陕西省水利投资绩效评价

    王希峰+孙卫+邹鸿远

    

    

    

    1、陕西省水利建设投资概况

    （1）陕西省水利建设投资情况

    2001-2013年陕西省水利建设投资完成情况，如图1-1所示。2001-2005年，陕西省水利建设投资额在27亿元左右;2006-2009年，投资额稳步增长，到2010年，水利建设投资额增长到118.09亿元，2013年更达到224.08亿元。

    （2）陕西省水利建设投资来源

    2006-2013年陕西省水利建设投资来源主要有中央资金、省级资金、市县级资金、信用贷款以及民间投资四个方面，详见表1-1。

    （3）陕西省水利建设投资方向

    2006年到2013年陕西省水利建设投资方向，按照2013年投资金额，依次包括防洪工程、城乡排水工程、重点水源及枢纽工程、灌排工程、水土保持及水保生态建设、水生态及水环境等，如表1-2所示。

    2、陕西省水利建设投资绩效评价

    客观评价陕西水利建设投资的综合效益，对加快陕西省水利投资建设，促进宏观社会经济发展，保障人民生产生活具有重要的意义。

    课题研究中主要分为两个方面进行评价：一是采用规范经济学的研究方法定性分析陕西水利投资对区域经济增长的带动作用及对农业发展的促进作用;二是采用计量经济学的主成分分析法，依据陕西省水利建设重要投向、效果等数据，揭示主要水利建设投资的效益。

    （1）水利投资绩效的定性评价

    1）重点水利工程项目的实施，带动经济社会快速发展

    尤其2008年以来，一系列陕西省重点水利建设工程开始动工，主要包括：榆林王圪堵水库工程、李家河水库工程、黑河亭口水库工程、东庄水库工程、引汉济渭调水工程、引红济石调水工程、渭河综合整治工程、农业灌溉设施建设项目、延安南沟门水库、陕北黄河引水工程等，这些重点工程的建设引起的乘数效应必将对陕西省未来经济和社会发展产生重要和积极的影响。

    2）防洪能力显著提升

    2012年与2002年比较，新建各类防洪工程保护人口从513万人提高到1029.96万;保护耕地从291千公顷提高到546.33千公顷。尤其是2010年以来，陕西连续三年都遭遇了历史罕见的暴雨洪水，江河洪水和特大山洪泥石流灾害交替出现，防洪工程有效地防御和减轻了自然灾害对人类的危害。

    3）城市供水明显改善

    2012年与2004年比较，全省水利工程供水能力从3.01万吨/日提高到120万吨/日。

    4）农业发展稳步推进

    2004-2012年，陕西省粮食实现了“九年丰”，这得力于一大批农田水利工程的建设。通过实施各类农村水利项目建设，陕西省累计新增和恢复灌溉面积90.68万亩，新修改造基本农田58.37万亩，发展节水灌溉面积97.4万亩。

    5）水资源配置趋向合理

    陕西省水资源分布极不均衡，全省水资源的71.1%分布在经济较为落后的陕南地区，关中作为陕西经济发展的核心区域水资源占有量只有19.4%，而能源和资源行业发展迅速的陕北只占有9.5%。水资源空间自然分布与经济需求矛盾突出;随着引汉济渭、延安引黄等一大批工程的开工，这种情况逐步将得到缓解。

    （2）水利投资绩效的定量分析

    1）计算方法

    本研究通过建立灌溉、防洪、发电、水土保持以及城乡供水五个主要水利建设投资方向进行定量分析，建立建设投资与投资效果之间动态函数模型，从而对水利投资绩效进行评价。

    将陕西省水利建设投资绩效评价所有的指标，包括灌溉、防洪、发电、供水、水保5个方面，利用SPSS软件，按照数据标准化，指标之间的相关性判定，计算贡献率和累计贡献率并提取主成分，构建主成分表达式等4个步骤。最终通过对绩效函数的解读分析投资绩效（略）。

    2）结果分析

    1、陕西省防洪工程投资的绩效是逐渐增加的，2011年防洪绩效有了大幅提升，防洪绩效变为正值，防洪工程投资绩效一直保持良好的增长势头。

    2、2002-2012年陕西省水利灌溉的绩效呈现波动的趋势。为什么近些年的水利灌溉投资逐渐增加，而水利灌溉的绩效却呈现波动态势。

    我们认为主要的原因：一是水利灌溉的投资效益具有滞后性，前些年进行的投资，可能要在今后的灌溉绩效当中体现出来;二是陕西省的近几年有效灌溉面积基本处于递减的趋势，这是由于城市化进程和水土流失等因素的影响，导致农业种植面积逐渐减少，较高的灌溉投资没有增加有效灌溉面积，从而影响农业灌溉绩效;三是陕西省农业灌溉技术相对比较落后，导致较高的灌溉投资，却没有取得更好的投资绩效;四是灌溉主要用的是浅表水，而浅表水受当年降雨量的影响较大，年降雨量的不同也会影响水利灌溉的绩效。

