公共价值视域下政府购买公共服务市场竞争度研究

    徐家良 程坤鹏 苏钰欢

    

    

    

    摘? 要： 政府购买公共服务是我国公共服务体制改革的重要制度创新，对政府购买公共服务市场竞争度的影响因素研究有助于发现更多的因果解释。本文以公共价值理论为分析框架，采用定性比较分析法，研究我国政府购买公共服务市场竞争度。研究发现，组织稳健性是影响政府购买公共服务竞争度的必要条件;组织生产创新力对政府购买公共服务竞争度影响较小，组织资本对政府购买公共服务竞争度的差异有一定的解释力，但并非必要条件。组织稳健性因素可产生一定程度的“挤出效应”，即在政府购买公共服务过程中，若过于强调组织稳健性因素，则会降低组织生产创新、组织资本等因素对政府购买公共服务市场竞争度的作用。

    关键词： 政府购买公共服务;购买竞争度;公共价值;定性比较分析（QCA）

    一、问题及文献述评

    社会团体在西方被视为社会自治和生产社会资本的重要载体。[1]自20世纪90年代以来，在现代化发展过程中，我国集体公共性逐渐消解。国家与社会一定程度的分离为社会公共性的重构奠定了基础。社会组织与政府关系常常作为研究政社关系的一个焦点，进而有诸如“市民社會”[2]“法团主义”[3]“社会中间层”[4]“分类控制”[5]“合法性”[6]“策略性合作”[7]等解释框架。社会组织在扶贫等领域具备一定的优势[8]，是国家治理中不可忽视的重要部分。

    政府购买社会组织服务是政府购买服务中的一个细分领域，购买方式大致可分为竞争性或非竞争性购买。当前政府购买社会组织服务存在缺少公众参与、弱竞争性、缺乏落地支持等问题。[9]社会力量能否运转起来取决于两方面的因素，即公共服务市场竞争程度和社会力量规模。[10]除了特定专业领域，竞争性是政府购买服务市场是否保持活力的重要指标。当前政府购买呈现从隐性合同到显性契约、从非竞争性向竞争性发展的规律，但隐性购买和非竞争性购买仍是我国政府特别是基层政府购买的重要方式之一。目前，竞争度研究主要涉及购买模式、方式、对象、竞争性与绩效关系等方面。李健等提出，如政府购买任务冲突程度高，政府应选择购买生产者服务模式，反之则应选择购买集成者服务模式。[11]其研究在购买模式选择及分类上有所创新。在购买方式和对象选择方面，周俊发现制度、服务能力、服务质量、社会组织注册地、与政府合作的历史、服务价格、社会组织数量、社会组织身份共同影响政府购买方式和对象的选择。其中，制度是购买方式选择的最突出影响因素，服务能力是购买对象选择的最重要影响因素，而服务价格并非最重要考虑的因素。[12]Savas提出由于所有权和竞争，私人部门有更有效的激励措施并追求效率最大化，这比政府部门提供公共服务更有效率。[13]然而Lamothe在研究中发现在有良好的内部管理控制情况下，非竞争方式并非必然导致低绩效。[14]齐海丽认为社会组织对政府有强烈的依赖关系，这种依赖关系对于两者合作关系的构建、服务供给质量的提升都会产生影响，依赖关系体现在组织登记注册上的控制导向、组织结构设计上的行政依附、组织资源获取上的关系取向。[15]侯志伟引入亚当·斯密的分工与市场范围理论及涂尔干“社会分工论”，构建了“竞争性-分工-市场范围”分析框架，发现了政府购买公共服务市场形态的封闭性与割据性特点，提出在行政事务逐级发包制度下，基层政府与社会力量形成了利益共同体，对体制内外力量形成拒绝进入的动机和能力。由此提出，应建立竞争性购买制度，提升购买专业性和竞争性。[16]

