影像史学视角下“班加西事件”决策失误原因探析
苟青华
摘要：领事保护决策是政府公共危机决策中一个具体而特殊的分支。本文以“班加西事件”为创作原型的影像《危机13小时》为研究对象，运用过程追踪法对美国政府领事保护的决策全过程进行多维度研究，提炼出美国政府决策行为的因果机制，加之充分探讨以得到其决策失误的原因并总结其经验：重视安全预警、提高行政决策联动能力。
关键词：班加西事件 公共危机决策 过程追踪法 领事保护 决策失误
中图分类号：D52； J99 文献标识码：A
近年来公共危机决策研究备受学者关注，以保护海外受威胁的本国公民为实质的领事保护决策是公共危机决策中另一个具体分支，其以强势方处于劣势地位的特点区别于其他决策类型。“班加西事件”是一个典型但尚未被挖掘的公共危机决策失误案例，笔者在初步追踪美国政府在班加西事件的决策过程中，发现美国政府决策失误的原因较为复杂。当前全球化趋势加深，暴涨的出境人数给各国带来了巨大的领事保护压力。因此，笔者认为，对“班加西事件”进行多维度挖掘不仅可以开拓公共危机决策研究，具有极大的理论实践意义，还满足了领事保护实践的紧迫性。
1 《危机13小时》影像资料简介
《危机13小时》是迈克尔·贝根据真实事件“班加西事件”改编而成的电影，影片主要讲述了六名士兵组成的护卫队保护美国驻利比亚班加西留守机构的故事。班加西事件导致美国自1979年以来第一位大使在任期内牺牲，是时任国务卿希拉里的一个政治污点。
2011年10月，美英法联军空袭利比亚，自此战火蔓延。2012年，利比亚的美国机构仍留守，其中包括班加西的一个外交据点和一个中情局秘密基地，CIA安排了由6名前特种部队组成的安保小组（Global Response Staff ，GRS）保护基地。9月上旬，克里斯·克蒂文斯大使（Chris Stevens）来到班加西。在“9·11”之际，又恰逢美籍导演亵渎先知穆罕默德的影片播映。11日晚，当地群众突然集结袭击美国外交据点。临近的CIA基地很快得知此事，基地主管派当地盟友——二月十七日烈士旅（February 17th Martyrs Brigade，F17MB）协助外交据点。国务院、国防部等机构开始动员，为受袭单位提供协助。随着枪炮声愈演愈烈，GRS还是擅自前去支援，抵达后发现大使失踪，后带着所有工作人员回到CIA基地。
12日零点刚过，袭击者又对CIA基地发起攻击，安保人员艰难地抵抗着猛烈攻击。期间国防部正式的部隊并未抵达，大使馆派来的营救小队直到凌晨5点才在利比亚之盾的带领下到达CIA基地。抵达后不久最后一波迫击炮攻击开始，又有两人遇难。天亮后，CIA基地里面的所有人相继返回美国。
2 《危机13小时》的过程追踪
过程追踪有多种方法，本文旨在通过确立“班加西事件”决策过程的因果机制，并对其进行充分剖析以得到美国政府领事保护决策失误的经验，因此笔者采用基于结果的因果解释过程追踪法（Explaining-outcome process-tracing）。在一个有因有果的事件中，可将事件的引发因素称为自变量（X），特定结果视为（Y），基于结果的因果解释过程追踪法是为了寻求对某一结果的充分解释，即自变量（X）到结果（Y）之间存在的因果关系。此方法的操作步骤是：首先，不仅要构建合适的理论框架，对决策机制的基本理论进行梳理，同时还要从经验层面对案例事实进行梳理；然后，将决策机制与经验事实进行对比；最后，反思所得的决策机制是否能够充分解释经验事实，如果不能形成充分解释，还要继续修正直至能够充分解释。
2.1因果机制与充分解释
因果就是时间序列上的关键事件、过程或者决策将假设的原因和结果联系起来，辨识和确定因果机制的过程不仅能够证实假设，而且还可以剔除竞争的假设或理论。因果机制（Causal Mechanism）的探索首先需要找到机制中的自变量（X）和结果（Y），找到自变量和结果才能出现事件之间引发与被引发的关系。
