日本重大事故风险防控的实践探索及其经验借鉴

    董幼鸿

    摘 要： 近年来，生产生活中各类重大事故时有发生，给人民生命和财产带来巨大损失，大大影响了人民的获得感和安全感，这也反映了我国重大事故风险防控系统建设中存在很多漏洞和短板。发达国家日本在重大事故防控方面作了很多实践探索，取得显著成效，积累了丰富的经验。为了提高我国重大事故风险防控能力，有必要梳理和借鉴日本防控事故的经验，编织我国重大事故风险防控安全网，从源头上消除重大事故产生的土壤，确保将重大事故风险控制在萌芽状态，从而避免重大事故的产生，保障人民群众生命和财产安全。

    关键词： 日本；重大事故；风险防控；经验借鉴

    中图分类号： D731.33 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）06-045-（10）

    一、问题的提出

    党的十九大报告明确指出，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大事故，提升防灾减灾能力。然而，近些年我们国家安全生产形势不容乐观，自2010年以来，由国务院派出调查组进行调查和处理的，造成30人以上死亡，或者100人以上重伤或者1亿元以上直接经济损失的特别重大事故达到26起，主要发生在交通运输、企业生产安全、工程建设、煤矿安全等领域，如上海静安高楼火灾、7·23动车事故、内蒙古和重庆等地多起矿难事故、青岛11·22爆炸事故、深圳渣土滑坡事故、天津8·12爆炸事故等等，给人民的生命和财产带来巨大损失，引起政府和社会的高度关注。这一系列重大事故产生暴露了背后的风险管理缺失、安全基础设施薄弱、应急准备欠缺和应急响应能力不足等问题，凸显我国公共安全管理领域的系统脆弱性。发达国家日本在重大事故风险管控方面作了许多探索，积累了丰富的经验，对我国重大事故的防范具有重要借鉴意义。为此，本文立足日本在重大安全事故风险管控方面的实践探索，总结出其规律性的经验和做法，试图为我国重大安全事故风险管控提供一些借鉴，实现我国安全发展的目标，提升整个社会的幸福感和安全感，从源头上保障民众的生命和财产安全。

    二、日本防控重大事故风险的实践探索与经验概览

    根据危机管理理论界研究成果分析，任何重大事故产生的背后都有一定生成机理，该生成机理可以从四个维度进行阐述：第一个维度是指人的不安全行为（主要指人的安全意识、知识、技能及责任等方面的问题）；第二个维度是指物的不安全状态（主要指物的安全缺陷、受灾体的脆弱性等硬件问题）；第三个维度是指管理的缺陷（主要指管理中的制度缺失、风险治理机制弱化、监管不力等管理因素）；第四个维度是指环境的不利因素（主要指受灾体所处的环境如自然、人为的不利因素）。任何重大事故的发生都是这四个维度不利因素或脆弱性综合作用的结果。为此，借助该重大事故生成机理的分析框架来分析日本在重大事故风险防控方面实践探索和经验借鉴（如图1）。

    1.加大社会安全文化建设，控制人的不安全行为

    从重大事故生成机理来看，影响重大事故风险产生的人的不安全行为主要包括安全意识不强、违法违规现象严重、安全能力不够、安全责任弱化、安全保障不力等。日本在控制人的不安全行为方面采取了以下的具体措施：

    （1）树立人的生命至高无上的安全理念。在生产安全管理中，大力提倡“零事故”的理念，在员工中大力普及安全至上的意识和理念，全方位强调人的生命只有一次，人是不可替代的，人的生命是唯一的，并认为谁都不想受伤，也无权剥夺他人的幸福。因而在生产中提出“保安”五原则：即“保护好自己、保护好同伴、决定的事情要遵守、不懂的事情不去做，不懂的事情要去学和问”。“零事故”理念可以增强职工的自我保护和相互保护意识，可以极大地减少工伤事故发生[1]。通过以上理念的强化和宣传，将安全的意识和理念融入员工的日常行为中去，发挥人的安全主体作用，提高员工自身安全防范能力，树立安全就是自己个人事务的理念和意识。

