新《民办教育促进法》带来的机遇与挑战
孟俊红
编者按：
改革开放以来，我国的民办教育在数量和规模上都迅速扩大，从非学历教育到学历教育，从职业培训到基础教育、高等教育，已经成为教育事业的重要组成部分。河南省是民办教育大省，近年来涌现出不少办学水平高、社会评价好的民办学校，但在发展过程中也不可避免地遇到一些问题。在《中华人民共和国民办教育促进法》修订出台之际，本刊特开设《民办教育》栏目，旨在关注民办教育现状，介绍成熟办学经验，共同探讨问题对策，促进民办教育的健康发展。
民辦教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。据统计，2015年，河南省有各级各类民办学校16707所，占全国民办学校总数（16.27万所）的10%；在校生总数525.68万人，占全国民办学校在校生总数（4570.42万人）的12%。2016年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《民办教育促进法》做出了重大修改，修改后的《民办教育促进法》将对我省的民办教育产生什么样的影响呢？
一、《民办教育促进法》修改的主要内容
《民办教育促进法》修改的核心内容是区分营利性和非营利性民办学校分类管理。修改后的《民办教育促进法》第十九条规定：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。第三十八条规定：营利性民办学校和非营利性民办学校的收费办法，强调收取费用的用途。“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”“民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。”第四十六条、第四十七条、第五十一条分别规定：政府对营利性民办学校和非营利性民办学校采取不同的扶持措施。第五十九条规定：学校终止时区分营利性民办学校和非营利性民办学校对剩余财产采取不同的处理方式。同时，本法还规定了过渡办法，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进，并且对民办学校的党组织建设、法人治理结构、职工的福利待遇、政府的监管等做出了细化规定。
二、民办教育面临的机遇
良好的环境是民办教育发展的前提，完善的法人治理结构是民办学校发展的内在保障，畅通的融资渠道是民办学校发展的外在支持。我省的民办教育虽然发展迅速，但其生存发展环境尚不够公平、公正，学校法人治理结构尚不完善，融资渠道不够通畅，这些问题制约着河南民办教育的发展。《民办教育促进法》的修改为民办教育的健全发展提供了大好机遇。
（一）有利于营造公平、公正的民办教育发展环境
2002年的《民办教育促进法》，将民办学校分为捐资办学、不要求取得合理回报和要求取得合理回报三类，其设计初衷是好的。但是我国民办学校基本特征是投资办学，谋求营利是其天性，法律禁止学校营利，由此导致民办教育面临窘境。首先，要求取得合理回报很难操作，即使谋求营利的民办学校也多不再要求“合理回报”，转而会在财务报表上作假，谋求投资利益最大化。其次，虚假的民办学校的存在导致民办教育的不公平竞争。有些打着“公办民助”或者“民办公助”旗号的民办学校，长期占用在编教师和其他公共设施，用财政拨款谋求民办学校发展；有些民办学校顾忌政府监管干脆不注册，与政府“躲猫猫”。这些民办学校办学成本虚低，导致其他民办学校无法与其公平竞争。最后，由于民办学校分类标准的不合理和制度设计的不完善，政府在对待民办学校时可能担心国有资产流失而不予扶持，也可能由于缺少法律依据对民办学校的办学行为监管乏力。
让民办学校举办者自由选择营利性或者非营利性，既可以凸显非营利性民办学校的公益性，使政府采取更大的扶持力度，促进非营利性民办学校快速发展，也可以使营利性民办学校不再 “犹抱琵琶半遮面”，保证民办教育在符合公益性的前提下按照市场经济规则正常运转。当然，鉴于义务教育的公益性、普惠性和强制性特征，《民办教育促进法》禁止设立实施义务教育的民办学校。这种分类管理较现行分类管理更合理、更具操作性，营利性民办学校和非营利性民办学校都可以在自己的“同类项”中公平竞争。
（二）有利于民办学校完善法人治理结构
管理水平是民办学校提高办学质量、创出品牌的内在保障。毋庸讳言，我国民办学校，家族式管理问题相当普遍，管理者个人的“独断专行”给学校的发展带来了经营风险。法人制度要求民办学校有完善的决策机构、执行机构、监督机构，在民办学校内部形成一整套完善的决策体制与监督制约体制，从而有效避免投资举办者对学校的随意干涉，防止个人专断对学校发展造成损失。原先的《民办教育促进法》也强调完善法人治理结构，但是法律法规对民办非企业法人的法人治理结构缺乏相应规定，非营利性的规定又使其很难套用公司法人治理结构。区分为营利性和非营利性民办学校之后，营利性民办学校可以采取公司法人的治理结构，非营利性民办学校可以采取非营利性法人治理结构。这样，营利性民办学校和非营利性民办学校都可以采取符合自身特质的法人治理结构，通过规范化的决策和管理来遏制民办学校扩张过程中的经营风险。
