我国基层领导干部职务任期制执行研究

    叶盛楠

    摘要通过对内蒙古s县1984年-2008年这24年中乡镇党委书记任期状况的调查，笔者发现，在乡镇一级，干部任期制的执行出现了严重偏差，乡镇一把手任期呈越来越短，调动越来越频繁之势。干部任期制度并未得到很好地执行，其原因主要是以任命制为主导的人事制度、政策本身的模糊性、我国特定的政治文化以及乡镇干部个人对未来的期望。因此必须完善制度的实施机制，才能使任期制的作用有效发挥。

    关键词任期制；制度形式主义；制度实施机制

    中图分类号D60文献标识码A文章编号1672-2426(2009)05-0009-03

    古语云：“为官一任，造福一方”。可见，为官要有任期在中国古代早已有之。秦汉四百余年，官员是提倡久任的。汉宣帝曾经在其诏书中表达了这个思想。他说“太守，吏民之本也。数变易，则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化。”到两晋南北朝时期，地方官员任期大都以“六年为限，限满将代”。南朝宋以后，有人认为六年的任期太长，于是又开始实行任期三年的制度，称为“小满”。隋朝统一全国后，最初也实行地方官员三年任期制，后来又改成所有官员四年一任。唐承隋制，最初也规定六品以下四年一任，如暂无替代，可以延长到五年。两宋、元朝普遍实行三年任期制度。到了明朝，官员任期制向秦汉看齐，规定地方官任期九年。清代的官员任期规定地方官一般任期为五年，但是对边疆地区官员的任职，又作了特殊规定，云贵广南等地“俱三年俸满”，“边疆水土恶毒，或不俟三年即升”，以此来鼓励在边远地区任职的官员。从我国的历史来看，我国古代的官员任期主要经历了从九年到六年再到三年的变化，官员任期呈递减状态。这一方面和生产力的发展有关系，另一方面也和冗员增加，僧多粥少有关。那么在现代官僚体系下，官员的任期呈现什么样的状况呢?

    一、现代官僚体系下的任期制及其执行状况

    任期制，全称为党政领导干部职务任期制，它是通过严格界定党政领导干部的任职期限和连任期限，对领导干部选拔及任职的全过程作出制度性规定，以对领导干部的行为进行规范并加以监督、约束，以保证其积极履行领导职责的制度。这是相对于终身制而言的一种干部人事制度。其基本特点是人用有期，到时就下，使领导职务仅限定为干部一定时期的职务岗位，而不是干部的终身待遇。任期制并不是一个单一的、孤立的制度。而是一个制度体系，是由各项具体规定构成的，其基本要素包括：任职的时间、连任的期限、最高任职年限等内容。这三项要素虽不是干部任期制的全部内容，但是最基本的内容，它们缺一不可。

    2006年8月6日，中共中央办公厅印发了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件，规定明确指出县以上党委、政府每届任期5年，干部在任期内保持稳定，不要频繁调动交流。在笔者的调查中发现，此前乡镇干部的任期为3年，与市、县(区)任期不一致，已经导致选举频繁、劳民伤财等诸多问题。因此，目前乡镇也是按照这一规定来规定乡镇干部的任期，以便与上级党委和政府的换届工作衔接。

    任期制的设计初衷是为了防止腐败，解决干部能上不能下的问题，从而建立富有生机和活力的用人机制。这样一个从理论上来说很好的制度，在实际的运作过程中是否如政策制定者所期望的那样发挥着其积极作用呢?其执行现状到底如何，原因何在?产生了什么样的积极的或消极的影响?为了解决这一系列的问题，笔者对内蒙古s县乡镇一把手的任期进行了调查研究。

    笔者主要调查了从1984年4月到2008年6月这24年中，s县各乡、镇党委书记的任期状况。这24年总共分为3个阶段。第一阶段是从1984年4月到2001年7月，共17年零3个月。第二阶段是从2001年7月到2006年3月，共4年零8个月。第三阶段是从2006年3月到2008年6月，共2年零3个月。这样的划分主要是基于行政区划的调整和行政机构改革的逐步深入。|984年，人民公社党委改为乡、镇党委，人民公社管理委员会改为乡、镇人民政府；2001年7月，重新调整了乡镇行政区划，将原来的20乡2镇调整为9乡6镇；2006年3月，再次调整了乡镇行政区划，将原来的9乡6镇调整为3乡6镇。