    （2）强化个人安全责任是控制重大事故产生的重要保障。日本在生产安全管理中特别强调从业人员自我安全管理，管理者认为安全完全通过他人监督管理是很难实现的，因而特别强调让职工在各自的责任范围内自己进行安全管理，变“要我如何做”为“我要如何做”，形成自我监督、自我安全管理的安全防护体系。这种自我安全管理体系强化了个人在生产管理中的安全责任，把个人的安全责任落到实处，有利于增强个人内心重视安全的责任，调动个人参与安全的责任心和内生动力。如日本在煤矿管理中，除了强调个人的安全责任外，还要提高职工的整体素质，日本管理者认为100人中99人安全了，有1人不安全，也是不安全的。为此日本煤矿先后开展了多种多样的安全教育活动，如将日本钢铁公司的KYT（危险预知）活动引入煤矿，从分析现状入手，找出潜在的危险因素，并在实际操作中加以解决[2]。

    （3）明确企业安全主体责任，改变以前片面重视政府监管责任的困局。从日本煤矿安全管理的历程可以看出，单纯依靠增加煤矿安全监察人员来保证煤矿安全是不可能的，也是难以实现的，只有真正落实了煤矿企业安全生产主体责任，煤矿安全生产才可能根本性好转。为了减少企业生产安全事故的发生，日本大力推进企业从原有的“守法型”安全管理模式转变为“自主管理型”安全管理模式，要求企业通过自主、规范、持续地识别和评估企业生产过程中产生的各类隐患和风险，并根据识别和评价结果有针对性地策划与实施风险控制措施，来降低和消除企业生产安全事故发生的风险，不斷提高企业的安全水平和能力[3]。只有把企业参与安全管理的积极性调动起来，才能更好地实现安全生产管理的目标。

    （4）探索企业与员工共同担当责任的安全管理模式，引领企业和员工安全生产管理的行为。如日本三洋制冷的“零伤害”安全管理思想，是受20世纪80年代发达国家的“共同责任”模式所启迪的。该模式认为，降低安全事故的最佳途径是企业与员工的合作，共同面对企业管理中的风险。因为危险是由企业“制造”的，而员工又在危险中工作，因此唯有双方合作才能提供最好的解决问题的办法。三洋制冷在这种模式中注入具有悠久历史的儒家文化和强调“共存共生”人本管理思想，逐步在实践中形成了以“人性化”为基础的“零伤害”安全管理思想[4]。

    （5）重视企业员工培训，提高员工抵抗生产安全风险的能力。就日本建筑安全领域来看，非常重视安全教育培训，其安全培训教育主要目的和任务是增强从业人员的安全意识、提高安全操作技能和明确从业人员的社会责任。安全教育培训主要分为：法律法规强制规定的安全教育和非强制性法律规定的安全教育。法律法规强制规定的安全教育主要是对企业各类员工和管理人员进行培训：包括新工人的岗位安全教育、变换工作的新风险安全教育、一线操作人员危险作业的安全教育、班组长常规的安全教育、项目管理人员安全教育等。从上可以看出，企业各类人员的安全教育非常细致和完善，从源头上为企业编织安全管理网。非强制性法律规定的安全教育：全面安全管理内容和理念培训、各层次人员的安全管理培训、现场管理和操作能力的培训。通过这些分层分类的教育，大大提高各类一线管理人员和工作人员的安全风险管理意识和能力，充分发挥企业员工抵抗安全风险的核心功能。

    （6）开展丰富多样的防灾减灾教育，提高公民的防灾减灾意识和能力。因为日本是一个地震等灾害多发的，人民生命财产容易受伤害的国家。为此，日本政府把每年9月1日定为全国防灾日。在防灾日的那天，要求全国各个地区、各个单位都要举行防灾减灾演习和训练， 不仅要求市民、学生、专业人员等参加， 就连日本首相和部长们都要积极参加，以唤起全国人民的防灾减灾意识，提高全国人民的防灾能力。而在教育领域，各级教育委员会都编有《危机管理和应对手册》和《防灾教育指导资料》等教材[5]。同时，日本积极探索多种形式的防灾教育，如京都市政府对防灾宣传教育十分重视，愿意花成本和资源去重视防灾教育，在十分繁华的市中心城区出资兴建了京都市民防灾教育中心，并且由市政府承担中心维持费用的80%，用于市民及参观者防灾教育、培训和演练。市民防灾教育中心最大特点是采用给参观者以亲身体验和感觉为主的体验式教育培训方式。中心有多种体现项目：地震体现及训练屋、泥石流体验屋、消防训练室、风速体现室、烟雾躲避训练室、紧急梯子逃生训练等[6]，这些动员民众广泛参与的教育形式效果显著，增强民众抗风险的意识，提高了公众应对各类危机的能力，为重大事故治理创造了良好的环境。

