石林风景区旅游管理模式创新探析

    徐红梅

    旅游景区是旅游业发展的基础，旅游景区管理是促进旅游业发展的主要手段。云南石林风景区是世界唯一位于亚热带高原地区的喀斯特地貌风景区，素有“天下第一奇观”、“石林博物馆”的美誉。目前，石林风景区旅游管理现状究竟如何呢？其旅游管理模式需要革新吗？本文试就其管理模式问题进行探讨。

    一、石林风景区旅游管理现状

    （一）石林风景区旅游管理机构的基本情况

    石林公园于1931年正式建立，石林公园建设委员会于1942年正式开始行使对景区的管理。1946年，成立石林公园管理所，1963年，管理所划归省交际处，并成立石林招待所；1964年又划归给省文化局，成立了云南石林管理处；1978年，管理处划归省旅游局，开始对石林旅游产业初建时期的管理。1980年，云南省政府决定将石林风景区的管理权交由石林县管理，从园林科单独分出来成立路南县石林管理处；1987年，石林管理处划归石林镇人民政府管理。1992年6月，成立了“石林风景名胜区管理局”，同时成立的还有“石林县旅游管理局”，至此，形成了“两块牌子、一套班子”的副县级管理机构，行使对石林景区的管理职能。

    （二）石林风景区旅游管理机构设置及人员构成

    目前，石林管理局下设局办公室、旅游监察中队、城市管理监察中队、规划建设处、环保监察处、园林绿化处、综合治理办公室、旅游安全生产监督办公室、人事处、财务处、接待处、宣传处、企业管理处、石林研究中心、信息办、贯标办、艺术团、乃古石林管理处、大叠水管理处、长湖管理处等20个处室部门，各部门都有其明确的职责，分别从保护、建设、规划、旅游、宣传、综合治理等方面对石林世界自然遗产进行保护管理和建设维护。

    石林管理局现有干部职工210人。其中，参照公务员管理人员14人，占职工总数的6.7%；管理人员62人，占职工总数的29.5%；专业技术人员64人，占职工总数的30.5%；工人70人，占职工总数的33.3%；在全部职工中，大专以上学历183人，占职工总数的87.1%；管理局除有210名管理人员外，还有在册辅助工人（合同制临时工）759人，其中，综合治理人员122人，资源保护员93人，卫生保洁员183人，园林维护员54人，导游讲解员168人，门票管理员63人，文艺演出人员40人。

    （二）石林风景区旅游管理存在的问题

    石林在多年的管理工作中，不断健全和完善管理体制，创建形成了“统一管理为前提，法规制度为后盾，综合治理为龙头，行业监督为骨干，群众自律为基础，目标责任为保证，优质服务求信誉、宣传促销助发展”的“石林管理模式”，取得了良好的管理成效。然而，从石林旅游可持续发展的视角看旅游管理仍存在一些问题。

    1、多重身份及多头管理。1992年石林管理局成立以来，相继整合了驻景区的林业、水电、工商、税务、卫生、公安、物价等部门，形式上这些部门均属管理局统一管理，但业务还上分别受上级主管部门的管理，所以石林无论在国家层面上还是地方层面上都没有摆脱多头管理的局面，各级政府部门及各业务主管部门的参与大大降低了管理成效，部门分割管理还影响了管理的有效性，给石林风景区的健康运转带来不利影响。

    2、管理理念滞后。由于公务员编制和事业单位编制的背景，因此部分领导和干部抱着等财政饭、吃财政饭的观念，对景区的有效开发及长远发展不够重视，危机感和紧迫感不强，直接导致了景区缺乏合理利用的资金。在具体管理中，过分夸大了门票收入的作用，没有深刻认识到旅游资源是公共资源的内涵，处理好利益相关者的关系（政府、旅游者、当地居民等）。随着我国经济体制改革的逐步深入，石林风景区如果不积极求变、不主动进行管理体制改革，那么将会影响其进一步生存和发展。而管理体制的革新，首先就应改变落后的管理理念。