2.2因果机制确立
在自变量（X）提取归纳后，可将这些因素中的实体与其行为之间的作用模式进行总结，此图建构了美国政府进行领事保护决策过程的因果机制，见图1。
由美国政府决策的因果机制可见，整个决策几乎按照一般性决策机制演化，但仍存在由决策权限所引发的不同于一般机制的决策行为逻辑：首先在自上而下的最高决策下达的同时甚至先于最高决策传达的时期，各级决策者业已形成并行的决策处理系统；其次针对领事保护决策本身存在的超强时间压力，中观决策层不仅要立即实施部分应对措施，还不得不提前预估最高决策层而进行的“预决策”并做相应的动员。常规的决策流程加上这种基于事实的特殊现象恰恰能够对自变量（X）到结果（Y）进行充分地解释。
3 失误原因探讨
一项决策失误的原因，往往能在决策过程中找到端倪。图1很好地揭示了美国政府进行“班加西事件”的决策行为产生逻辑，从中能发现一些“有违常理”的问题，如作为当前世界上最强大的国家，美国对高危地区的重要驻外机构的安全保障为什么会不足？遭受袭击后，国防部的多次动员为什么没有实际执行？美国政府的决策体系有着标准操作程序，但为什么决策效率仍然低？
3.1预警安保不足
政府机构对安全的忽视是最直接的原因。在袭击发生前很长一段时间，CIA情报人员和利比亚的国务院人员均提醒过国务院加强安全保障，然而这些警示并没有改变国务院对利比亚的评估，甚至还撤回了两个原本有效的移动安全部队和一个军事安全支援小组，改由一名非武装外围巡逻队和来自二月十七日烈士旅的四名武装分子保卫。
3.2国防部多次动员未落实
班加西事件的调查报告证实国防部在事发后虽有多次部队动员，如快速反应部队、特别行动部队，联合特种部队，可最终无一抵达，原因如下：首先，国防部绝大部分动员是部门领导的口头动员，尚未得到最高指挥层的授权通过，这意味着其本身就存在巨大的失效风险；其次，鉴于非战争军事行动相对准战争行动的低烈度性，其不可避免地会受到美国的外部关系以及国家利益的影响。
3.3标准操作程序下领事保护决策效率低
从美国政府“班加西事件”的决策因果机制来看，其遵循决策行为产生的标准操作程序：海外袭击发生后，遇害机构立即上报各主管部门，主管部门上报总部，其间各部门主管或行动负责人依据预测的最高决策和对应的权限进行动员并执行部分应急措施。机构负责人和国家核心层先后得知有关情况并迅速组成决策团体，提出指导方针，联动各部门落实。地区性领导指挥部门实现对总体方针的具体实施，其中军事行动由无绝对领导者的跨机构决策团体进行协商决策。美国政府内部的信息流动和决策路径表明最高决策者的指令模糊是造成大部分决策资源难以在适当时机发挥效用的原因。
美国宪法规定，由总统担任美国武装部队总司令，其中国防部负责提供必要的军事力量，可发布联合作战命令。
4 结束语
政府公共危机决策往往考验着一个国家的政治、经济和文化等多方面的联动能力。在影响和决定公共危机决策质量的众多因素中，决策机制无疑是其中关键性的环节，它直接关系到公共政策实践的成败。本文通过对班加西事件决策进行过程追踪，提炼出美国政府的决策行为逻辑，通过对因果机制的分析，得出其决策失误的原因：决策程序的低效。同时，也反思总结了一个大国领事保护决策失误的经验：官僚机构日常运作中，应不断优化领事保护决策程序，固化政府各级决策者，各级人员都要重视安全问题，做到“居安思危”。此后应对突发的海外险情，基于联动能力强的政府机构，科学合理的领事保护决策机制才能减少决策中的偏差与失误，提升决策的整体质量和水平。
参考文献：
[1] 韩召颖编著.美国政治与对外政策[M].天津：天津人民出版社，2007.