    2.改进和优化设备设施和硬件系统，消除物的不安全状态

    从重大事故生成机理来看，物的不安全状态是事故发生的基础性诱因，它主要包括安全设备、物理载体、基础设施及致灾环境等方面的不利因素。日本在重大事故风险治理上的措施主要基于控制和消除物的不安全状态来着手和落实的，从而达到减少事故和降低风险的目标。

    （1）完善的基础设施是防止重大事故产生的基础要素。就日本为防止交通方面重大事故来看，完善的基础设施建设是重大事故治理的基础。日本的道路交通安全基础非常扎实，如在高速公路和国道沿线的桥梁、路侧险要路段，都会设置比一般路段更强、更高的安全防护设施。在北海道，道路两侧均设有高警示标杆或者利用路侧灯杆专门设置明显的指示箭头，从空中指明道路边缘线，防止冬季积雪情况下车辆因看不到标志标线而驶出路外[7]。同时，根据对有中心护栏的4排车道和无中心护栏道路之间交通事故差异性的分析得出一个结论， 在通道之间安装隔离板， 是降低交通事故比率的有效途径[8]。这些完善的交通设施为防止交通事故产生提供了物质基础，从源头上为防止重大事故的产生创造硬件条件。

    （2）强制给交通工具安装的安全装置，增强受灾体的抗风险能力。最典型的案例是日本的新干线都安装地震报警装置，一旦接收到地震预警信号时，立即停止运行，保障乘客和列车的安全，降低了外在环境不利因素的負面影响。这些硬件安装到位，提高设备的抗风险能力，为降低风险提供了物质的保障。

    （3）企业生产经营及基础设施建设充分考虑日本多震的环境和地质条件。根据自然环境不利因素，加强安全的规划和设计，提高生产安全设施的抗震能力和降低事故产生的概率，从而实现从源头上治理重大事故风险的目标。这点在日本体现得非常明显，日本是个地震多发的国家，所有基础设施建设和安全管理都要考虑地震灾害的负面影响，从而达到减少地震灾害给生产安全管理带来危害。

    3.构建完善的安全管理制度体系，消除管理系统的缺陷

    从重大事故生成机理来看，管理系统缺陷是重大事故产生的关键要素。现实中很多重大事故发生都是管理系统缺陷共同作用的结果。管理系统缺陷主要包括管理规章制度缺失、管理体制不顺、隐患排查不到位、应急处置不力、政府管理行为违规违法、行业监管薄弱、专业评估失职等要素。从管理系统缺陷控制视角来看日本管控重大事故风险的措施主要如下：

    （1）建构垂直分权的安全监管体制，有利于充分调动中央、地方和基层安全监管部门的积极性。在重大事故治理方面，政府安全监管的水平和能力是至关重要的。日本在安全生产监管体制方面实行的是从中央到基层的垂直管理体制，即中央（国家）、地方（都道府县）、基层（监督署）三级监督管理的体制。在这种体制框架下，中央监管部门的职能是负责制定法律、政策并对地方监管部门进行管理和指导；地方监管部门的职能是负责制定监督指导方针和年度监督监管计划，对基层监督署进行管理指导，并向中央部门进行汇报；基层监督署职能是对所辖企业进行监督指导，向地方监管机构进行汇报[9]。这种安全生产监管体制框架充分发挥了中央、地方、基层三个主体的监管优势，使三方在各司其职的基础上，同时又能保持良好的沟通和协作关系，从体制上、源头上保证了日本安全生产状况得到有效控制，从而保障重大事故的风险得到有效治理。