    在第一阶段，22个乡镇历任党委书记合计122人。从他们的任期上看，任期<1年的有12人，约占总人数的9.8％；1年<任期<2年的有21人，约占总人数的17.3％；2年<任期<3年的有37人，约占总人数的30.3％；3年<任期<4年的有14人，约占总人数的11.5％；任期大于4年<任期<5年的有23人，占总人数的18.5％；5年<任期<6年的有10人，约占总人数的8.3％；6年<任期<7年的有4人，约占总人数的3.4％，任期>7年的有1人，约占总人数的0.9％。从乡镇更换领导的次数方面看，在这17年零三个月中。更换书记次数最少的是4次，总共有5个乡镇；更换书记5次的共有6个乡镇；更换6次的共有7个乡镇；更换7次的有2个乡；更换8次的有1个乡。

    在第二个阶段，15个乡镇历任党委书记合计31人。从其任期上看，任期<1年的有3人，占总人数的9 7％；1年<任期<2年的有15人，约占总人数的48.4％；2年<任期(3年的有10人，约占总人数的32，2％，3年<任期<4年的有2人，约占总人数的6 5％，任期>4年的有1人，约占3.2％。从乡镇更换领导的次数方面看，在这4年零8个月中，没有换过书记的有1个乡；换过两任书记的有11个乡镇；换过三任书记的有3个乡镇。

    在第三阶段，9个乡镇党委书记共9人，2006年3月换届上岗，2008年6月调整乡镇班子，共2年零3个月，有5位党委书记工作调整，4位留任。留任的党委书记是否能任期满后再行调整我们目前还不得而知，但是根据对一些干部的访谈得知，到期调整的可能性很小。

    由以上的调查中我们可以发现，在乡镇一级，干部任期制的执行出现了严重偏差。在第一阶段中，任期不到3年的占到总人数的57.4％。主要任期是在大于两年小于三年这个区间，到了第二个阶段任期不到3年的占到总人数的90.3％。主要任期集中在大于1年小于2年这个区间。到了第三阶段，任期不到3年的是56％。这个比例有所下降，是因为2006年出台《党政领导干部职务任期暂行规定》后，s县乡镇干部的任期也与市、县(区)干部任期一致，从3年调整成了5年，如果按照5年的标准来衡量，根据对一些干部的访谈可知，能干满五年再行调整的可能性基本为零，那么这个比重就成了100％。可见在现实的执行过程中，随着时间的推移，乡镇一把手任期呈越来越短，调动越来越频

    繁之势。

    二、任期制执行偏差的原因分析

    任期制的作用，是既要避免久任，又要避免短任。久任的弊端是显而易见的。中国社会是一个人情社会，每个人都会以自己为中心，形成一个亲疏有序的格局。官员长期在一地任职，就会使这样的格局固定化，形成地方利益集团，滋生腐败。任期制有利于减少这些问题，也有利于解决干部能上不能下的问题。有利于建立富有生机和活力的用人机制。可是，当我们在久任和短任之间的平衡点被打破之后，短任的危害也就更加凸显了。权力寻租，遗留问题，干群关系紧张，政绩工程也就成了在短任制下的关键词。

    历史研究表明，传统中国实行的是中央政府设置的白上而下的官制系统和地方性权威相结合的治理结构。“地方权威的权力获得与三个因素直接有关：财富、学位及其在地方体中的公共身份。”公共身份的获得不是由官方授权的，也不是天然继承的，而是需要通过个人介入地方公共事务，将“私益事(扩充自家财产)和公益事(地方社会的发展、安全及秩序)”联系起来。这突出的显示在地方权威的社会责任方面。这些责任主要有三项：第一，办地方学务——兴办学务，设馆授徒，修建社学、义学，维修官学校舍、贡院，修撰地方志等等，皆乃绅士义不容辞的职责；第二，营地方公产——属于地方公共财产，比如经济事业，如育婴堂，恤扶局，粥厂，义仓，社仓等，皆由绅士管理、组织、积储和捐输。其中“社仓”作为地方公共经济利益的保障，绅士对其具有明白无误的管理特权；第三，理地方公务——水利、桥梁、津渡的工程建设，也主要由绅士处理。_3地方权威在积极参与地方事务的过程中，建构了地方社会的共同利益，得到了地方社会的认同。

    地方体内部的共同利益关联，是以官府权威与地方权威的分立为条件的。但是这个条件在近代发生了极大的变化。两个分立的权威系统逐渐靠近，管制身份上趋于相交混合，地方权威的授权来源转移到了官府系统，与地方社会趋于分离，其政治经济利益的关联性也渐弱化。新中国成立以后，基层权威和基层社会的利益分离并没有因政权的变化得到改观，“它以新的方式在新政权下延续着，发挥着分立权威和社会的作用”。