    既有研究中，对政府购买服务影响因素的剖析不多，研究视角上，主要运用政府与社会组织关系、委托代理理论、企业供应商选择理论、制度分析等。而从价值、非正式制度、组织多重功能、信任等视角的分析不足。研究方法上，大量的案例研究是主流。除此以外，也有采取数学建模的方法，开展因果关系的研究。区别于目前政策过程影响因素相关领域的研究视角，如交易成本[17]等，本文将研究问题聚焦于“哪些组织因素或路径会影响政府购买服务市场竞争度”。下文引入公共价值理论，构建了基于公共价值的政府购买服务市场竞争度的分析框架，探究政府选择购买方式的价值取向特征。本文应用了基于集合的比较定性研究方法，对典型案例进行分析，测量进入地方政府购买服务市场中的社会组织在组织价值框架下四个条件变量与结果变量竞争度（竞争性和非竞争性）之间的必要充分关系，由此推导政府购买市场竞争度在公共价值框架下的影响因素。其中，竞争性购买方式指政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，在择优原则的指导下选择社会组织承接服务;非竞争性购买方式指政府通过委托形式定向购买社会组织的服务。

    二、分析框架及其调整

    本文研究的重点是政府通过不同购买方式（竞争性、非竞争性）购买社会组织服务时依据的组织价值特征。Torben Beck Jorgensen和Barry Bozeman在《Public Values： An Inventory》中对公共行政的组织内部层面的价值集进行了一定的论述和框架性的构建（见表1）。[18]

    通过文献研究和比较，本文最终选取7个价值集中的第5个价值集，即“公共组织内部价值”，并进一步根据我国政府购买服务市场与社会组织发展的实际情况，对这四组价值集进行调整，从而建立了本文的分析框架。此分析框架所基于的前提假设是：第一，政府购买服务市场，作为购买主体，政府会考察、评估公共组织价值;第二，不同情境下（环境、目标、需求等），对价值集里各价值的重要性排序评估是可变的;第三，购买者的决策基于理性评估，所选出承接政府购买的组织在价值特征上的表现与购买者的价值评估相一致。第一点前提假设的依据是关于“竞争择优原则”的强调、行政组织的定义和社会组织的特征。第二点是依据公共行政的组织内部价值集里四组价值之间可能存在的冲突。第三点是理性人假设、价值评估与选择结果匹配的一般性假设。

    三、研究方法、案例及变量的测量

    1.研究方法

    受限于案例收集难度大且样本小的情况，为了达到研究目标，本文采取基于集合的比较定性研究方法，英文全称为Qualitative Comparative Analysis，简称为QCA，这是一种运用布尔代数的原理进行比较分析的新方法。通过将定性分析逻辑公式化，该方法能将定性研究方法所具有的逻辑和实证上的集中性带入到变量导向且案例个数较多（10-80个）的定量研究情境中。基于布尔代数原理，每个案例被视为原因条件和结果的一种组合，而这些组合互相之间进行比较，并通过自下而上的成对比较法而得到简化。计算机算法自20世纪50年代得以发展从而为简化该类数据提供工具。通过计算机算法，数据矩阵即真理表中的关于不同条件的组合的信息能被简化并被表示为具体结果。本文运用的分析软件是fsQCA 3.0，由美国加州大学尔湾分校社会学系的两位教授（Ragin， Charles C.和Sean Davey）于2016年指导开发。[19]所采用的是其中的清晰集合（crisp set）分析，清晰集合是二分的，一个案例只存在两种状态，即在或不在集合内。模糊集（fussy set analysis）则允许中间值即不同程度的存在。寻找、认识、分析10个政府购买服务的典型案例，梳理案例背景和特征，有助于发现和总结本文分析视角之下的规律，为本文的分析框架验证提供实证材料。文章收集案例材料的方法是访谈法和文献法，此外，还通过上海市民政局官方网站、区民政局网站、社会组织官方网站等进行搜集以作为交叉验证。

    2.选取典型案例

    为控制其他因素对政府购买服务市场竞争度的影响，本文选取上海市中心城区（H区、Y区）的政府购买项目。在我国的政治体制和现实背景下，某一城市尤其在中心城区，内外部整体的行政环境、政府管理能力、文化特性等存在较大的共性，差异较小。故本文研究的另一前提假设，相似区域，政府购买社会组织服务市场在行政环境、政府管理能力、领导决策偏好对竞争度的影响处于一致水平，其差异可忽略不计。

