公众参与立法的价值及路径研究
摘 要 党的十九大报告明确提出，将全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分。法治进程始于立法，良好的法律应是社会共同意志的体现，公众参与制度与立法活动具有高度的契合性，公众参与立法对于实施全面依法治国，建设社会主义法治国家具有重要的价值，而公众参与立法的路径就在于建立完善的立法公众参与制度。
关键词 法治 公众参与 立法
作者简介 ：杨铁生，菏泽职业学院经济管理系教师。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.118
党的十九大报告已明确提出，将坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分，全面依法治国已成为新时代中国的基本治国方略，追寻和探索一条具有中国特色的社会主义法治道路，实现社会主义法治国家的建设目标，已经成为我们面临的迫切任务。立法是源头，法治进程始于立法，公众参与立法对于实施全面依法治国方略，建设社会主义法治国家具有重要的价值。
一、立法与公众参与制度的契合性
从立法角度分析，“立法过程是认识过程和法律创新过程的统一。在这个过程中，存在着二重转换关系，即由社会秩序的应有模式到立法目的的转换和由立法目的到法律规范的转换。”①首先作为认识过程，立法肯定是一个主观反映客观的过程，根据矛盾的普遍性原理我们知道，由于人们认识能力、认识手段等主客观因素的制约，导致立法中的主客观矛盾是不可避免的。因而，立法者在立法过程中要尽可能的对社会经济规律、社会公众的利益诉求等社会客观因素有一个全面、正确的认识和把握，以缩减主观认识与客观现实之间的差距，而要做到这一点，社会公众参与立法活动就显得尤为重要。此为其一。
其二，从公众参与角度分析，公众参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的理念，即他们通过影响那些涉及他们生活、生计社会事务的决策过程来管理自己，维护自己的权利。从这个意义上理解，能够被社会公众参与的事物必须具备一项最基本的属性，即公共性，而法律作为一种典型的由政府提供的公共产品最符合此项特征。
二、公众参与立法的价值分析
（一）公众参与立法是实现程序正义的有效途径
“立法上的民主化表现在两个方面：一是要实行民主化的立法，即立法实体的民主；一是要实行立法的民主化，即立法程序的民主。”②民主化立法实现实质正义，立法的民主化实现程序正义。实质正义与程序正义密切相关，程序正义并不必然意味实质正义，实体法上规定的权利义务只有经过法定的程序过程产生确定的结果后才能得以实现。因而，相对于实质正义而言，程序正义是一种看得见的正义，其存在价值是为了确保实质正义的产生，因而更为重要，“立法的程序正义要求以明确、可靠的认知为基础，以平等参与、公开透明的规则为依据，尽力排除任意、混乱和专断。”③立法公众参与制度为公民合法、平等地参与立法活动提供了更为广阔的途径，在这种法律制度中，社会大众可以通过各种有效途径提出自己的立法建议，使不同群体的诉求在立法过程中得到考量，从而产生善治所需要的善法，实现立法的程序正义。
（二）公众参与立法是立法科学化的基本前提
立法的科学化就是指立法机关在立法过程中，要从实际出发，实事求是，科学地规范社会关系，从立法结果上解释，就是要产生反映民意，符合客观规律的“良法”或“善法”。这就需要作为法律制度重要组成部分的立法在形式上具有自己的优良品质，即符合法的形式价值。这又涉及到立法的价值评价，而法律的好坏只从法律自身是无法得到正确评价的，只有符合社会实际情况、最大限度实现社会正义的法律才是好的法律，要了解实际情况，就必须依靠社会公众，听取公众的声音。因此，让广大公众直接参与立法无疑是促进良法制定、实现立法科学化的一种有效方式。
