社会精准治理的逻辑与路径

    王震

    摘要：社会精准治理是对传统粗放型治理的反思和社会治理矛盾的回应，具有整体性、人性化、法治化和精准化内涵。面对社会矛盾和问题复杂化的“新常态”，应继续推进行政体制改革，推进整体性政府建设，并优化公权力主体结构，推进治理的差异性和互补性。要加大对社会组织支持力度，推动其质量提升和能力建设，并积极开发利用大数据平台、移动互联网等精准治理的技术工具。

    关键词：精准治理；宁波；十二五；实践；思考

    党的十八届五中全会提出，要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”。这是继十八届三中全会“社会治理”的首次提出后，社会治理理念的再升华，为我国社会治理的创新发展指明了新方向。尽管社会治理精细化理念提出不久，但各地已进行了大量社会精准治理的实践探索。宁波在社会治理方面一直走在全国的前列。早在2011年，宁波在“十二五”规划中就提出，要全面推进城市管理的“人性化、精细化、智能化、网格化”。经过五年的探索，宁波已积累了社会精准治理的若干经验，取得了一系列在全国产生较大影响力的理论和实践成果。

    一、社会精准治理的逻辑

    近些年来，随着我国进入深度转型期，社会矛盾更加叠加复杂。长期以来的“粗放式”管理模式越来越无法适应社会发展要求，存在的问题也更加突出：一是存在治域缺漏。政府部门之间的条块分割催生了治理的“碎片化”，部分社会事务因归属不明等原因，长期得不到有效治理。治理主体结构与功能的缺陷又使得治理的整体性、针对性不强，无法形成治理合力和差异化治理。二是常态性治理不足。运动式治理思维明显，在“运动”与“运动”的治理间歇期，社会问题重新积累和发作，从而形成“久治不愈”的状态。三是治理手段失衡。行政强制手段被泛用，法治化水平不高，程序违法较为严重，市场等治理手段乏力。四是政府之外的其他公权力主体作用不强，没有结合自身职能特点针对性做好服务管理工作，监督功能不足。

    社会精准治理是对传统“粗放式”管理模式的反思和回应。社会精准治理在公共管理内涵上具有社会治理理念和精准化操作两个层面。从治理理念上来说，它体现了整体性治理精神，即主体、手段、治域的完整性、治理的常态性和过程的连续性。同时，社会精准治理是人性化治理，是以解决“人”的需求和问题为出发点和归宿，强调“人”的价值至上和服务理念。在操作层面上，以社会问题和社会需求为靶心，通过精细化治理主体和政策、技术等工具，精确定位社会问题、需求、层次和难点，实现社会问题的有效解决。换言之，就是通过社会治理精细化的过程实现社会精准治理。

    因此，社会精准治理首先要求建立完整协调的多元多层主体结构，重点要解决两个问题：一是公权力主体结构本身问题，包括政府与其他公权力主体和政府内部部门协作机制的建立。二是社会主体的地位和作用问题，实现其从公权力主体的“伙计”到“伙伴”的转变。三是治理工具的精细化和精细化工具的建立。在法律政策的制定上，实现宏观、中观和微观的结合。在行政服务和管理上，更加重视细节，并积极开发利用现代数字技术，实现治理的精细化、针对性。

    二、社会精准治理的宁波实践

    近年来，宁波在社会治理实践中积极探索社会精准治理模式，形成了“81890”服务平台等一系列精准治理的成果经验，社会建设取得了较大发展。2015年12月中国社科院发布的《公共服务蓝皮书》显示，宁波基本公共满意度在全国38个主要城市中排名第二。

    （一）宁波社会精准治理的具体举措

    1. 推进整体性政府建设。一是推进大部制建设。2011年2月，宁波颁布《宁波市人民政府机构改革方案》，对一些职能相近的部门进行整合，着力解决职责交叉、权责脱节、推诿扯皮等问题。二是深化行政审批制度改革。2013年以来先后发布行政审批的“宁波标准”，颁布《深化行政审批制度改革实施意见》、《关于开展部门责任清单编制工作的实施意见》等文件，对行政审批权进行精简和下放。截止2015年，宁波市本级审批事项从1999年的1289项减少到667项，缩减近一半。