    案例选择方法是以上海中心城区为主要范围，选取10个承接政府购买服务的社会组织案例，其中5个通过招标方式（竞争性购买方式）购买，五个通过定向委托方式（非竞争性购买方式）购买。由于条件变量创新性和生产力的定义在社会组织视角下的内涵有相似性和较多重合，故将其合并，并在测量中予以校准。自变量为3个，可满足QCA法对案例个数大于2的k次方（k为自变量数）的要求。部分案例材料的获取方法為访谈法，笔者对3位在政府工作的公共管理者进行访谈和交流，获得丰富的案例信息，他们分别来自于上海市黄浦区瑞金街道、杨浦区五角场街道和黄浦区团委。

    3.变量及测量

    如上所述，由于创新性和生产力的定义在社会组织视角下的内涵有相似性和较多重合，故将创新性和生产力合并为生产创新力。根据QCA法的要求，所有自变量应为定类变量，即是否具备该类特性。

    稳健性指的是适应性、稳定性、可靠性、及时性。在实践中，对政府和社会组织合作过程中稳健程度的测量需要考虑到我国政社关系的特殊性。基于既有研究，将是否是体制内社会组织、与政府合作年限、领导或管理层中是否有政府退休员工作为稳健性变量的测量标准。

    生产创新力指组织在该领域积极活跃、具备抗风险能力，并有较高组织效率。从社会组织视角来看，绩效是最直接反映生产创新力的测量指标。在既有学术研究中，政府购买公共服务绩效的影响因素研究是备受关注的，它是有效性的重要体现。其次，志愿者人数的多少是组织动员社会资源和社会力量能力的一种体现;项目数量是组织竞争、运营能力的一种反映。然而，志愿者人数多少和项目数量有部分争议。比如存在提供细分领域专业服务的组织在项目数量上没有优势、志愿者门槛高而人数少，但却具备较强专业能力的情况。经讨论，本文将志愿者人数和项目数量在此作为参考值纳入考察范围。

    组织资本指的是具有良好的组织环境，最重要的是组织领导和专业团队水平。组织领导的资质和能力水平很大程度上决定了工作环境的高低。另外，离职率和人员流动情况则一定程度上反映组织环境优劣。在此没有考虑员工的办公环境，即工作时所处地区及舒适度等。

    基于上述分析，我们提出的假设是：

    假设一，以稳健性价值为主导的路径会弱化政府购买服务市场竞争度;

    假设二，以生产创新力价值为主导的路径会强化政府购买市场竞争度;

    假设三，以组织资本为主导的路径会强化政府购买市场竞争度。

    （1）条件变量：稳健性

    稳健性值为体制内外、合作时长、政府退休员工的赋值后求和的分类情况。

    至少满足两个细分条件，即值大于等于2的记为1，表明特别稳健;小于2的记为0，表明一般稳健。

    （2）条件变量：生产创新力

    生产创新力值为三个标准化值（志愿者人数、项目个数、绩效）之和。

    大于0的为1（集合内），表明高于整体平均水平;小于等于0的（在集合外）记为0，表明低于整体平均水平。绩效的评价一般应当由政府进行评价并出具记录。然而在研究中发现，统一的标准没有得以建立。因此，笔者采取了客观和主观结合的方式，一方面邀请受访者对组织进行主观评分，另一方面将上级政府组织的评优结果作为重要依据进行校准。主观评分的划分是以100分为满分，设定95分为很好、90分为较好、85分为一般、80分为较差、75分为很差。客观评分则考虑如获评上级政府评选的奖项或级别认证，则在原先主观评分的基础上加5分。主客观评分相加构成绩效总分。

    （3）条件变量：组织资本

    组织资本值为三个分数和的标准化值。大于0的为1（集合内），表示高于整体平均水平;小于等于0的（在集合外）记为0，表示低于整体平均水平。由于这一方面主要出于决策者的认定即主观考虑，因此采用主观打分方式，分数划分与4.1.2中所述一致。

    （4）结果变量

    研究的结果变量为政府购买服务市场竞争度，以竞争性和非竞争性来测量，将非竞争性（定向委托）赋值为0、竞争性（招标）赋值为1。

    （5）真值表

    将自变量与因变量的数据表导入fsQCA3.0的软件之中，得出真值表。

    清晰集合的分析方法是真理表算法，运用的是Quine-McCluskey麦克拉斯基算法。分析得出的结果是充分条件。在本次分析中，选取type为结果变量（outcome）、其他三个自变量为原因条件（causal conditions）并输入软件。