一方面，公众参与立法，可以将自己的利益、要求、想法和建议告知立法机关，使立法机关能够有机会了解各个社会群体的意见和呼声，避免立法的盲目性；另一方面，立法机关在立法的过程中，遇到专业性较强的问题时，可以邀请本机关外部相关的专家学者通过座谈会、论证会、听证会等形式参与立法，增强立法的科学性。
所以，公众参与立法可以提升所立之法的价值，促进良法的产生，是实现立法科学化的前提。
（三）公众参与立法是平衡利益矛盾的现实需要
“法律对社会的控制离不开对利益的调整，而法律对利益的调整机制主要又是通过将利益要求转化为一定权利（权利主张、自由、特权、权力），并把它们及相对的义务归诸法律主体，同时还要维护权利和强制义务的补救办法——惩罚、赔偿和制止等来实现的。”④立法的目的之一就在于有效解决不同利益群体间的利益矛盾，实际操作中一般是通过在法律中设定不同的法律原则、法律规范为不同的利益群体创设合法的利益空间，并为解决利益冲突提供有效的准则，实现定纷止争的目的。社会公众参与立法，可以为立法机关提供不同利益群体的需求，从而获得更全面的立法信息，使得社会各种价值和利益在立法過程中得到综合的考虑与衡量，充分实现法律平衡利益矛盾的功能。
（四）公众参与立法是法律顺利实施的重要保证
“执行难”已经成为我国法治建设中的一个顽疾，究其原因，则是在于法律的权威性在人民心中出现了“折扣”或“缩水”。法律的权威性根源于人们对法律的信仰或认同，只有人们认可的法律，才会被公众自愿地遵守和践行。正如科恩所言：“法律可能是不好的，但我参与确定法律的过程使我有义务承认它的合法性并服从它。”让公民广泛参与立法过程，充分发表意见，使立法机关和普通公民共同认同并尊重立法程序，可以在相当程度上赋予法律民意性和权威性，使所立之法易于被公众接受和服从，法律的实施也将会变得容易得多，现实得多。
三、公众参与立法的路径：建立完善的立法公众参与制度
（一）建立开放型的立法听证会制度
听证制度的思想源于古典自然法学派的“自然正义”观念，原来仅仅适用于审判程序，而后逐渐被移植到立法和行政活动中。立法听证制度是指“立法机关在立法过程中，涉及公众或公民权益的法案时听取利益相关者、社会各方及有关专家的意见并将这种意见作为立法参考或依据的制度形式和实践活动。”⑤公开性原则是很多部门法确定基本原则时必不可少的考量，立法听证的公开性要求公众的广泛参与，而开放型的立法听证会制度满足了立法听证的这一要求：一方面，听证会主持机关应当在举行听证一定时间前公布听证的时间、地点、法案内容和报名办法，允许公众自由报名参加，对于与听证法案有密切利益关系、必须到会的人员，可以发出信函或通知。听证会的举行地应该多样化，应从机关大楼逐步走向社区小区，使立法听证会向城市社区、偏远农村延伸；另一方面，要强化公众意见在立法听证中的影响力，对于立法听证中公众提出的意见，要确保件件有落实、件件有反馈，充分发挥立法听证的现实效果。
（二）建立规范的立法信息公开制度
“公众有效参与立法的基本条件和前提是：公开立法信息。因为立法参与要求接受一般的和特殊的信息，那些获得这些信息的人，在心理上才能有更多的介入，从而参与立法活动。反之，那些没有得到信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入，出现立法冷漠。”⑥目前，针对社会公众立法法律知识匮乏，难以获取立法信息，对参与立法的必要性认识不足等现实状况，各级立法机关要尽快建立起立法信息公开制度，广泛采取多种方式向社会公众提供立法信息，例如法律草案、法律征求意见稿、委员会的审查结果以及其他与立法有关的信息，以便使公众了解立法的理由、背景、立法的宗旨等。信息公开的途径可以通过在报纸、网络、电视、居民社区普法活动中加以公布。同时，立法机关要设立专门接受和处理公众立法意见和建议的部门，定期对公众所提出的意见和建议进行反馈和解释，增强公众参与立法的积极性。
（三）建立科学的立法民意调查和收集制度