    3、陕西省城乡供水在2002-2012年绩效一直是稳定增长的，在2008年改变了一直以来的负值情况，一直到2012年达到最大值。可以看出，随着陕西省对于城乡供水投资力度的加大，陕西省城乡供水量和供水能力都在逐渐加大，帮助更多人解决了饮水和用水的问题，取得很好的投资效果。

    4、2006-2012年陕西省的水土保持投资绩效波动起伏较大，水土保持的绩效并不稳定。水土保持一直是比较困难的工作，对资金投入和技术的要求较高，且受自然环境的影响较大。陕西省不合理的工农业生产生活导致植被稀少，以及频繁发生的季节性干旱和洪灾导致水土流失加剧，生态环境不断恶化，水土流失防治难度加大。另外，超载放牧、盗伐滥伐森林以及近些年大规模的工程开发建设，都造成人为的水土流失。上述这些原因导致水土保持的投资绩效不稳定。

    5、2002-2012年陕西省水力发电的绩效是呈逐渐增长的趋势。特别是从2008年开始，改变了一直以来的负值水平，开始逐年好转，这说明陕西省在水利发电方面的投资取得较好的绩效。随着水电投资力度的加大，水电技术的进步，发电的效率越来越高，这些都使得陕西省水力发电绩效的逐年提高。

    6、2002-2012年陕西省水利建设投资整体绩效情况逐年上升，尤其是从2008年以来，逐渐改变了负值的水平，绩效水平明显提高。随着陕西省水利建设投资的逐年增加，水利建设投资绩效突出，为陕西省社会经济的发展提供了坚实的基础。

    3、存在问题与政策建议

    （1）主要问题

    1）水利投资规模仍需扩大

    水利投资的规模会直接影响最终的绩效水平。2002-2009年陕西省防洪投资基本稳定在5-9亿元左右，防洪绩效不很高，而随着2010-2012年投资额迅速上涨至14.54亿、45.64亿、64.32亿，防洪绩效明显提高。

    城乡供水的绩效也随着投资的加大而逐年提高。而相对于较大的城乡用水需求，城乡供水投资仍相对不足。

    2）水利投资结构和方向需进一步调整

    陕西省水利投资的第一大项是防洪投资，2011年防洪工程投资45.62亿元，占比29%;2012年投资额64.31亿元，占比34%。防洪、重点水源及枢纽工程、灌排工程是陕西水利建设投资的三大方向，占比接近70%，水保、水电、水生态及水环境占比很低，2012年合计占比14%。

    陕西是水土流失大省、农业大省，生态环境较为恶劣，水保和水生态环境影响水资源的可持续利用与发展，因此需要考虑各方面的统筹安排。陕西的防洪工程建设多关注渭河、汉江等大江大河的综合整治，却在一定程度上忽略了中小河流的治理，使得大量中小河流和多数城镇防洪标准过低，极易引发洪涝灾害，从近年来发生的极端气候灾害来看，往往是中小河流出险致灾。因此，投资结构和方向应在综合规划的基础之上统筹兼顾，并有所偏重，从而避免水利投资结构不合理导致的风险。

    3）投资主体的多元化程度需继续推进

    陕西省水利建设投资主体呈现多元化的发展趋势，但是中央和省级投资依然是水利建设投资的主体，重点水利工程项目对国家和省级政府投资的依赖性明显。相对于政府投资来说，有效的民间资金始终未能得到充分利用，年度陕西省民间投资占当年水利建设中投资的比例始终徘徊在10%左右，这与国家关于水利建设的机制体制有关。

    4）资金使用的过程管理需加强

    作为水利资金配置主体的省市政府，在配置和使用过程中主要存在三个方面的问题。第一，个别水利建设项目前期论证中存在规划不够科学、论证不够充分的现象，以致实际执行时变更多，随之而来的实施可能会导致目标偏差、资源浪费。第二，配置过程中存在个别资金使用不够合理的现象，这也影响了资金的使用效率。第三，部分项目配套资金无法落实。

    5）水利建设公众参与意识薄弱

    水利建设项目作为重要的基础实施，应该推进公众参与的力度，从而最大程度地关注公众利益。水利建设牵扯到千千万万群众的切身利益，立项时，在参考专家意见的同时也应考察群众的利益与诉求，在水利建设过程和后期维护都应通过各种渠道发挥公众的力量，而在现阶段，这些力量在一定程度上被忽视。公共项目的公众参与可以促进投资决策的正确性，遏制公共投资中的腐败自生，实现“帕累托最优”，因此应该大力提倡。

    （2）提高水利投资效益的建议

    1）继续多渠道扩大投资规模

    第一，中央和省级政府是水利建设投资的主体部门，因此应尽可能多地争取中央的水利建设投资，而地方政府应该建立一种水利投资与全社会投资同步增长的机制，加大对水利投资的财政支持力度，以确保水利投资长期、持续、稳定地增长。第二，创新公共财政投入方式，建立可行的财政投入渠道，充分发挥预算外资金的作用，如从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。第三，进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理。