另外，修改后的《民办教育促进法》还强调了党组织的建设。党员教师在充分发挥先锋模范作用的同时，可以对民办学校的发展建言献策和进行必要的监督，也有助于保障决策的正确性。
（三）有利于民办学校融资发展
河南省民办学校数量多，但是普遍存在小而散的问题，本土知名品牌偏少。不管是单一民办学校的做大做强，还是连锁民办学校品牌的打造，都离不开雄厚的资金支持。《民办教育促进法》修订之前，融资难是民办学校普遍存在的问题。由于法律规定民办学校不能营利，学校的融资就存在法律障碍，投资者对民办学校持观望态度。民办学校在进入资本市场时，不管是“借壳上市”，还是尝试管理公司上市（用民办学校向管理公司支付管理费的方式转移民办学校的利润），均由于法律障碍和监管机构的严格监管，可操作性越来越差。《民办教育促进法》修改后，除义务教育阶段民办学校不能营利外，其他类型的民办学校将不再受限制。可以预见，教育资产上市的不确定性将逐渐消除，资产证券化将大大加速。有了雄厚的资金，学校就可以保持可持续发展。而且，外部资金的介入，特别是上市融资，对学校法人治理结构的完善与管理水平的提高也会产生重要影响。
三、民办教育面临的挑战
在看到《民办教育促进法》修改对民办教育发展带来利好机遇的同时，我们也必须清醒地认识民办教育面临的巨大挑战。
（一）义务教育阶段营利性民办学校禁入引发的问题
《民办教育促進法》禁止设立承担义务教育任务的营利性民办学校，会对目前的民办学校格局形成很大的冲击。2015年，河南省有民办普通小学和普通初中2 368所，约占全国（10 735所）的22%；在校生187.06万人，约占全国（1216.75万人）的15%。虽然这些民办学校在设立时大多没有明确要求合理回报，但不容置疑的是，相当一部分民办学校是谋求营利的。《民办教育促进法》修改后，这些学校的举办者就面临着选择。如果选择非营利性民办学校，按规定“综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素”，出资者将获得“相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学”，这就意味着其前期的投资基本上要“充公”了。同时，政府对这些投资如何补偿也在考验着地方政府的财力。举办者如果选择退出，在校生的安置又会成为巨大的社会问题。特别需要注意的是，河南省的留守儿童很多，其中相当一部分选择在有住宿条件的民办学校就读。这些民办学校的举办者如果选择退出，其在校的留守儿童怎么办？处置不当，很可能导致连锁的社会问题。
（二）税费负担变化可能导致的后果
按照《民办教育促进法》的规定，民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。在此之前，许多民办学校享受了优惠政策（如税收优惠）， 土地（教育用地）出让金也相对便宜，甚至以划拨的形式无偿取得。法律修改之后，希望变更为营利性民办学校的， 其前期享受的优惠是否需要进行相应返还和如何返还，将成为民办学校关注的焦点。我们还需要注意的是，以前许多民办幼儿园和培训机构碍于国家对“营利”的禁止，根本不去注册；现在虽然可以营利，但也不排除会有民办培训机构顾忌较高的税费负担，继续选择违法办学。
（三）过渡阶段面临的各种问题
修改后的《民办教育促进法》将于2017年9月1日施行。在过渡期，还有许多问题需要解决。这些问题中有些是老问题，例如，营利性民办学校的登记问题。实践中，由于教育行业具有专业性、难于监管，许多工商行政管理部门并不欢迎学历教育机构来登记，甚至拒绝教育培训公司的申请。这就涉及工商行政管理部门与教育主管部门、人力资源管理部门等的协调问题。有些是《民办教育促进法》实施过渡期需要解决的问题，例如，对于举办者出资与历年办学积累的认定、民办学校享受优惠政策的返还、政府机关对于民办学校的扶持资金的分配及变更等。这些问题都有待于地方政府出台具体的实施方案来解决。
《民办教育促进法》修改的核心在于对营利性和非营利性民办学校分类管理，这既给河南民办教育发展特别是质量提升带来了利好机遇，也提出了许多挑战。地方政府在过渡期应当细化各种制度性规定，保障分类管理的平稳过渡；民办学校举办者应当综合考量各种风险，慎重选择。更为关键的是，政府管理部门要加大监管力度，严格执行法律法规，对不同类型的民办学校采取不同的促进和扶持措施，为民办教育发展创造公平、公正的环境。