对民意的调查和收集可以最直接地反映公众的利益诉求，可以为政府立法决策提供科学依据。目前，我国公众参与立法的主要方式有论证会、听证会、全民讨论、座谈会等，要保证公众有效地参与到这些立法活动中去，就需要建立起科学的立法民意调查和收集制度。立法民意调查和收集工作要通过政府购买服务的方式交由社会上专门从事民意调查和收集工作的第三方专业机构来做，这样可以最大限度确保所收集民意的客观性和真实性。在民意收集和调查的具体工作中，要坚持科学的方式和方法，注重所选取样本的代表性，这样调查和收集得来的民意才能反映最广大人民群众的诉求。
（四）建立公众参与立法的激励机制
“从心理和行为过程的角度看，激励就是指一定的刺激激发的人的动机，使人产生内在动力的目标导向行为的过程。”⑦立法公众参与作为一项参与性活动，也需要激励机制来调动公民的参与热情，而建立完善的立法参与激励机制就是很好的选择。具体讲，公众参与立法激励机制的对象应包括立法机关的工作人员和社会公众两个方面：
一是对立法机关的工作人员实行竞争上岗，择优录用，增强其责任感和使命感。同时，要积极探索对立法机关工作人员实行聘用制度，在起草专业性较强的法律文本时，可以考虑公开面向社会招聘相关的专家、学者组成临时的法律起草委员会，负责法案起草的工作。
二是将立法项目向社会公开招标，特别情况下可以邀请各类法律服务机构和研究机构参加竞标，如法律援助中心、大中专院校内的法学院和法律研究中心等，然后择优定标，由立法机构负责提供资金，中标单位承担法案起草工作。
三是国家要加大对公众参与立法的资金支持，由国家财政拨付专项资金，作为立法参与者的报酬以及其他有关开支，借此建立立法参与的资金激励机制，提高社会公众参与立法的积极性。
注释：
①刘旺洪.立法社会学的几个理论问题论要.南京师大学报（社会科学版）.1996（4）.
②郭道暉.当代中国立法（上）.北京：中国民主法制出版社.1998.151.
③佟吉清.论我国立法公众参与的法理基础.河北法学.2002（5）.
④张文显.法理学（第二版）.北京：高等教育出版社.2003.371.
⑤徐小玲、宋靖.我国的立法听证及其理论基础.贵州教育学院学报（社会科学）.2007（3）.
⑥李高协、殷悦贤.公众参与立法的路径探讨.人大研究.2006（7）.
⑦王志瑛、王朝晖.企业管理中的人的激励问题探讨.北华大学学报（社会科学版）.2006（3）.
关键词 法治 公众参与 立法
作者简介 ：杨铁生，菏泽职业学院经济管理系教师。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.118
党的十九大报告已明确提出，将坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分，全面依法治国已成为新时代中国的基本治国方略，追寻和探索一条具有中国特色的社会主义法治道路，实现社会主义法治国家的建设目标，已经成为我们面临的迫切任务。立法是源头，法治进程始于立法，公众参与立法对于实施全面依法治国方略，建设社会主义法治国家具有重要的价值。
一、立法与公众参与制度的契合性
从立法角度分析，“立法过程是认识过程和法律创新过程的统一。在这个过程中，存在着二重转换关系，即由社会秩序的应有模式到立法目的的转换和由立法目的到法律规范的转换。”①首先作为认识过程，立法肯定是一个主观反映客观的过程，根据矛盾的普遍性原理我们知道，由于人们认识能力、认识手段等主客观因素的制约，导致立法中的主客观矛盾是不可避免的。因而，立法者在立法过程中要尽可能的对社会经济规律、社会公众的利益诉求等社会客观因素有一个全面、正确的认识和把握，以缩减主观认识与客观现实之间的差距，而要做到这一点，社会公众参与立法活动就显得尤为重要。此为其一。
其二，从公众参与角度分析，公众参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的理念，即他们通过影响那些涉及他们生活、生计社会事务的决策过程来管理自己，维护自己的权利。从这个意义上理解，能够被社会公众参与的事物必须具备一项最基本的属性，即公共性，而法律作为一种典型的由政府提供的公共产品最符合此项特征。