[2] [美]伯特·查普曼著，徐雪峰等译.国家安全与情报政策研究- -美国安全体系的起源、思维和架构[M].北京：金城出版社，2017.
[3] [美]基思·波恩和安東尼·贝克著，杨宇杰等译.美国非战争军事行动指南[M].北京：解放军出版社，2011.
[4] [美]托马斯·帕特森著，顾肃等译.美国政治文化[M].北京：东方出版社，2017.
[5] 曲博.因果机制与过程追踪法[J].世界政治与经济，2010（4）：98- 102.
[6] 唐世平，王凯主编.历史中的战略行为：一个战略思维教程[M].北京：北京大学出版社，2015.
[7] 王荣.美国国家安全战略报告研究[M].北京：时事出版社，2014.
[8] Benghazi：where is the state department accountability？ Majority Staff R eport- House Foreign Affairs Committee，Department of State.p.7- 8.
[9] Department of Defenses R esponse to The Attack on U.S. Facilities in Bengazi， Libya， and the Findings of Its Internal R eview Following The Tttack， HEAR ING，second session， February 7，2013.
[10]D erek Beachh and R asmus Brun Pedersen.Process- T racing Methods：Foundations And Guidelines， Michigan：The University of Michigan Press.2012，p.18.
[11]Investigative R eport on the Terrorist Attacks on U.S. Facilities in Benghazi， Libya， September 11- 12，2012， U .S.H ouse of R epresentatives Permanent Select C ommittee on Intelligence，p.20.
[12]R eport of the Select Committee on the Events Surrounding the 2012 Terrorist Attack in Benghaz，II： INTER NAL AND PUBLIC GOVER NMENT C OMMUNIC AT IONS ABOUT THE TER R OR IST ATTACKS IN BENGHAZI，Washington， D.C：White House，12/7/16，p.129.
[13]Select C ommittee on Benghazi R eleases Proposed R eport， 12/7/16.
摘要：领事保护决策是政府公共危机决策中一个具体而特殊的分支。本文以“班加西事件”为创作原型的影像《危机13小时》为研究对象，运用过程追踪法对美国政府领事保护的决策全过程进行多维度研究，提炼出美国政府决策行为的因果机制，加之充分探讨以得到其决策失误的原因并总结其经验：重视安全预警、提高行政决策联动能力。
关键词：班加西事件 公共危机决策 过程追踪法 领事保护 决策失误
中图分类号：D52； J99 文献标识码：A
近年来公共危机决策研究备受学者关注，以保护海外受威胁的本国公民为实质的领事保护决策是公共危机决策中另一个具体分支，其以强势方处于劣势地位的特点区别于其他决策类型。“班加西事件”是一个典型但尚未被挖掘的公共危机决策失误案例，笔者在初步追踪美国政府在班加西事件的决策过程中，发现美国政府决策失误的原因较为复杂。当前全球化趋势加深，暴涨的出境人数给各国带来了巨大的领事保护压力。因此，笔者认为，对“班加西事件”进行多维度挖掘不仅可以开拓公共危机决策研究，具有极大的理论实践意义，还满足了领事保护实践的紧迫性。
1 《危机13小时》影像资料简介
《危机13小时》是迈克尔·贝根据真实事件“班加西事件”改编而成的电影，影片主要讲述了六名士兵组成的护卫队保护美国驻利比亚班加西留守机构的故事。班加西事件导致美国自1979年以来第一位大使在任期内牺牲，是时任国务卿希拉里的一个政治污点。