    真理表是QCA研究中的原始数据矩阵，其中每一行是不同的各自变量值的逻辑组合。真理表中囊括了自变量输入值的不同组合，以及相关联的因变量输出值。真理表的行数是逻辑上可能的原因变量的所有组合，即2的k次方行数（k为二元的自变量数）。每行都是一种特定输入值组合所包括的所有案例的概括（见图1）。

    真值表通过软件内置的真值表算法分析得出后，必须要根据每一个案例在自变量上的组合得分来赋予它的输出值（output value），结果栏由研究者根据结果设置阈值而自行填入。必须要选择的是频次的阈值（frequency threshold）和一致性的阈值（consistency threshold）。一致性衡量的是每种原因条件组合所囊括的案例集合构成结果（集合）的子集的程度。由于本研究案例数较小，故选取1为频次阈值。“consist值小于0.75表明实质不一致”[20]，因此，一致性阈值设为0.75，一致性值低于0.75的结果栏设为0，大于等于0.75设为1（见图2）。

    再以～type（取非）为结果变量运行真理表算法，图表略。

    在具体分析之前，导向对象选择类型的不同原因条件的原始组合可以表示为以下等式：type = stability·～originality and productivity·～development + ～stability·originality and productivity·～development + ～stability·～originality and productivity·development + stability·originality and productivity·～development + stability·～originality and productivity·development + ～stability·originality and productivity·development + stability·originality and productivity·development。其中，加法与乘法都是逻辑含义上的，乘号“·”表示交集（两者都存在时）、加号“+”表示并集（两者至少有一者存在）、否定“～”表示取补集（取非）。

    四、数据分析和结果

    当设定结果为type时，即为考察公开招标购买的集合。软件分析的复杂解见下图3。

    第一复杂式表明，在生产创新力低于整体平均水平且稳健性一般的情况下，存在政府采取招标方式购买社会组织的情况。这一情况看似“离谱”，实则揭示了测量“生产创新力”上的设定问题和测量难点。访谈的街道主任提出，许多社会服务的效果很难量化。“你很难描述这个服务链，比如为老服务，很难量化，人力、绩效难测算。你只能设立一个岗位，比如送餐，定它的工作目标。然后小的项目定内容，大的项目定岗位，岗位定工作目标。”专业化程度强、涉足范围小的社会服务项目供应商，比如某提供边缘家庭支持服务的组织，它的项目量便因其关注点集中而有限。此外，该组织对志愿者要求较高，都是“具备医师资格证书的高年级医学院学生志愿者”，人数因门槛高而受限。在这种情境下，组织所运营的項目量和志愿者数量并不能完全构成“生产创新力”变量的测量依据。因此，即便这类组织在测量上不占优势，而它们作为提供高专业性服务的存在，政府对这类服务的供应商的稳定性要求不算最高，因此在这种条件下它们能承接政府购买。由于覆盖率为20%，这种情况在本研究集合中比较少见。

    第二复杂式表明，在组织资本高于整体平均水平，同时稳健性一般的情况下，存在政府采取竞争方式购买社会组织的情况，该情况较多（集合中覆盖率为40%，意味着可解释40%的案例）。组织资本值高的含义是领导资质强、品德高、员工专业性高。对领导的关注和强调在采取公开招标方式购买体制外社会组织社会服务中显得尤为突出。一方面，正直而有能力的领导，对项目质量起到一定的保障甚至提升作用，也是政府得以信任体制外组织的重要砝码。另一方面，领导的人格魅力和社会资源能促进各方进行协调合作。对人主观上的高度信任可以部分减少对稳健性的一些要求。

    这两者取并集后的覆盖率达到了80%（见下图4），说明在这种对象选择类型下，价值层面购买理由的不同组合较为匮乏。

    简单解是理论上能产生结果的路径，为～stability标准分析会产生中间解，而本次分析中，中间解为～originality and productivity·～stability + development·～stability。说明一般程度的稳健性是核心条件，其他两者（生产创新力低、组织资本）为次要条件。

    从分析中可以得出这一结论，在政府购买社会组织社会服务中，政府对稳健性的一般程度的要求（创始背景、合作年份大于5年、有政府退休人员中只满足一个条件或都不满足）是它采取竞争性购买方式在80%（覆盖率）情况下的核心条件。与此同时，具备极强领导力的组织领导，或者同时具备在某一细分领域的极强专业性（即便整体项目量、志愿者数、量化的绩效较低）则是竞争性购买方式承接政府购买的其他条件。此结论与假设二、三并不一致。

