中华民国时期的内阁制与英国责任内阁制的异同探析

    杜文星

    【摘要】责任内阁制又称“议会内阁制”，是指内阁由议会产生并对议会负责的政权组织形式。有的國家虽称政府为内阁，但政府并不对议会负责而由君主或总统直接操纵，这不是内阁制，而是二元制的君主立宪制或总统制。中华民国时期，中国出现了责任内阁制，但与西方（英国）的责任内阁制还是大有不同。

    【关键词】责任内阁制 中华民国 英国责任内阁制 总统制

    一、英国责任内阁制概述

    （一）英国内阁制的发展和责任内阁制的确立

    从沃尔波下台到19世纪初30年，英国内阁在曲折中前进。这一时期，诸多内阁制原则创立，为以后内阁制确立奠定了基础。1746年2月，英国内阁首次集体辞职。1745年，詹姆士派发动叛乱之际，佩勒姆要求国王任命皮特为阁员大臣，国王拒绝了佩勒姆的要求。佩勒姆与内阁成员集体辞职。佩勒姆与内阁成员集体辞职事件首创了内阁集体辞职的先例，这对于责任内阁制的确立具有重要意义。不过，在18世纪80年代以前，内阁集体责任制作为一种宪法原则尚未形成。因为内阁首相和大臣仍然由国王任命，并对国王负责。

    1760年，乔治三世即位后，内阁制度的发展出现了曲折。乔治三世执意要建立个人专制致使王权上升，从而导致已经形成的内阁制原则遭到削弱。乔治三世把首相、大臣看作可以任国王摆布的工具，把内阁变成一个依附于国王的各个部门首脑的松散的联合体，首相和内阁失去决策权。1782年，诺斯内阁集体辞职后，内阁制度进入新的迅速发展时期。此后，内阁成员由首相提名成为惯例，国王干涉内阁构成为偶然现象。首相和内阁可自主地讨论决定政府政策，获得更大独立权。到18世纪末19世纪初，内阁日益成为一个独立于王权之外、主管行政决策的权力实体。这一时期，随着内阁与国王越来越疏远，下院掌握了决定内阁去留的实权，但下院的这一权力也不绝对。小皮特第一次出任首相时首创了责任内阁制的一项重要原则：当下院不信任内阁时，首相可以提请国王解散下院，进行重新选举。小皮特开创的这一先例成为责任内阁制形成的一个重要原则。

    英国责任内阁制确立重要保障是1832年议会选举制度改革。1832年，议会改革极大地削弱了王权、贵族权力和上院的势力。与英国政治上的这些变化相适应，责任内阁制迅速确立。首相内阁的权力以下院的支持为后盾，并依靠在下院的多数优势来保证执政党政策和法令的执行。新议会法实行后的格雷内阁之所以连任，乃源于辉格党在1832年议会大选后获得了议会下院的绝对多数。稍后，皮尔及其保守党于1841年获得下院多数席位而成为执政党。责任内阁制的多数原则不仅要求首相从多数党中产生，还意味着要靠它在下院的优势去行使权力。否则，政府提出的法令和政策就无法在下院通过，就更谈不上贯彻执行了。1832年后，由于议会内外政党组织的发展和政党意识的强化，内阁大臣在重大问题上和首相一起对下院集体负责，若某大臣不同意内阁政策，则应辞职以摆脱责任。首相的失败意味着整个执政党的失败，所有阁员和首相一道辞职。与首相共进退的责任内阁制原则形成，这标志着责任内阁制确立。

    （二）英国责任内阁制的职权分配

    英国的责任内阁制规定的权力包括立法权、行政权和司法权，以下是具体分工。

    第一，内阁是由下院大选中获胜的政党单独组成的。内阁政府是一种政党政府，是下院多数党当权的政府。内阁阁员除极少数外，必须是下院议员。内阁既参与立法，又负责行政，实际控制着下院立法程序，控制着下院及其决策权，宣布提前大选权等，实际上使议会和君主都从属于自己，从而操控立法权。