（责 编 莫 荻）
编者按：
改革开放以来，我国的民办教育在数量和规模上都迅速扩大，从非学历教育到学历教育，从职业培训到基础教育、高等教育，已经成为教育事业的重要组成部分。河南省是民办教育大省，近年来涌现出不少办学水平高、社会评价好的民办学校，但在发展过程中也不可避免地遇到一些问题。在《中华人民共和国民办教育促进法》修订出台之际，本刊特开设《民办教育》栏目，旨在关注民办教育现状，介绍成熟办学经验，共同探讨问题对策，促进民办教育的健康发展。
民辦教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。据统计，2015年，河南省有各级各类民办学校16707所，占全国民办学校总数（16.27万所）的10%；在校生总数525.68万人，占全国民办学校在校生总数（4570.42万人）的12%。2016年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《民办教育促进法》做出了重大修改，修改后的《民办教育促进法》将对我省的民办教育产生什么样的影响呢？
一、《民办教育促进法》修改的主要内容
《民办教育促进法》修改的核心内容是区分营利性和非营利性民办学校分类管理。修改后的《民办教育促进法》第十九条规定：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。第三十八条规定：营利性民办学校和非营利性民办学校的收费办法，强调收取费用的用途。“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”“民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。”第四十六条、第四十七条、第五十一条分别规定：政府对营利性民办学校和非营利性民办学校采取不同的扶持措施。第五十九条规定：学校终止时区分营利性民办学校和非营利性民办学校对剩余财产采取不同的处理方式。同时，本法还规定了过渡办法，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进，并且对民办学校的党组织建设、法人治理结构、职工的福利待遇、政府的监管等做出了细化规定。
二、民办教育面临的机遇
良好的环境是民办教育发展的前提，完善的法人治理结构是民办学校发展的内在保障，畅通的融资渠道是民办学校发展的外在支持。我省的民办教育虽然发展迅速，但其生存发展环境尚不够公平、公正，学校法人治理结构尚不完善，融资渠道不够通畅，这些问题制约着河南民办教育的发展。《民办教育促进法》的修改为民办教育的健全发展提供了大好机遇。
（一）有利于营造公平、公正的民办教育发展环境
2002年的《民办教育促进法》，将民办学校分为捐资办学、不要求取得合理回报和要求取得合理回报三类，其设计初衷是好的。但是我国民办学校基本特征是投资办学，谋求营利是其天性，法律禁止学校营利，由此导致民办教育面临窘境。首先，要求取得合理回报很难操作，即使谋求营利的民办学校也多不再要求“合理回报”，转而会在财务报表上作假，谋求投资利益最大化。其次，虚假的民办学校的存在导致民办教育的不公平竞争。有些打着“公办民助”或者“民办公助”旗号的民办学校，长期占用在编教师和其他公共设施，用财政拨款谋求民办学校发展；有些民办学校顾忌政府监管干脆不注册，与政府“躲猫猫”。这些民办学校办学成本虚低，导致其他民办学校无法与其公平竞争。最后，由于民办学校分类标准的不合理和制度设计的不完善，政府在对待民办学校时可能担心国有资产流失而不予扶持，也可能由于缺少法律依据对民办学校的办学行为监管乏力。
让民办学校举办者自由选择营利性或者非营利性，既可以凸显非营利性民办学校的公益性，使政府采取更大的扶持力度，促进非营利性民办学校快速发展，也可以使营利性民办学校不再 “犹抱琵琶半遮面”，保证民办教育在符合公益性的前提下按照市场经济规则正常运转。当然，鉴于义务教育的公益性、普惠性和强制性特征，《民办教育促进法》禁止设立实施义务教育的民办学校。这种分类管理较现行分类管理更合理、更具操作性，营利性民办学校和非营利性民办学校都可以在自己的“同类项”中公平竞争。
（二）有利于民办学校完善法人治理结构
管理水平是民办学校提高办学质量、创出品牌的内在保障。毋庸讳言，我国民办学校，家族式管理问题相当普遍，管理者个人的“独断专行”给学校的发展带来了经营风险。法人制度要求民办学校有完善的决策机构、执行机构、监督机构，在民办学校内部形成一整套完善的决策体制与监督制约体制，从而有效避免投资举办者对学校的随意干涉，防止个人专断对学校发展造成损失。原先的《民办教育促进法》也强调完善法人治理结构，但是法律法规对民办非企业法人的法人治理结构缺乏相应规定，非营利性的规定又使其很难套用公司法人治理结构。区分为营利性和非营利性民办学校之后，营利性民办学校可以采取公司法人的治理结构，非营利性民办学校可以采取非营利性法人治理结构。这样，营利性民办学校和非营利性民办学校都可以采取符合自身特质的法人治理结构，通过规范化的决策和管理来遏制民办学校扩张过程中的经营风险。