    3、缺乏专业管理人才。石林管理局目前有工作人员近1000人，但其中大部分为临时工作人员，这部分人员既没有学历也没有相应的专业知识。正式职工只有200多人，其中既有参照公务员管理又有单纯事业单位的编制，此外，景区内还有政府部门人员从事工商、宣传、公安等工作，因此，整体人员管理属于政府行政和事业管理的混合模式。目前，石林管理局引进的管理、规划、外语、园林、营销等相关专业人才仍不足，个别人员的岗位适应性不强；以景区管理与旅游发展知识、环境保护知识、行政执法知识、景区应急操作实务、卫生防疫知识、景区导游专业知识为主要内容的培训还不足，需要实施常态化的培训管理。

    4、监督管理体制不全。公共资源的管理在充分享受政府相关部门扶持的同时，也要相应地接受政府有关部门的监督、听证、公示、批准等程序。从我国的整体情况看，尚缺乏法律制度层面的监督措施，使大多数旅游地地方政府只重视局部利益和地方政绩。石林景区管理机构是副县级单位，而政府的行政管理机构只是正科级行政单位，相当于政府的管理机构职权还小于景区的管理机构职权，因而在管理监督方面自然更难，政事错位、事企不同，导致监督体制难以有效执行。比较明显的就是石林的“门票经济”，票价的监管力度不够，随意性较强。

    二、石林风景区旅游管理模式的创新策略

    （一）理顺景区管理体制

    石林管理局是代表政府管理石林风景区的机构，但业务上仍然受县级建设、国土资源、林业、水务、环保、农业、卫生、食品药品监管、公安、交通、工商、安监、民族宗教等有关部门的管理。虽然规定这些部门在石林保护区范围内应各司其职，受管理局的统一管理，协同做好石林的保护、管理工作。但在实际管理过程中因行政权力不合理应用而导致的多头管理及管理低效或无效现象最终导致“管理角色混乱、职责不清、既管又不管”的局面。针对这个现象，石林管理部门首先应转变角色，在依法治理的基础上进行统一：石林县政府应明确自身监督者的角色定位，始终坚持并着眼于石林的可持续发展，从石林的具体经营和管理中退出；县级各业务部门只承担监督和建议的责任，不插手石林风景区的具体管理，石林管理局作为管理部门的地位要得到行政和法律的绝对支持，其管理权力应得到充分保障。在管理局内部也要积极改革，理顺管理体制，针对风景区管理制定详细的工作方案，合并履职重复交叉的部门，建立岗位履职、效能分配制度，提高管理人员的工作效率和积极性。

    （二）转变管理理念

    首先，转变“门票经济”的观念。地方政府和管理部门应尽快摒弃门票创收的观念，因为石林风景区实际上面临的问题是“游客多、效益差”。石林风景区旅游总收入不高的原因，主要是旅游者用于门票以外的其他消费低，例如和九寨沟相比，其他消费分别了62.99%（旺季）和68.52%（淡季）。所以，石林应努力发展旅游产业的其他消费产业，提高关联产业的发展水平，让游客“有钱有地方华”。高门票价格不仅会影响石林景区的竞争力，也会影响石林品牌在游客心中的良好形象。所以，地方政府和管理部门必须转变管理理念，走出门票经济的怪圈，思考和解决旅游产业链短、餐饮住宿档次低、购物场所小而散、大型娱乐场所和项目空白的问题。

    其次，转变自然观光主导的观念。石林以喀斯特地貌景观为主打，充分发挥了观光型旅游的优势。然而，旅游文化资源的开发远远不足。旅游产品长期以景区观光为主（95%以上），而承载着彝族撒尼人民博大精深的民族文化资源的语言文字、服饰衣着、生产生活、饮食习惯、居室建筑、宗教哲学、婚庆礼仪、歌舞乐器等没有得到充分的挖掘和弘扬，休闲度假、文化体验、歌舞晚会等类型的旅游产品有着很大的发展空间。所以，石林地方政府和管理部门应加强挖掘整理和弘扬利用彝族文化，找到“文化石林”与“自然石林”融合的突破口，深入推荐旅游文化产业建设项目，从而推进旅游文化产业的健康发展。