    第二，首相必然是下院多数党的领袖。他是由选民选出的多数党的领袖担任的。多数党的领袖就是全国行政上的首脑，主持内阁会议，总揽政务，拥有任免内阁成员和所有政府高级官员的权力，负责制定和执行国家对内对外的重大方针政策。由于各国的情况不同，宪法赋予首相（或总理）的权力大小也不尽相同。

    第三，议会与内阁的关系是：最高的立法机关议会产生内阁，阁员大都由议员兼任，内阁必须集体对议会负责，因此内阁制政府具有对议会全权负责的特征。

    第四，内阁首脑拥有决定性发言权，是政府首脑，掌握国家的行政大权，同时通过议会掌握立法权，是事实上的国家最高领导人（拥有大臣与主教的提名权，高级文官的任免权，内阁会议的主持权，政策决策权）。为保持内阁一致，首相一人任免内阁成员。但阁员还必须避免犯错误，并全体对外一致。内阁大臣与首相在政治上共进退，内阁首脑（首相或者总理）是下议院多数党的领袖。

    第五，首相、内阁和政府的产生与组成的法定程序：英王任命首相→首相提出内阁成员和政府成员名单→英王批准后内阁和政府便告组成。在英国内阁制中，首相一身二任（政府首脑和多数党领袖）是掌握国家实权的关键人物，但是以首相为首的内阁和政府都必须接受议会的监督，如首相有义务向议会报告工作，有责任回答议员的质询。

    （三）英国责任内阁制的特点表现

    英国责任内阁制突出的特点是内阁对下院负责。内阁虽对下院负责，在失去下院信任时，在它面前不只有辞职一条路，它还有权解散下院，宣布重新大选，让选民来决定它的去留，如能得到选民信任，它可以继续当政;如失去选民信任，它才最终下台。因此，责任内阁制下的内阁，既受到下院的监督，也处于选民的监督之下。而下院和内阁各有互相对付的办法，他们互相杭衡、互相牵制，不使一方的权力过分膨胀。其次，英国国王是国家元首，但实际最高行政首长是首相。英国的责任内阁制名义上是对国王负责，实际上是对议会负责。内阁和阁员只对下院负责。失去下院信任，内阁全休辞职;或者首相通过国王宣布解散议会，重新大选。

    （四）英国责任内阁制的相关学者评价

    王小曼指出，英国其他政治组织，都要围绕着内阁这个中心活动。责任内阁制，就是因为国家大事由内阁负全部责任。“国王不能犯错误”原则要求国王的每一个政治行动都由大臣负责。这种不成文宪法原则，形成了责任内阁制的原理。它既维护了国王的权威，又使国王在实际上没有任何权力。这个制度使内阁在形式上代国王负责，同时又向国王负责，因为在法律上政府是由国王领导的。但在实际上和政治上，内阁只向下院负责。这就是责任内阁制的实质。

    阎照祥指出，国王和两院遵循“议会多数”的原则，要求本党所有阁员对其政策和法令“集体负责”。一旦它在大选中失利，便被迫踐行“内阁由下院多数党组成”的原则，自动辞职，并由其政治对手上台执政。基于其自身体会，反对党领袖狄斯累利在1872年4月的一次谈话中说：“我相信，没有政党，代议制政府难以存在”。这寥寥数言，道出了十九世纪中叶英国责任内阁制确立的真谛。

    二、中华民国时期的责任内阁制概述

    （一）责任内阁制在民国初年的演变过程

    中华民国成立前夕，宋教仁提议未来政府形式采用内阁制，孙中山坚决反对，主张效法美国实施总统制。面对革命后清朝中央政权走向崩溃，各地起义后纷纷另立权力机关、各自为政的局面，以总统制名义加强中央集权，是有利于国家政治迅速稳定的必要手段。为了保持团结，宋教仁及其他反对派不得不放弃自己的主张，在《中华民国临时政府组织大纲》中规定共和国实行总统制。

