规范，国家治理更趋民意性、科学性。如印度民间反腐力量经过长期斗争，推动议会通过了争议46年的《公民监察法案》，批准建立一个独立的中央反腐监察机构，监察包括总理在内的所有政府工作人员以及政府所属社团，扩大公民对政府的监察权利，还明确腐败案件的调查和审理时限。俄罗斯统一俄罗斯党为加强腐败预防体系建设，要求在推荐党的候选人出任政府公职时，推荐人要切实负起责任并在党的层面建立自查和过滤机制。此外，问责制度的深化也给执政当局带来重大挑战，能否敏锐把握民意诉求的变化，及时完善国家治理体系，直接关系其政治竞争力。埃及、突尼斯等西亚北非部分国家前执政当局顽固僵化，忽视社会民意诉求，对问责呼声漠然处之，以致快速垮台，其教训十分深刻。

    国家治理体系对政府、市场、社会相互关系的认知更加深化

    国家治理体系作为一个制度体系，主要包括国家的行政体制、经济体制和社会体制等，这几个机制相互影响、相互作用、协调互动的特点十分突出。发达国家在国际金融危机爆发前多推崇自由放任主义，在危机爆发后则加强政府干预以遏制市场无序性，但随着危机的深化特别是政府干预能力的削弱，不少国家又改变立场，加大了对市场的重视，强调通过激发企业和个人内生动力实现经济发展。发展中国家则大体呈现两种情况：一是走发展型国家道路，实行由政府主导的经济发展模式，依靠良好的政商关系以及有选择性的产业政策推进发展；二是推行新自由主义，强调市场，忽视政府作用，导致危机频发，陷入了不同程度的发展停滞。在金融危机的冲击下，过渡较为平稳的国家大都选择寻求均衡型发展、包容性增长，坚持有效的市场、有为的政府并举；注意深化机构改革，提高执政效率，以促进基层、地方和国家不同层次治理的协调发展；强化对社会的引导和支持，扩大政府采购范围，以更好发挥社会作用。

    但也要看到，冷战结束以来资本主义国家传统的政府、市场、社会三方关系发生了较大变化，利益纠葛、错位、踩脚等问题影响到相互关系的均衡发展。其一，资本借助经济全球化的快速发展获得了前所未有的影响力，可以更大程度影响政府、社会。如一些发达国家担心因增税导致资本外逃，因而在推行再工业化战略时，在用工、税务、社会保障等方面做出很多妥协。其二，随着政治碎片化的发展以及联合政府的普遍化，政府治理能力日益弱化，这直接导致一些国家政府倾向撂挑子，把更多社会责任抛向市场、社会。其三，民间社会对政府政党的双刃剑作用日益突出，促使政府政党采取更加复杂多元立场，不仅要注意用好民间社会的助推作用，另一方面也要防止民间社会的非理性冲动危及自身处境。

    政党恶斗、三权踩脚弱化国家治理能力

    国家治理离不开政治运行主要行为体——政党的参与，但是政党作为有一定信仰、宗旨和目标的组织，有其自身利益诉求，其与国家、社会大众的利益如果一致，则可发挥积极作用，否则可能走向反面。

    近年来，一些国家治理问题突出，广大民众对传统政党失望增多，求新求变意识增强，使得印尼、印度、意大利等国一些新兴政党、政治新人受到追捧。究其原因有三：一是主流政党国家将自身利益置于国家利益之上，重选举、轻治理，在野党围绕政治得失持续斗争，而无视国家发展、民生问题，使得执政党和政府根本无力履责；二是三权出于不同利益考虑，相互掐架，危及国家整体利益，特别是立法或司法机构在金融危机冲击背景下对政府干预增多，导致政府四面受困，应对内外挑战、加强治理的难度增大；三是主流政党理论主张趋同使得政党轮替对治理的积极效应弱化，在很多国家，无论是左翼社会党还是右翼保守党上台，政策几乎都一样，使得选民无从选择。

    面对民主异化、政党对国家议程的劫持以及政府执政效率低下的问题，不少国家着力推进制度性改革，以提升治理执行力。一些国家对立法机构进行改革，削减议员数量，乃至裁撤不必要的议院，如爱尔兰谋求裁撤参议院。一些国家对选举法、选举制度进行改革，限制参选人员的资格，确保品行不端之人难以进入议会。有的国家对利益集团的游说机制进行改革，防止强势利益集团过多干预政治，损害下层社会利益。少数国家推出权力分享机制，使得大选获胜一方无法独占全部资源，失败一方可以获得一些制度性照顾。还有一些国家扩大直接民主，围绕国计民生的一些重大问题举行全民公投，从而避免政治纷争影响到相关政策的出台与实施。从上述一些国家的政治改革表现来看，其改革尽管声势浩大，但由于尚未切中资本主义制度的核心问题，政策的针对性和实效性还不够，难以在短期内切实改进治理状况。

    以党建助推国家治理成为多数执政党共同诉求

    国家治理能力优劣在一定程度上取决于执政党的能力。纵观全球各国治理表现，经济社会平稳发展、治理有序的国家无不是由强有力的执政党或执政联盟领导的，它们通过提供高效的公共产品，满足了社会期待。其一，善于抓住当前国家面临的核心议题，不断进行理论创新，妥善解决民意关切，促进可持续、包容性发展。如2013年德国联盟党之所以能打破西方大国执政党“逢选必败”的怪圈，蝉联议会选举，关键在于其保增长、促就业、谋长远的思路切中实际，有效化解了各种挑战。其二，加强内部团结并突出内外联动，形成广泛合力。不少政党注意通过内部互动促进决策的共识性，提升内部团结。还有一些政党注意利用青年、妇女等外围组织，乃至引导那些理念相似或主张相近的社会组织，扩大宣传和动员，将更多社会力量团结在自身周围。其三，倡导共同价值观，引领社会思潮，争取治理理念的社会认同。如英国保守党提出，面对别国的发展模式，英国无需临渊羡鱼，只要重新弘扬吃苦耐劳、敢为人先、独立自主、善于创造、乐观至上、重在实干的英国精神，最终可以渡过难关。其四，加强作风建设，密切党群关系，争取大众理解和支持。新加坡人民行动党通过上次大选认识到民众对该党高高在上、不注意倾听群众的不满，及时调整政策，积极接近群众、听取群众意见，反映群众诉求。

    同样，我们也看到国外一些政党自身建设问题百出，对国家治理产生极大的负面效应，引发恶性政治后果。其一，政策极端化或中庸化，应对实际问题能力不足。不少国家执政党思想理论创新不足，一味追随短期民意，政策民粹化倾向突出，难以担当领导国家、引领社会的重任。还有一些国家执政党无视自身特色，片面强调兼收并蓄，走中间化道路，以致丧失个性和色彩。其二，动员组织能力弱化。一些国家政党满足于一时的选举得失以及领导人的利益算计，对内不注意凝聚共识和团结，对外则过于强调利益分歧和斗争，导致党内离心离德、党外日益孤立。其三，忽视友爱、平等、正义等传统价值观，遭到惩罚。如一些发展中国家执政党片面推崇市场原则，将市场因素渗透至经济社会各个方面，引发社会反感和敌视，丧失道德制高点。其四，腐败堕落、脱离群众，被群众抛弃。一些政党领导人长期执政，专权独裁，贪污腐败，脱离群众，对群众呼声不闻不问，成为党的最大负资产，恶化了党的内外形象，使得党在社会风潮面前不堪一击。

    （作者单位：中共中央对外联络部研究室）

    （责任编辑：魏丹丹）