二、公众参与立法的价值分析
（一）公众参与立法是实现程序正义的有效途径
“立法上的民主化表现在两个方面：一是要实行民主化的立法，即立法实体的民主；一是要实行立法的民主化，即立法程序的民主。”②民主化立法实现实质正义，立法的民主化实现程序正义。实质正义与程序正义密切相关，程序正义并不必然意味实质正义，实体法上规定的权利义务只有经过法定的程序过程产生确定的结果后才能得以实现。因而，相对于实质正义而言，程序正义是一种看得见的正义，其存在价值是为了确保实质正义的产生，因而更为重要，“立法的程序正义要求以明确、可靠的认知为基础，以平等参与、公开透明的规则为依据，尽力排除任意、混乱和专断。”③立法公众参与制度为公民合法、平等地参与立法活动提供了更为广阔的途径，在这种法律制度中，社会大众可以通过各种有效途径提出自己的立法建议，使不同群体的诉求在立法过程中得到考量，从而产生善治所需要的善法，实现立法的程序正义。
（二）公众参与立法是立法科学化的基本前提
立法的科学化就是指立法机关在立法过程中，要从实际出发，实事求是，科学地规范社会关系，从立法结果上解释，就是要产生反映民意，符合客观规律的“良法”或“善法”。这就需要作为法律制度重要组成部分的立法在形式上具有自己的优良品质，即符合法的形式价值。这又涉及到立法的价值评价，而法律的好坏只从法律自身是无法得到正确评价的，只有符合社会实际情况、最大限度实现社会正义的法律才是好的法律，要了解实际情况，就必须依靠社会公众，听取公众的声音。因此，让广大公众直接参与立法无疑是促进良法制定、实现立法科学化的一种有效方式。
一方面，公众参与立法，可以将自己的利益、要求、想法和建议告知立法机关，使立法机关能够有机会了解各个社会群体的意见和呼声，避免立法的盲目性；另一方面，立法机关在立法的过程中，遇到专业性较强的问题时，可以邀请本机关外部相关的专家学者通过座谈会、论证会、听证会等形式参与立法，增强立法的科学性。
所以，公众参与立法可以提升所立之法的价值，促进良法的产生，是实现立法科学化的前提。
（三）公众参与立法是平衡利益矛盾的现实需要
“法律对社会的控制离不开对利益的调整，而法律对利益的调整机制主要又是通过将利益要求转化为一定权利（权利主张、自由、特权、权力），并把它们及相对的义务归诸法律主体，同时还要维护权利和强制义务的补救办法——惩罚、赔偿和制止等来实现的。”④立法的目的之一就在于有效解决不同利益群体间的利益矛盾，实际操作中一般是通过在法律中设定不同的法律原则、法律规范为不同的利益群体创设合法的利益空间，并为解决利益冲突提供有效的准则，实现定纷止争的目的。社会公众参与立法，可以为立法机关提供不同利益群体的需求，从而获得更全面的立法信息，使得社会各种价值和利益在立法過程中得到综合的考虑与衡量，充分实现法律平衡利益矛盾的功能。
（四）公众参与立法是法律顺利实施的重要保证
“执行难”已经成为我国法治建设中的一个顽疾，究其原因，则是在于法律的权威性在人民心中出现了“折扣”或“缩水”。法律的权威性根源于人们对法律的信仰或认同，只有人们认可的法律，才会被公众自愿地遵守和践行。正如科恩所言：“法律可能是不好的，但我参与确定法律的过程使我有义务承认它的合法性并服从它。”让公民广泛参与立法过程，充分发表意见，使立法机关和普通公民共同认同并尊重立法程序，可以在相当程度上赋予法律民意性和权威性，使所立之法易于被公众接受和服从，法律的实施也将会变得容易得多，现实得多。
三、公众参与立法的路径：建立完善的立法公众参与制度
（一）建立开放型的立法听证会制度