2011年10月，美英法联军空袭利比亚，自此战火蔓延。2012年，利比亚的美国机构仍留守，其中包括班加西的一个外交据点和一个中情局秘密基地，CIA安排了由6名前特种部队组成的安保小组（Global Response Staff ，GRS）保护基地。9月上旬，克里斯·克蒂文斯大使（Chris Stevens）来到班加西。在“9·11”之际，又恰逢美籍导演亵渎先知穆罕默德的影片播映。11日晚，当地群众突然集结袭击美国外交据点。临近的CIA基地很快得知此事，基地主管派当地盟友——二月十七日烈士旅（February 17th Martyrs Brigade，F17MB）协助外交据点。国务院、国防部等机构开始动员，为受袭单位提供协助。随着枪炮声愈演愈烈，GRS还是擅自前去支援，抵达后发现大使失踪，后带着所有工作人员回到CIA基地。
12日零点刚过，袭击者又对CIA基地发起攻击，安保人员艰难地抵抗着猛烈攻击。期间国防部正式的部隊并未抵达，大使馆派来的营救小队直到凌晨5点才在利比亚之盾的带领下到达CIA基地。抵达后不久最后一波迫击炮攻击开始，又有两人遇难。天亮后，CIA基地里面的所有人相继返回美国。
2 《危机13小时》的过程追踪
过程追踪有多种方法，本文旨在通过确立“班加西事件”决策过程的因果机制，并对其进行充分剖析以得到美国政府领事保护决策失误的经验，因此笔者采用基于结果的因果解释过程追踪法（Explaining-outcome process-tracing）。在一个有因有果的事件中，可将事件的引发因素称为自变量（X），特定结果视为（Y），基于结果的因果解释过程追踪法是为了寻求对某一结果的充分解释，即自变量（X）到结果（Y）之间存在的因果关系。此方法的操作步骤是：首先，不仅要构建合适的理论框架，对决策机制的基本理论进行梳理，同时还要从经验层面对案例事实进行梳理；然后，将决策机制与经验事实进行对比；最后，反思所得的决策机制是否能够充分解释经验事实，如果不能形成充分解释，还要继续修正直至能够充分解释。
2.1因果机制与充分解释
因果就是时间序列上的关键事件、过程或者决策将假设的原因和结果联系起来，辨识和确定因果机制的过程不仅能够证实假设，而且还可以剔除竞争的假设或理论。因果机制（Causal Mechanism）的探索首先需要找到机制中的自变量（X）和结果（Y），找到自变量和结果才能出现事件之间引发与被引发的关系。
2.2因果机制确立
在自变量（X）提取归纳后，可将这些因素中的实体与其行为之间的作用模式进行总结，此图建构了美国政府进行领事保护决策过程的因果机制，见图1。
由美国政府决策的因果机制可见，整个决策几乎按照一般性决策机制演化，但仍存在由决策权限所引发的不同于一般机制的决策行为逻辑：首先在自上而下的最高决策下达的同时甚至先于最高决策传达的时期，各级决策者业已形成并行的决策处理系统；其次针对领事保护决策本身存在的超强时间压力，中观决策层不仅要立即实施部分应对措施，还不得不提前预估最高决策层而进行的“预决策”并做相应的动员。常规的决策流程加上这种基于事实的特殊现象恰恰能够对自变量（X）到结果（Y）进行充分地解释。
3 失误原因探讨
一项决策失误的原因，往往能在决策过程中找到端倪。图1很好地揭示了美国政府进行“班加西事件”的决策行为产生逻辑，从中能发现一些“有违常理”的问题，如作为当前世界上最强大的国家，美国对高危地区的重要驻外机构的安全保障为什么会不足？遭受袭击后，国防部的多次动员为什么没有实际执行？美国政府的决策体系有着标准操作程序，但为什么决策效率仍然低？
3.1预警安保不足
政府机构对安全的忽视是最直接的原因。在袭击发生前很长一段时间，CIA情报人员和利比亚的国务院人员均提醒过国务院加强安全保障，然而这些警示并没有改变国务院对利比亚的评估，甚至还撤回了两个原本有效的移动安全部队和一个军事安全支援小组，改由一名非武装外围巡逻队和来自二月十七日烈士旅的四名武装分子保卫。
3.2国防部多次动员未落实
班加西事件的调查报告证实国防部在事发后虽有多次部队动员，如快速反应部队、特别行动部队，联合特种部队，可最终无一抵达，原因如下：首先，国防部绝大部分动员是部门领导的口头动员，尚未得到最高指挥层的授权通过，这意味着其本身就存在巨大的失效风险；其次，鉴于非战争军事行动相对准战争行动的低烈度性，其不可避免地会受到美国的外部关系以及国家利益的影响。
3.3标准操作程序下领事保护决策效率低