    但是，急剧变化的政治风云使得力量薄弱且组织涣散的革命派被迫与袁世凯妥协。孙中山退位时《中华民国临时约法》将原《中华民国临时政府组织大纲》中确立的总统制改为责任内阁制，孙中山为了限制袁世凯的权利，将自己接受不了的责任内阁制安在了袁世凯的身上，防止袁世凯擅自篡改。此后，临时大总统与内阁之间的矛盾日趋扩大，并最终在唐绍仪内阁辞职案中彻底爆发，使得责任内阁制在民国初年的探索以失败而告终。

    随着唐绍仪内阁的失败，袁世凯再次武力胁迫参议院通过了赵秉钧组建的责任内阁，为袁世凯所操纵。宋教仁倡议组建政党内阁架空袁世凯的总统权力。然而，宋教仁于1913年3月20日在上海火车站被刺杀身亡，革命党人构建责任内阁制的美梦最终破灭。半年后，袁世凯任命熊希龄为国务总理，再次组建所谓的“名流内阁”。袁世凯利用它撕毁了《临时约法》，炮制了《中华民国约法》，《临时约法》所建立的责任内阁制，至此寿终正寝了。

    后来，袁世凯死后，北洋军阀各派攫取政权，相继出炉皖系的段祺瑞内阁及段祺瑞扶持的钱能训内阁，周旋于直奉两系间的靳云鹏内阁、梁士诒内阁、张绍曾内阁、孙宝琦内阁等唯军阀马首是瞻。1924年11月，冯玉祥发动“北京政变”，贿选总统曹锟成了阶下囚，内阁瓦解，“猪仔国会”消散。至此，内阁制在形式上也不复存在了。

    （二）中华民国责任内阁制的职权分配

    临时约法确立了以责任内阁制为政体的中华民国政治制度。仿照近代资产阶级的政治体制，建构了三权分立的现代政治架构。民国的政治统治权力由参议院、临时大总统和国务院行使，其中参议院为行使立法权的机关，临时大总统和国务院是行使行政权的机关，法院独立行使审判权。

    第一，参议院拥有立法权，同时拥有对总统决定重大事件的同意权。第二，临时大总统对参议院议决事件有否决权，但复议后，如有参议员仍坚持原议，大总统必须公布施行。第三，参议院在认为大总统有谋叛行为时，得依法行使弹劾权。第四，内阁名义上辅佐大总统执行国务，实际上则往往牵制总统而对参议院直接负责。第五，不仅总统发布的法律命令，要经有关国务员签署才能生效，而且由于国务总理为内阁中实际上的行政首长，所有阁员均须由他提名，经国会同意后由总统任命。这样，总理既有组阁权，又有副署总统发布的所有法律命令权。因此，总统除非甘愿无所事事，否则动辄便易与内阁冲突。反之亦然。北洋政府内阁首脑的频繁更迭与此不无关联。

    （三）中华民国责任内阁制的特点表现

    第一，一元集权。内阁制成为党派斗争的工具，凡控制大权的政治集团都强调总统集权之合理性，凡未控制中央统治权的政治势力则强调内阁制的优越性。如果依照典型责任内阁制国家的标准评判，这并不是责任内阁制，而是变相的集权制，或集权于国会，或集权于政治强人，分权制衡之理念从未得到认可。

    第二，人治主义。内阁制在共和时代的首次设计，即是因人而立。革命党人对争夺权力过分关注的做法，反映了浓厚的人治主义。此后，北洋军阀玩弄法统的手法日渐纯熟，中国出现了内阁、国会、总统，但政治运行却离责任内阁越来越远的现象，侵蚀了国人对内阁制的信心、对宪法的信仰。