    2. 探索对应式治理模式。一方面，公权力主体结合自身特点开展特定领域治理。以团市委为例，在《宁波市共青团参与社会管理创新综合试点工作的实施意见》的基础上于2011年发布《宁波非公企业团组织参与社会管理创新综合试点工作的实施意见》，通过心理咨询进企业、“订单式”技能培训、青春交友等活动和平台，帮助务工青年解决就业、交友、婚恋等具体问题，实现新增非公企业团组织达1700多家。另一方面，通过搭建信息平台提供个性化服务。以宁波81890平台为例，81890服务平台面向企业提供19大类200小项服务，为市民提供14大类868小项服务。开锁、求职、招工、应急呼叫、寻找失踪人员等个性化需求都可通过拨打电话81890实现。同时， 81890平台共有10万余名各行各业的的志愿者，组建了门类相对齐全服务团队和公益性组织。截止2015年8月共为市民解决求助事项823多万件。

    3. 培育发展社会组织。2012年以来，为培育发展社会组织，宁波共发布了《关于加快基层社会组织培育发展的若干意见》、《关于推进政府向社会组织购买服务的实施意见》、《宁波市社会组织评估管理办法》五个文件，为社会组织参与社会治理松绑，推进政府购买服务和资金扶持，为社会组织公平竞争和发展提供政策依据。截止2016年6月，宁波社会组织总数达到16445个，以年均27%的增速，每万人拥有社会组织21個，远高于全国每万人2.7个的平均水平。社会组织服务中心等枢纽型社会组织服务平台基本实现县（市）区全覆盖。

    4. 加强源头治理。一是治权下沉基层。将经济社会管理权限以委托或直接交办的方式下放到镇，推进管理中心向区、街道（乡镇）下移，管理力量向社区、城中村和城郊结合部等薄弱环节延伸，强化基层自治和服务功能。二是资源下沉基层。2015年出台《关于进一步推进卫星城市创新发展的实施意见》，将市卫星城市和中心镇扶持资金从1亿元增加到3.5亿元，市级各部门牵头管理的专项资金优先向卫星城市和中心镇倾斜。三是推进基层减负。2012年宁波制定了社区盖章项目准入目录和社区工作指导目录，取消了64%的盖章项目。四是推进基层民主。发布乡镇政府（街道办事处）、村干部权力清单，规范小微权力，探索基层民主管理模式，构建基层民主平台，建立了“村民说事”、“村务会商”、“居民代表议事会”、 “1+N”微平台、社区项目居民投票决定等多种协商民主模式和平台。

    5. 创新精准治理工具。构建大数据平台，实现治理大数据化。2011年，宁波“十二五”规划提出了大力探索建立多层次、跨区域、跨部门、跨领域的大数据库建设目标，推进信息由单一系统共享向多系统共享转变。2013年，宁波实现公安、民政等六个部门人口数据的有效整合，自然资源和空间地理数据库实现21个系统间的数据共享；信用系统实现跨省、市、县的共享。2014年，宁波颁布《关于加快推进市政务云计算中心建设的实施意见》，初步形成基于大数据的城市综合数据共享应用体系。2015年年底，宁波已初步完成综合数据共享服务平台、智慧城市和电子政务应用支撑平台建设。

    （二）宁波社会精准治理的实践经验与存在不足

    1. 实践经验。宁波在社会精准社会治理探索中，坚持治理的整体性、层次性、针对性结合，注重政策导向和制度建设，构建了较为完整的政策制度的系统体系，为精准治理提供了良好的政策环境。此外，其具有的一个鲜明特点是，激发基层社会治理创新能力，形成一批具有示范效应的成果模式，在充分论证的基础上逐步在全市推广，实现“上”、“下”联动，形成规模效应。81890服务平台、社会融合组织建设、网格化管理模式、大数据平台，都是在地方治理实践成果的基础进行全市推广，部分模式在全国各地推广。