    我国目前实行的是以任命制为主导的人事制度。这种以任命制为主导的人事制度与集权体制相结合，导致乡镇干部的调整权掌握在上级的手中，甚至是掌握在上级某些个人手中。特别是县委书记享有很大的人事权力。基本上可以做到想调整班子就调整，想怎么调整就怎么调整。乡镇干部的流动都是基于上级的意志和判断，而直接受益或受害的老百姓，却没有什么发言权，县里派谁来当乡镇书记就是淮，让谁走谁就走，百姓只能接受，不能选择。权力地位的官方授权，使得乡镇干部越来越不必依赖任何社会支持作为生存的政治资本。乡镇干部和所辖人民利益分离，礼会授权机制的缺乏，干部调整的随意性和无序性，必然会在T部中制造出一种人人自危、朝不保夕的氛围，乡镇干部为了争位子，保位子，必然会舍血本去讨好上级，必然会多搞能引起上级领导注意的短期行为、政绩工程。而不是踏踏实实去干工作。在这样的制度环境下，正常的职务晋升规则被破坏了，权力寻租势必愈演愈烈。

    从政策方面来看，《党政领导1：部职务任期暂行规定》中明确指出，党政领导干部在任期内应当保持稳定，除非有下列情形之一，应当任满一个任期：达到退休年龄；出现健康问题；不称职：自愿辞职或引咎辞职、责令辞职：受处分、处罚或被罢免；因工作特殊需要调整职务。这一规定本来要强调的是干部在任期内应当保持稳定，除非那些特殊情况出现就不得更换。列举的儿项特殊情况应当是当人事方面出现问题时的一种应急补救措施，而不应该成为一种常态。可是正是这样的一种规定，给领导干部的频繁调动提供了政策依据。特别是“因工作特殊需要调整职务”这一规定，太过于笼统，什么样的调整算是因工作特殊需要很难界定，这样，政策本身的规定就会流于形式，任期制的执行就会出现严重偏差。

    经过笔者调查，s县下部的调控主要是基于两个方面，一是正常的换届，二是临时调整。换届是任期届满，按照《中华人民共和国组织法》和《中华人民共和国选举法》等法律法规规定的程序和原则进行人事调整。换届以5年为一周期。临时调整则是指根据工作需要，随时调整干部。这个调整就具有一定的随意性了。而目前乡镇干部频繁调换，正是由于这种临时调整。

    从我国特定的政治文化来看，新官上任三把火，这人事一火是必点的。人事调整是上级立威、御人、加强执政能力的重要手段，也体现着上级的用人偏好。乡镇干部自身是不能随便调整的，其调整的权力掌握在上级，特别是县领导的手中。而县领导的频繁调换，特别是县委书记的频繁调换直接影响到当地党政机关干部调整。据统计，从1984年到2008年，该县共有9位县委书记，平均任职时间为3.8年。只有1位县委书记在岗位干满了一届，其他一把手在任内纷纷调动岗位。特别是近5年内，s县更换了3任县委书记。每一届书记上任，都要进行人事调动。“上面动一人，下面动一片”。金字塔形的干部人事结构，使得上层的变动引发下层的乘数效应。因此乡镇一把手的调换和县委书记的频繁调整有着正相关的关系。上级流动越快，下级调整也越快，从而使得整个干部任期制虽有若无，其应有的效力在实践中被架空。

    从乡镇干部自身来说，一次调整就是一次向上走的机会，而每个人要做的就是如何抓住这个机会。每个人都期望自身的调动能符合这样的规则：就是从穷地方调动到富裕的地方，从权力小的地方调动到权力大的地方。在这样的期望之下，很少有人会坐等结果，大家都会使出浑身解数，动用一切可利用的资源，为自己的仕途铺平道路。因此，最终人事安排的形成是这样一些因素综合的结果：一是一把手把自己比较信任、欣赏的人放在一些要害部门。二是领导班子各成员的一个多元博弈过程，每个人都有自己欣赏的、亲近的、信任的人，所以在干部安排过程中，被安排干部和领导班子各成员的亲疏远近关系，也在很大程度上决定了其升迁与调动。三是上级部门个别领导的关照，对干部的调整有很大的影响。这种互相仰仗的关系，是一个决定因素，官大一级压死人。而且有愈演愈烈的趋势，关系在内已经不如关系在外了。四是确实是有能力、干实事的人，对于这样的人，不让其调动或升迁，会引起强烈的社会反响。但是这个毕竟只是少数。对于干部调整中的一系列非正式权力的介入和一些潜规则，几乎所有的干部都是认同的，大家要做的，不是去质疑这些是否合理，而是各显神通，以求在调整干部的过程中实现自身利益的最大化。