    再次，改变管理的单打独斗局面。一方面要加强石林风景区各景点之间的合作，发挥各自优势，实现各景点的协调发展。例如，发挥大小石林景区旅游环境优异、设施齐全等优势，发挥大叠水瀑布和月湖长湖圆湖景区的资源和环保优势等。另一方面，加强县际合作，发挥旅游产业区域合作的团体优势，有效整合旅游资源。石林地方政府及管理部门可以和临近县域景区合作，例如九石阿旅游专线是贯穿宜良九乡、石林、泸西阿庐古洞三个景点的旅游通道，政府之间可以凭借交通优势形成旅游业区域合作关系，共同应对市场竞争。此外，地方政府应联合省内外甚至国外资源保护和旅游管理方面的院校、科研院所的教授专家等组成研发、保护等智囊团并按规划付诸实施，提高决策水平和实践水平。

    （三）加强旅游管理人才建设

    在市场经济条件下，旅游管理不再仅仅是属于专业领域的文物保护、风景区保护、自然生态保护，而要涉及诸多社会、经济、法律等因素的管理。石林旅游管理部门专业人才缺乏，而且人员处于部门分割、分散状态，管理人员中有大量的非专业人员和临时人员，跟旅游开发有直接关联的人员不多，人浮于事的现象难以避免。对现有的人力资源也缺乏科学的管理，没有充分利用起来，可以说对人力资源的需求是石林旅游可持续发展的瓶颈之一。为此，石林管理局首先要加强内部工作人员的学习和培养，提升工作人员的整体素质，从而提高管理水平。其次要建立旅游管理人才培训基地，利用与省内各高校联系、开展交流活动方便的优势，与高校及高校旅游管理专业合作，根据需求与高校签订培养协议，设立旅游管理培训基地，校内强化旅游规划与开发知识、旅游管理的教育，校外利用石林强大的实训平台，加强实践，理论教育与实践教学并行，有针对性地储备人才，作为人力资源开发的核心。再次，要将外部专家顾问机制真正有效实施，不能以现在简单的专家会议组织形式或“专家一句话、领导来拍板”的方式来解决问题，要努力形成完整的专家咨询程序和决策程序，通过制度来保证专家顾问和决策的有效性。

    （四）强化监督管理机制

    首先，应完善政策与法规体系。从全国旅游产业发展的管理支撑体系上看，应尽快出台全国性的《旅游景区管理办法》，加强旅游景区的保护和管理，加快旅游景区建设。石林景区管理部门依据的是在1985年国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》基础上进行修订的《石林风景名胜区保护条例》（2008年也做过修订），作为地方性法规，该条例为保护和合理开发利用石林风景资源，保护和管理景区环境，发展旅游事业，促进地方社会、经济、文化的发展，发挥了指导、规范作用。但时至今日，该条例己经不能满足石林旅游的发展及保护要求，突出表现在遗产地发生过度商业开发，破坏世界自然遗产真实性和完整性的行为时责任追究力度较弱。政策、法规是旅游可持续发展的主要保障之一，只有建立高效运作的综合决策和协调管理机制，完善促进旅游可持续发展的政策、法规体系、加强立法监督管理，才能促进石林旅游的可持续发展。

    其次，试行景区年审制度。石林旅游景区现有的管理混乱局面，其根本原因在于行业的主管部门无法介入景区的长期监管过程中。建议试行景区年审制度，进一步强化行业主管部门的管理职责，对景区实行景区备案管理、年度审核制度。主管部门要对景区接待服务环境、景区安全情况、景区人员情况等进行全面评价，以决定是否同意其备案经营。年审主要审查景区是否依法经营，包括景区的资源使用情况、安全生产的保障情况、配套设施的完备情况以及申请备案的资源情况有无改变等。景区年审制度可以避免不安全事故的发生，可以提高旅游消费者满意程度，还可以避免一些重复建设。

    （作者单位：石林风景名胜区管理局）