    2. 存在不足。一是整体性政府建设仍需加强。如部分合法不合理审批事项的削减必须等待相关法律法规的修改或者逐级上报至国务院，现实中很难操作。审批中互为前置问题、流程再造问题、治权下放后的配套监管体制问题、流程再造同一审批事项在不同系统间下放不同步的情况十分突出。二是互补式治理有待深化。部分公权力主体意识不强，参与的积极性不高，创新治理能力不佳，在一定程度上影响了“治域”的完整性和治理对象的涵盖面。部分主体将与政府的“协作”关系理解为“服从”、“配合”， 缺乏独立性，监督功能欠缺。 再加上其在资金来源、干部任免、管理模式等方面都附属依赖于党政机关，在社会治理中一旦出现所代表的群体与相关政策或党政决策意见不符时，往往陷入比较尴尬的两难境地。三是社会组织发展仍存在较多制约性因素。社会组织结构不尽合理，公益慈善类、科技类社会组织数量较少。质量水平和发展不尽平衡，社区社会组织弱小分散，还无法满足社会需要；依附于政府部门的社会组织则表现强势，资源优势明显，但在一定程度上成为政府服务的延伸独立性差，也难以抗拒政府将大量行政事务的推塞和繁杂的考核。社会组织参与治理空间有限，社会组织公平性环境有待改善。大量社会组织特别是草根社会组织获得政府资源支持较少，服务性收入和社会捐赠少，工作人员待遇相对不高、发展空间较小，资源获取少，专业人才不足，难以满足社会需要，社会公信力不强，也难以有效承接政府的职能“下放”。此外，在参与政策制定等方面参与渠道不畅，话语权微弱。四是精准治理技术工具建设有待加强。“多头建设、自成体系” 的分散式现状使得政府内部数据信息的联通共享尚待时日。机关、部门与组织之间在信息上互联互通、资源共建共享的相关法律规定尚未出台，协调机制尚未建立，一些单位、部门参与的动力不足，出于部门利益拒绝信息的联通共享，造成目前数据库的条块分割、各自为政现象，致使社会治理中的信息孤岛现象，给群众带来不便，增加了社会治理的成本。数据对社会开放十分有限，仅在公权力主体一定范围内公开。有的部门虽然公布数据，但公布的不完整或提供的数据质量不高，少公布、不公布、选择性公布、设置繁杂的申请公开环境仍普遍存在。

    三、社会精准治理的路径

    十八大以来，随着改革开放向纵深推进，社会群体之间的利益整合与利益分化呈现新趋势，我国进入经济社会发展新常态，社会矛盾与社会问题呈现复杂化、多面性特点十分明显。社会精准治理是国家治理能力现代化和社会治理科学化的重要内容，也是新常态下社会治理的现实要求。

    （一）继续深化行政体制改革，积极构建“整体性政府”

    坚持整体化、市场化导向，以群众体验为出发点，从横向和纵向两个层面，进一步理顺政府与市场、社会的关系。在纵向层面：1. 继续推进减权。涉及改善民生的具体事项，尽可能通过依法交办、委托、延伸机构等多种方式下放。按照一级政府层面整体完成基本建设项目审批的要求，多部门同步下放、事人财权与责任一并下放，与审批事项相关联前置性中介环节配套下放。2. 继续推进放权。对于更适合采用通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定等方式有效解决的和合法不合理的审批事项一律取消。严格控制新设行政许可事项，探索部分职能向社会组织转移。3. 做好治权下放的配套工作。同时，要指导督促检查下级主体做好承接能力建设，避免治理出现真空，确保“接的住”、“用的好”。

    在横向层面：1. 减少审批部门、环节和条件，推进同步委托。优化再造审批流程，涉及多个部门审批的事项，全部采用联合审批模式，不得互为前置条件和重复审批。推进审批环节整体化、进度同步化。2. 构建行政审批标准化体系和部门联合审批标准，推动行政审批标准一体化、环节整体化、进度同步化、过程透明化，实现行政审批工作从部门自我角度转变到政府整体角度，从完成单个事项审批角度转变到完成行业准入角度，从政府管制角度转变到行政服务角度。

    （二）积极优化公权力主体结构，增強治理差异性、互补性

    构建公权力多主体参与社会治理的体制，增强治理合力。做好顶层设计，加快构建公权力主体多方参与社会治理的体制机制。要从整体性治理层面制定各公权力主体参与社会治理的总体规划，对各公权力主体在社会治理中的地位、职责、目标、步骤等进行明确。其他公权力主体要与政府相向而行，要确立公权力社会治理“整体性”思维，抛弃“社会治理归政府”的思想，主动参与到社会治理系统工程中。