    三、完善制度的实施机制

    虽然国家明文规定了党政领导干部的任期，但是这些制度在实践中往往

    都流于形式，制度形式主义问题严重。这里所说的制度形式主义，是指一方面制度在不断健全，相关的法律从无到有，从不完善到完善，真正做到了有法可依，但是另一方面，制度中所规定的一切却流于形式，制度与实际执行脱节，使得制度在运行中被架空，成为了挂在墙上，写在书里，表达在口号中的东西，反而成了“有法不依”。而真正发挥作用的却依然是非正式制度，那些潜规则。制度建设和制度实施存在着“两张皮”的现象，这是我国当前制度建设所面临的困境。

    过去长期以来我国一直都在实行党政领导职务终身制，现在为了适应新形势，我们积极学习西方，改变党政领导职务“终身制”，建立健全党政领导职务“任期制”，这是干部管理体制上的一大进步。可是这个原本很好的制度，在我国实际的运作过程中却并不理想，制度成为了形式，挂在墙上，写在书里，表达在口号中，却没有发挥其应有的效力。在这里我们必须要思考的是，为什么我们国家很多正式制度的效力并不能有效发挥，而非正式制度却发挥着很好的作用?为什么那些写在纸上的，挂在墙上的，具有法律效力的东西却不及那些潜在的、不足为人道的，但是大家心知肚明的东西对人的行为具有更大的影响?制度有效实施的前提到底应该是什么?

    在任何国家，正式制度和非正式制度都是并存的，但是为什么在我们国家不管正式制度如何规定，最终还是非正式制度占了上风呢?这是因为，在中国传统社会，最初的正式制度和非正式制度是具有亲和性的，是相辅相成的，当经过暴力革命后，曾经的正式制度被革命打破了，废除了，曾经的正式制度没有了，但是曾经的非正式制度及其赖以存在的基础并没有被打破。当我们积极学习西方的制度时，只是学习到了正式制度，而没有注意到其实施的基础以及和它相伴随的非正式制度。在这种跨文化背景下，学习而来的国外的正式制度与我国的制度实施基础之间的亲和性并不存在，因此正式制度往往就成了形式主义的，而真正发挥作用的还是非正式制度。

    制度是解决问题的良方，但是任何制度的有效实施都是需要制度的实施机制的。当制度供给不足时，则会“无法可依”，但是若制度供给了，而没有有效的实施机制，那么就会“有法不依”。制度形式主义，其原因正是缺乏制度实施机制。制度应该是有机的，有基础的。制度之间如果缺乏有效的联系，不能形成一个有机的整体，制度就会缺乏生命力，其效果也就会大大减弱。因此，任期制的功能要想有效发挥，那么其相关的一整套人事制度都需要完善。

    首先，要转变权力来源方向，基层干部的权力来源应当从上级授权向社会授权转变，干部任命制度应从任命制向选任制转变，干部考核标准应从以政绩为标准向以民意为标准转变。其次要健全干部调配相关制度。干部调配应从经常性、批量式调配干部转到应急式、个别式调配干部。即调配干部的重点应放在随机性缺岗、意外减员及现有领导不能打开工作局面而需临时性过渡的职位上面，应尊重广大党员意愿和民主选举的结果，尽量少调干部，多用换届选举的方式选调干部。再次，要实行任期目标责任制。每一任领导干部任职，都应该制定科学合理、切实可行的任期目标，这应该成为对干部考核的一个重要环节，但是应该避免那些劳民伤财、短效的政绩工程。最后，要建立健全任期满后安置制度。任期届满后，不论是提拔、交流，还是退出领导岗位，都应该有明确的退岗程序。若退出领导岗位，则对此后的工资福利，工作安排，组织管理等都要作出明确的规定。总之，仅仅规定一个干部任期是不够的，是无法解决腐败和寻租问题的，在实践中。我们可以看到，反而是创造了更多寻租的机会。因此加强制度的实施机制建设是非常重要的，否则，制度只能成为一纸空文，贴在墙上，写在书里，而无法在实践中发挥其应有的作用。

    责任编辑宋桂祝