    当设定结果为～type时，考察定向委托购买的集合。软件分析可得出复杂解，见下图5。

    第一复杂式表明，在稳健性较高而雇员发展低于整体平均水平时，存在政府采取非竞争性方式购买社会组织的情况，覆盖率较高（40%）。第二复杂式表明，在稳健性较高而生产创新力低于整体平均水平时，存在政府采取非竞争性方式购买社会组织的情况，覆盖率较低（20%）。这两种情况可以凸显出在对稳健性有着极高要求的情况下，即便领导力或生产创新力不强，政府倾向于通过定向委托购买社会组织，尤其是体制内社会组织（从自变量数据特征可见）。在访谈中也有所印证，“体制内社会组织占用了大量资源，非常稳定，不会惹事更不会出事。但是，它们的活力是非常不够的。（购买它们）更多是可靠性。有时候不讲效益不讲成本地考虑这个问题，体制外社会组织，它可以跑路，没有稳定性和延续性。”因此，在政府购买社会组织社会服务的对象选择中，政府对稳健性的极高要求（创始背景、合作年份大于5年、有政府退休人员中满足至少两点）是其采取非竞争性购买方式购买在80%（覆盖率）情况下的核心的原因条件。此结论与假设一是一致的。

    五、结论及讨论

    对稳健性价值的考虑成为政府购买社会组织服务的主导因素，对其他价值的考虑非常缺乏，不利于公共服务的创新和质量提升。无论是采取哪一种竞争程度的购买方式，稳健性价值的表现（或者说，政府在某项购买中对稳健性价值的要求高低）都是核心的原因条件。对于单一价值的过度侧重可能会导致决策过程中对其他价值尤其是与服务质量相关的价值的忽视，且不利于公共财政支持下服务有效性的保障和进一步提高。例如，在社会服务中，尤其是边缘人群家庭支持服务、青少年犯罪预防、社区内家庭教育、老年人护理等，对专业性和服务质量的要求是较高的。然而在制度层面，因缺乏相应的制度来指导、约束、激励或者支持决策者去关注其他价值尤其是创新性及生产力，从而导致“没有动力去做（关注其他价值）”，只关心“不会惹事就好”。另一方面，购买目标设定过于笼统和不清晰，也给决策者的选择造成了难度。

    生产创新力价值在政府购买选择中重要性不足，体制外社会组织借助政府购买以谋求发展较为困难。体制外社会组织在稳健性价值上的表现通常不如体制内社会组织，在政府购买中常落得下风。在政府购买上，领导能力突出的体制外社会组织相较于领导能力一般的体制外社会组织更有竞争力。由于生产创新力价值的测量评估难度和作用价值较式微，体制外草根社会组织的发展环境更不容乐观。在政府购买服务过程中，领导能力较高的体制外社会组织相较于领导能力平平的体制外社会组织而言具有更强的竞争力。

    组织资本与购买服务市场竞争度存在一定的相关关系，稳健性一般而具有较强组织资本的社会组织可以进入公开招标市场，表面上，具有一定组织品牌、较强组织领导和专业团队的社会组织更容易获得政府项目，但是否会强化政府服务市场竞争度则尚未有充分证据。

    现阶段对政府购买社会组织社会服务进行绩效考评存在较多困难，难以明确评判标准和预期未来效果。正如上文所述，与一些人力可衡量项目不同，另一些旨在循序渐进改善现状的软性服务项目可能在现阶段存在评估成本较高或者短期成效不显著等问题。同样，对社会组织的生产创新力价值的测量较为困难。由于缺乏客观依据，具体的购买决策有赖于决策者主观判断和价值权衡，其中对政府内部决策者的要求较高，也易导致主观判断随意性大的情况。

    总之，稳健性价值，无论在非竞争性购买还是竞争性购买中，都是核心原因条件，生产创新力和组织资本是竞争性购买时经常关注的价值。对稳健性的高度强调使得政府在一定程度上可以放低对于其他两个价值的要求，产生“挤出效应”。本研究不足之处是，由于实证研究过程中搜集案例数据比较困难，导致案例样本较少。另外，访谈法也会涉及主观判断和测量误差的问题，这些都需要在后续研究中加以改进。

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