    2）进一步加快水利投融资体制改革

    陕西省水利建设投资主体逐渐呈现多元化趋势，信贷融资和民间投资的比重越来越高，有效促进了水利的建设与发展。创新融资方式，改革投融资体制将在一定程度上影响水利的发展。地方政府应该在充分利用中央和省级水利资金的前提下加快水利投融资体制改革，推动水利投资的市场化进程。创新建设方式，吸引企业以独资、合资合作、BOT和BT等多种方式参与水利建设;构筑融资平台，成立水利投资公司，筹集水利建设资金以支持公益性、准公益性重点水利工程;还可以通过供水、发电等开发项目未来收益权质押、储备土地未来收益权质押等方式向银行融资等等。

    3）完善投资方向与水利资金管理

    对于水利建设投资过程中的资金管理问题，应做到精打细算，严格按照国家有关规定进行管理，全面加强对水利资金的监督管理，采取切实有效的措施，确保水利建设投资充分发挥其效益。第一，健全水利资金管理制度。应从监管主体、监管内容、监管方式、责任追究等方面对地区资金管理行为进行规范，各级地方政府应根据颁布的地区管理制度积极探索本级资金管理方式，实践可行的方法要形成规范，确保资金管理制度逐步健全。第二，建立多方监管格局。应建立多方位的资金监督体系，既要建立地方的各级水利部门对水利建设的领导主体责任，还要设立专家组负责对建设项目进行专业指导和管理。与此同时，设立由社会各界组成的监督体系，对各级水利项目的资金投入、质量、效益风险等进行全面的监督。水利项目的直接受益人应当作为项目立项、施工、验收的决策辅助体系。第三，加强对重点项目的监督管理。对于资金量大、投资周期长、密切关系民生的水利项目，应重点加强资金的使用管理。

    4）加强项目实施过程管理和监督，强化绩效评价

    水利投资效益要落到实处并真正发挥效益，有效的工程管理和合理的绩效评价必不可少。针对陕西省水利工程管理存在的问题，可以从以下几个方面进行改善。第一，在工程建设管理上，要严格按照国家和省市有关基本建设的规定进行管理，按照程序办事，认真履行责任。第二，为确保工程效益的长期发挥，需要完善水利工程运行和管理机制，在已实行水利工程管理体制改革基础上，联系省管县财政体制等要求，进一步明晰和规范分级建设、管理体制。第三，建立公益性工程消耗补偿机制，按分级管理责任筹集水利工程维修养护资金，建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系，全面维护已建和新建工程的功能，确保安全高效运行。第四，强化过程管理和监督，加大考核力度，按时、保质保量完成工程水利建设任务。第五，采取对水利建设项目绩效评价、进行后评估等多种方法，更好地发挥工程效益。

    5）强化水资源的合理开发与高效利用

    陕西省是水资源短缺大省，而合理利用水资源，既要做到开源，又要努力节流，因此，节水应该作为一种战略性和根本性措施，具体可以从以下几个方面开展。第一，建立以需水管理为核心的水资源管理体系。以需水管理为核心，以水权、水市场理论为指导，落实最严格的水资源管理制度，实施用水量控制，遏制不合理用水需求;制定合理的水量分配方案;实行严格的取用水管理。第二，大力推广节水灌溉。要制定科学节水灌溉发展规划，将节水改造、小型农田水利重点县建设、集雨灌溉、牧区水利结合起来;完善节水灌溉投入机制，发挥各方的积极性;还要大力推广管灌、喷灌、滴灌、微灌等节水灌溉技术，发展优质、高产、高效、低耗农业。第三，充分发挥水价在节水中的杠杆作用。逐步进行水价改革，对不同水源和不同类型用水实行差别定价，同时加大中水回用力度，提高水循环利用率;同时还应该通过各种渠道和措施强化社会节水意识，逐步形成节约用水的长效机制。

    另外，水利的发展不仅对于一个地区的经济发展和工业产生影响，同时对于生态环境和人文社会也会产生影响。比如，随着安康、汉中、商洛等地在利用水利资源优势，建设水电站的同时，群众对于水电发展带来的负面影响的呼声也越来越大。因此，水利项目还要考虑到对生态环境以及人文社会环境的影响;同时要考虑到大自然的力量，不要违背自然规律盲目地进行开发。

    6）鼓励公众参与公共投资建设项目

    政府公共投资项目关系到城市经济和社会的可持续性发展，具有典型的公共性和巨大的社会影响力。政府公共投资项目的实施过程实际上是一个公共资源再分配的过程，必须“始终代表最广大人民的根本利益”，落实社会公众拥有的知情权、监督权和参与权，保证资源分配的公正性和合理性。在公共项目中加强公共参与，有利于协调多种社会利益，保障公众权利;有利于保障项目决策和管理的合理性、公正性和科学性;有利于保障项目顺利实施和可持续发展。

    （课题组成员：王希峰，陕西省人大常委会研究室副主任、项目组长;孙卫，西安交通大学管理学院教授;邹鸿远，陕西省水利厅咨询中心教授级高工;朱峰，西安交通大学管理学院研究生;刘肖，西安交通大学管理学院研究生。本专题责任编辑/苏红义）