从美国政府“班加西事件”的决策因果机制来看，其遵循决策行为产生的标准操作程序：海外袭击发生后，遇害机构立即上报各主管部门，主管部门上报总部，其间各部门主管或行动负责人依据预测的最高决策和对应的权限进行动员并执行部分应急措施。机构负责人和国家核心层先后得知有关情况并迅速组成决策团体，提出指导方针，联动各部门落实。地区性领导指挥部门实现对总体方针的具体实施，其中军事行动由无绝对领导者的跨机构决策团体进行协商决策。美国政府内部的信息流动和决策路径表明最高决策者的指令模糊是造成大部分决策资源难以在适当时机发挥效用的原因。
美国宪法规定，由总统担任美国武装部队总司令，其中国防部负责提供必要的军事力量，可发布联合作战命令。
4 结束语
政府公共危机决策往往考验着一个国家的政治、经济和文化等多方面的联动能力。在影响和决定公共危机决策质量的众多因素中，决策机制无疑是其中关键性的环节，它直接关系到公共政策实践的成败。本文通过对班加西事件决策进行过程追踪，提炼出美国政府的决策行为逻辑，通过对因果机制的分析，得出其决策失误的原因：决策程序的低效。同时，也反思总结了一个大国领事保护决策失误的经验：官僚机构日常运作中，应不断优化领事保护决策程序，固化政府各级决策者，各级人员都要重视安全问题，做到“居安思危”。此后应对突发的海外险情，基于联动能力强的政府机构，科学合理的领事保护决策机制才能减少决策中的偏差与失误，提升决策的整体质量和水平。
参考文献：
[1] 韩召颖编著.美国政治与对外政策[M].天津：天津人民出版社，2007.
[2] [美]伯特·查普曼著，徐雪峰等译.国家安全与情报政策研究- -美国安全体系的起源、思维和架构[M].北京：金城出版社，2017.
[3] [美]基思·波恩和安東尼·贝克著，杨宇杰等译.美国非战争军事行动指南[M].北京：解放军出版社，2011.
[4] [美]托马斯·帕特森著，顾肃等译.美国政治文化[M].北京：东方出版社，2017.
[5] 曲博.因果机制与过程追踪法[J].世界政治与经济，2010（4）：98- 102.
[6] 唐世平，王凯主编.历史中的战略行为：一个战略思维教程[M].北京：北京大学出版社，2015.
[7] 王荣.美国国家安全战略报告研究[M].北京：时事出版社，2014.
[8] Benghazi：where is the state department accountability？ Majority Staff R eport- House Foreign Affairs Committee，Department of State.p.7- 8.
[9] Department of Defenses R esponse to The Attack on U.S. Facilities in Bengazi， Libya， and the Findings of Its Internal R eview Following The Tttack， HEAR ING，second session， February 7，2013.
[10]D erek Beachh and R asmus Brun Pedersen.Process- T racing Methods：Foundations And Guidelines， Michigan：The University of Michigan Press.2012，p.18.
[11]Investigative R eport on the Terrorist Attacks on U.S. Facilities in Benghazi， Libya， September 11- 12，2012， U .S.H ouse of R epresentatives Permanent Select C ommittee on Intelligence，p.20.
[12]R eport of the Select Committee on the Events Surrounding the 2012 Terrorist Attack in Benghaz，II： INTER NAL AND PUBLIC GOVER NMENT C OMMUNIC AT IONS ABOUT THE TER R OR IST ATTACKS IN BENGHAZI，Washington， D.C：White House，12/7/16，p.129.
[13]Select C ommittee on Benghazi R eleases Proposed R eport， 12/7/16.