    其他各公权力应确立“差异化”、“互补式”治理理念。一是应结合自身职能职权特点和资源优势参与社会治理，主要是做好自身“治域”范围内的相关事项和对象的管理服务工作，增强治理的特色性、差异化，避免同质化。二是正确理解与政府在社会治理中的“协作”关系。要改变“协作就是要一律支持配合”、监督、“反对就是给政府添乱”的思想，而应在职能范围内依据法治原则，积极发挥好监督作用，维护自身服务管理的群体正当权益。

    （三）加大社会组织支持力度，推动质量提升和能力建设

    优化社会组织发展空间。要进一步加强社会组织在人才流动、户籍管理、职称评定福利保障等具体事项的政策支持，并加强执法检查，确保政策落到实处。改革创新登记管理体制，降低准入门槛，加大实行直接登记的力度。推动社会组织参与公共政策的制定。明确社会组织参与公共政策制定的领域、范围、程序、权利和义务等，为社会组织参与公共政策制定提供法律保障。逐步增加社会组织代表在党代表、人大代表、政协委员中的比例和数量。加大资金扶持力度，推进政府购买服务。细化社会组织参与社会事业领域的财政政策，建立公共财政对社会组织的扶持、激励机制。按照公平、公正、公开的原则，建立竞争择优机制和绩效评价机制，为社会组织参与社会服务提供均等机会。加强和鼓励社会组织员工队伍的培训，提高他们的专业化水平、职业化水平。推进行业协会商会与行政机关脱钩。除法律法规有特殊规定外，一律剥离行业协会商会现有的行政职能，创造社会组织公平竞争的环境。按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》精神，尽快取消行政机关（及下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系，行业协会商会依法直接登记和独立运行，行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管。加快群团组织改革。按照中央《关于加强和改进党的群团工作的意见》，着重增强其群众属性和凝聚力，加强与所属群体的联系和服务，了解社会不同阶层、不同群体的愿望和要求，及时、准确、真实地反映各界群众的意见特别是本界别群体利益，真正成为社会矛盾的“缓冲器”和“调节器”。可参照上海等地经验，精简群团机关内设机构，实现机关向下延伸，提高基层一线行政人员比例和基层一线人员在代表大会代表中的比重。根据群团自身性质和特点，着力调整完善组织设置，形成条块结合、纵横交织的组织体系。推进群团组织干部管理方式改革，建立“领导班子专挂兼、专职干部遴选制、基层队伍多元化”的群团工作队伍。

    （四）加快建立大数据平台，推进数据公开

    加强大数据平台建设，尽快推动大数据依法、合理公开。人类已经进入数据时代。美国在2012年3月即推出“大数据研发”计划，便不遗余力地开放公共大数据。国内部分城市也已纷纷建立大数据平台并在大数据的公开化、市场化方面进行了有益探索。2014年4月，国内第一家大数据交易所——贵阳大数据交易所成立；交易的数据主要集中在政府清洗建模后的數据，金融数据，互联网数据等。不仅对内进行市场化，同时还探索国际化，已同马来西亚、韩国等构建中国大数据交易模式。2016年上海数据交易中心成立，预计到2020年，上海市政府数据服务网站开放数据集超过1000项。此外，湖北、北京等省市纷纷建立大数据交易服务平台，济宁、宁夏、武汉、苏州、贵阳等地政府相继开通了政府数据公开账户，广东成立省大数据管理局。应以产业化、市场化为方向，打破数据垄断，建立以市场为主导的政府数据资源运行机制，按市场规律和风险等级分级开放政府数据资源，授权和鼓励第三方参与政府数据资源开发，并向市场购买社会数据及服务，鼓励基于大数据的服务和运营模式创新，推进社会治理决策科学化，公共服务个性化、治理精准化。

    参考文献：

    [1]王阳，叶敏.从“精细化管理”到精准化治理：社会治理的理念变革与政府实践[J].新视野，2016（01）.

    [2]寿璐.宁波81890成功的秘诀[N]. 中国社会报，2015-08-03.

    （作者单位：宁波工程学院）