    第三，工具主义。内阁变换频繁正是工具主义思维的典型表现。内阁之更迭、阁员之进退，全由军事力量所决定，内阁也成为一种“军用内阁”。工具主义的结果就是宪法虚置、内阁制名存实亡。

    另外，中华民国的责任内阁制还有一个非常典型的特点就是为了限制袁世凯的权力。政体设计由总统制跨至内阁制，孙中山采纳当初宋教仁的主张，将自己任大总统绝对无法接受的责任内阁制套在后任的前清旧臣袁世凯身上，显然是对袁世凯放心不下，意图借此制约其权力，防止其走向个人独裁。其本意想对抗总统的行政权，最终将总统置于一种象征无权的地位，但同时却赋予了总统很大的行政权。

    （四）宋教仁提出的责任内阁制

    宋教仁主张英国式的两党制。他认为内阁制有利于更换内阁总理，有利于维护国家政治的稳定，同时也有利于限制总统的权力。总的来说，宋教仁的理想政体模式为：内阁由占议会多数席位的一党或几个政党的联盟组成，由议会多数党组织内阁，内阁总理由占议会多数席位的政党领袖出任，内阁的其他成员由总理提名本党党员构成，从而使内阁与议会保持一致。内阁在国家权力体系中居于重要地位，是最高的国家行政机关，内阁对议会负责而不对总统负责。总统的权力受到内阁的限制，没有独立的行政权，处于虚尊地位。

    （五）中华民国责任内阁制的学者评价

    高珂认为，中华民国的责任内阁制从内容上看，《临时约法》表面上体现三权分立设置与实质上权力归诸一元的价值追求。由于《临时约法》的着眼点在于“如何划分总统和内阁之间的权力，以预防和限制袁世凯走向独裁，以至影响了整个宪法结构的理性思考，和行政、立法、司法三权的合理的分配，造成了权力划分的混乱。

    形式上看，《临时约法》采取了西方三权分立原则，但是在权力设计上却含混不清，在总统、内阁、议会之间引起极大矛盾。如《临时约法》设立责任内阁制，其本意想对抗总统的行政权，最终将总统置于一种象征无权的地位，但同时却赋予了总统很大的行政权。

    董力指出，《临时约法》表面上规定的是责任内阁制，实际上在两个方面呈现出对传统的回归。一是大总统相对于内阁的优位。二是诸权统归参议院。大总统固然要受内阁副署的制约，但如遇总统强行发布不经内阁副署的命令，内阁只能以辞职加以制约，这种被动的事后防御实际上无法实现制衡的目的。

    三、中英责任内阁制的相同之处

    第一，目的都是限制国家元首的权力。第二，内阁成员产生的方式都是由议会选举产生的，并且对议会负责。第三，都是代议制民主。第四，二者责任内阁制下内阁与议会的关系，一方面是力谋两者的一致，另一方面两者亦互相制约。第五，二者都符合当时民主共和的潮流，都是大势所趋，民心所向。

    综上所述，对待这些体制，合理的态度应该是立足国情，借鉴古今中外的优良制度，以实现法治、服务政府的目标。当然也给了我们启示：政治体制的设计应表现为宪法体制，并得到切实实施，且必须设立行之有效的立法、行政权力监督机制。我们已经有了一个比较良好的宪法，只要遵照宪法中的各项规定制定规范性法律文件、实施行为，中国特色社会主义宪政就能早日实现。

    参考文献：

    [1]王小曼.论英国的责任内阁制西欧研究[J].西欧研究，1989，（3）.

    [2]阎照祥.1832至1868年英国责任内阁制的确立[J].河南大学学报，1990，（5）.

    [3]高珂.近代中国议会制度研究[D].武汉：武汉大学，2011.

    [4]季金华.辛亥革命时期的宪政模式选择[J].金陵法律评论，2011，（12）.

    [5]董力.近现代中国责任内阁体制研究[D].武汉：武汉大学，2012.