听证制度的思想源于古典自然法学派的“自然正义”观念，原来仅仅适用于审判程序，而后逐渐被移植到立法和行政活动中。立法听证制度是指“立法机关在立法过程中，涉及公众或公民权益的法案时听取利益相关者、社会各方及有关专家的意见并将这种意见作为立法参考或依据的制度形式和实践活动。”⑤公开性原则是很多部门法确定基本原则时必不可少的考量，立法听证的公开性要求公众的广泛参与，而开放型的立法听证会制度满足了立法听证的这一要求：一方面，听证会主持机关应当在举行听证一定时间前公布听证的时间、地点、法案内容和报名办法，允许公众自由报名参加，对于与听证法案有密切利益关系、必须到会的人员，可以发出信函或通知。听证会的举行地应该多样化，应从机关大楼逐步走向社区小区，使立法听证会向城市社区、偏远农村延伸；另一方面，要强化公众意见在立法听证中的影响力，对于立法听证中公众提出的意见，要确保件件有落实、件件有反馈，充分发挥立法听证的现实效果。
（二）建立规范的立法信息公开制度
“公众有效参与立法的基本条件和前提是：公开立法信息。因为立法参与要求接受一般的和特殊的信息，那些获得这些信息的人，在心理上才能有更多的介入，从而参与立法活动。反之，那些没有得到信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入，出现立法冷漠。”⑥目前，针对社会公众立法法律知识匮乏，难以获取立法信息，对参与立法的必要性认识不足等现实状况，各级立法机关要尽快建立起立法信息公开制度，广泛采取多种方式向社会公众提供立法信息，例如法律草案、法律征求意见稿、委员会的审查结果以及其他与立法有关的信息，以便使公众了解立法的理由、背景、立法的宗旨等。信息公开的途径可以通过在报纸、网络、电视、居民社区普法活动中加以公布。同时，立法机关要设立专门接受和处理公众立法意见和建议的部门，定期对公众所提出的意见和建议进行反馈和解释，增强公众参与立法的积极性。
（三）建立科学的立法民意调查和收集制度
对民意的调查和收集可以最直接地反映公众的利益诉求，可以为政府立法决策提供科学依据。目前，我国公众参与立法的主要方式有论证会、听证会、全民讨论、座谈会等，要保证公众有效地参与到这些立法活动中去，就需要建立起科学的立法民意调查和收集制度。立法民意调查和收集工作要通过政府购买服务的方式交由社会上专门从事民意调查和收集工作的第三方专业机构来做，这样可以最大限度确保所收集民意的客观性和真实性。在民意收集和调查的具体工作中，要坚持科学的方式和方法，注重所选取样本的代表性，这样调查和收集得来的民意才能反映最广大人民群众的诉求。
（四）建立公众参与立法的激励机制
“从心理和行为过程的角度看，激励就是指一定的刺激激发的人的动机，使人产生内在动力的目标导向行为的过程。”⑦立法公众参与作为一项参与性活动，也需要激励机制来调动公民的参与热情，而建立完善的立法参与激励机制就是很好的选择。具体讲，公众参与立法激励机制的对象应包括立法机关的工作人员和社会公众两个方面：
一是对立法机关的工作人员实行竞争上岗，择优录用，增强其责任感和使命感。同时，要积极探索对立法机关工作人员实行聘用制度，在起草专业性较强的法律文本时，可以考虑公开面向社会招聘相关的专家、学者组成临时的法律起草委员会，负责法案起草的工作。
二是将立法项目向社会公开招标，特别情况下可以邀请各类法律服务机构和研究机构参加竞标，如法律援助中心、大中专院校内的法学院和法律研究中心等，然后择优定标，由立法机构负责提供资金，中标单位承担法案起草工作。
三是国家要加大对公众参与立法的资金支持，由国家财政拨付专项资金，作为立法参与者的报酬以及其他有关开支，借此建立立法参与的资金激励机制，提高社会公众参与立法的积极性。
注释：
①刘旺洪.立法社会学的几个理论问题论要.南京师大学报（社会科学版）.1996（4）.
②郭道暉.当代中国立法（上）.北京：中国民主法制出版社.1998.151.
③佟吉清.论我国立法公众参与的法理基础.河北法学.2002（5）.
④张文显.法理学（第二版）.北京：高等教育出版社.2003.371.
⑤徐小玲、宋靖.我国的立法听证及其理论基础.贵州教育学院学报（社会科学）.2007（3）.
⑥李高协、殷悦贤.公众参与立法的路径探讨.人大研究.2006（7）.
⑦王志瑛、王朝晖.企业管理中的人的激励问题探讨.北华大学学报（社会科学版）.2006（3）.