另外，修改后的《民办教育促进法》还强调了党组织的建设。党员教师在充分发挥先锋模范作用的同时，可以对民办学校的发展建言献策和进行必要的监督，也有助于保障决策的正确性。
（三）有利于民办学校融资发展
河南省民办学校数量多，但是普遍存在小而散的问题，本土知名品牌偏少。不管是单一民办学校的做大做强，还是连锁民办学校品牌的打造，都离不开雄厚的资金支持。《民办教育促进法》修订之前，融资难是民办学校普遍存在的问题。由于法律规定民办学校不能营利，学校的融资就存在法律障碍，投资者对民办学校持观望态度。民办学校在进入资本市场时，不管是“借壳上市”，还是尝试管理公司上市（用民办学校向管理公司支付管理费的方式转移民办学校的利润），均由于法律障碍和监管机构的严格监管，可操作性越来越差。《民办教育促进法》修改后，除义务教育阶段民办学校不能营利外，其他类型的民办学校将不再受限制。可以预见，教育资产上市的不确定性将逐渐消除，资产证券化将大大加速。有了雄厚的资金，学校就可以保持可持续发展。而且，外部资金的介入，特别是上市融资，对学校法人治理结构的完善与管理水平的提高也会产生重要影响。
三、民办教育面临的挑战
在看到《民办教育促进法》修改对民办教育发展带来利好机遇的同时，我们也必须清醒地认识民办教育面临的巨大挑战。
（一）义务教育阶段营利性民办学校禁入引发的问题
《民办教育促進法》禁止设立承担义务教育任务的营利性民办学校，会对目前的民办学校格局形成很大的冲击。2015年，河南省有民办普通小学和普通初中2 368所，约占全国（10 735所）的22%；在校生187.06万人，约占全国（1216.75万人）的15%。虽然这些民办学校在设立时大多没有明确要求合理回报，但不容置疑的是，相当一部分民办学校是谋求营利的。《民办教育促进法》修改后，这些学校的举办者就面临着选择。如果选择非营利性民办学校，按规定“综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素”，出资者将获得“相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学”，这就意味着其前期的投资基本上要“充公”了。同时，政府对这些投资如何补偿也在考验着地方政府的财力。举办者如果选择退出，在校生的安置又会成为巨大的社会问题。特别需要注意的是，河南省的留守儿童很多，其中相当一部分选择在有住宿条件的民办学校就读。这些民办学校的举办者如果选择退出，其在校的留守儿童怎么办？处置不当，很可能导致连锁的社会问题。
（二）税费负担变化可能导致的后果
按照《民办教育促进法》的规定，民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。在此之前，许多民办学校享受了优惠政策（如税收优惠）， 土地（教育用地）出让金也相对便宜，甚至以划拨的形式无偿取得。法律修改之后，希望变更为营利性民办学校的， 其前期享受的优惠是否需要进行相应返还和如何返还，将成为民办学校关注的焦点。我们还需要注意的是，以前许多民办幼儿园和培训机构碍于国家对“营利”的禁止，根本不去注册；现在虽然可以营利，但也不排除会有民办培训机构顾忌较高的税费负担，继续选择违法办学。
（三）过渡阶段面临的各种问题
修改后的《民办教育促进法》将于2017年9月1日施行。在过渡期，还有许多问题需要解决。这些问题中有些是老问题，例如，营利性民办学校的登记问题。实践中，由于教育行业具有专业性、难于监管，许多工商行政管理部门并不欢迎学历教育机构来登记，甚至拒绝教育培训公司的申请。这就涉及工商行政管理部门与教育主管部门、人力资源管理部门等的协调问题。有些是《民办教育促进法》实施过渡期需要解决的问题，例如，对于举办者出资与历年办学积累的认定、民办学校享受优惠政策的返还、政府机关对于民办学校的扶持资金的分配及变更等。这些问题都有待于地方政府出台具体的实施方案来解决。
《民办教育促进法》修改的核心在于对营利性和非营利性民办学校分类管理，这既给河南民办教育发展特别是质量提升带来了利好机遇，也提出了许多挑战。地方政府在过渡期应当细化各种制度性规定，保障分类管理的平稳过渡；民办学校举办者应当综合考量各种风险，慎重选择。更为关键的是，政府管理部门要加大监管力度，严格执行法律法规，对不同类型的民办学校采取不同的促进和扶持措施，为民办教育发展创造公平、公正的环境。
（责 编 莫 荻）