    （2）建构完善的法律制度体系来规范企业生产安全行为，从源头上降低重大事故产生的风险。日本原来也是一个生产安全事故高发的国家。据现有资料反映，20世纪50年代以后，随着经济的快速发展、工业化水平的逐步提高，日本的安全生产问题日益凸显出来，生产经营过程中工伤死亡人数也出现了剧增。1961年，日本在生产过程中因事故死亡人数曾达到6712人。为了加强安全生产监管和减少伤亡事故发生的概率，日本政府陆续制定了《劳动安全卫生法》等一系列法律法规，形成了完善的法律法规体系，为重大事故治理提供了法律的依据[10]。由于法律体系健全、干预措施得当、各方重视、执行到位、协同工作，形成一股合力共同控制安全的风险，至此，日本的安全生产问题基本上得到了有效控制，事故发生次数和死亡人数呈逐年下降趋势。据资料反映，2003年日本工矿业在生产过程中死亡的人数只有307人，多年来整个国家事故遇难人数降到1000人以下。特别是《矿山安全法》规定，矿主必须防止矿井的塌方、透水、瓦斯爆炸和矿井内火灾等各类事故。一旦发生事故，矿主必须迅速有效地组织救护，并最大限度降低危害。这项法律在颁布后还经过了多次修改完善，现在已经成为日本矿业生产安全的保护神[11]。这些法律规范明确了企业生产的安全责任，规定了生产企业的安全行为，为控制管理系统不利因素提供了法制保障。

    （3）严格执行法律法规约束企业的违法违规行为，追究企业的主体责任。企业本身为了自身的经济利益，常常忽视安全管理。比如东电公司就存在篡改数据、 隐瞒安全隐患的行为，面对发生的多次核电站事故，并没有按规定上报，从而，导致了东京3·11核电事故，日本政府针对这种行为，采取严厉的责任追究制度。薛澜等专家认为日本为了发挥企业责任主体应急处置的积极性和能动性， 要求其必须承担法律规定应尽的义务和责任， 避免企业形成严重依赖思想和逃避责任心态，这就需要采取具有约束力的法律或是法规来进一步规范和约束。与此同时，明确企业和政府在应急管理中的职责划分、责任认定， 避免由于应急管理中的职责不清而引起的管理混乱或是管理缺位[12]。加大对企业的惩罚，提高企业违法成本，使企业在安全生产中严格遵守法律法规，规范生产安全的行为，确保不发生事故和意外事件。

    （4）完善的事故调查制度，重视重大事故背后成因的反思，为重大事故防范提供经验指导。就交通事故调查和反思来看，日本警察数据采集和调查的项目更加完善细致，为重大事故防范与控制提供科学的依据。日本于1992年3月，由交通省、建设省和警方等几大部门联合建立了日本交通研究和数据分析研究所，明确该中心的主要任务和目标是从微观数据和宏观数据出发，具体分析评价日本交通安全状况，根据交通安全的信息状况，制定相应的安全措施控制风险，最终实现数据和信息共享，达到各部门之间资源整合协调功能。日本交通事故调查数据项目是根据分析预防需求来确定的，为防止事故产生提供数据的支持。交通事故对策方法是基于两个方面来考虑的：减少交通事故的基数；降低事故的发生率和事故中的死亡比例[13]。日本这种为了避免交通安全事故再次发生的严密的善后调查和反思制度为降低交通事故死亡率立下了汗马功劳，对其他事故防范和风险控制提供很好的借鉴。

    （5）动员社会组织的力量参与企业安全生产管理，发挥其在重大事故风险监管中的监督功能。日本针对经济高速发展时期生产安全事故呈现“井喷”状态，逐步发现国家生产事故预防监督的人力、物力、财力不能适应建筑、化工、电力等高危行业生产安全的需要，政府根据实际情况动员社会力量参与企业安全生产管理，一些行业协会和社会组织应运而生，如日本职业安全健康协会（JISHA）。日本的职业安全管理协会组织由日本主管劳动健康、安全、福利的政府部门支持，这些组织的成立填补了政府监管的空白，发挥了行业协会和社会组织专业性监管的功能，成为政府控制生产安全风险的重要补充[14]。从现有资料来看，建筑业安全健康协会在施工现场推行总、分包各负其责的全面安全管理体系，据资料反映，到2005年建筑业死亡事故减少到500起以内[15]。以上社会组织和行为协会在安全生产方面发挥了第三方力量的监管作用。

    （6）利用社会保险手段来降低事故带来的风险，减少重大事故的损失。日本特别重视运用市场保险的手段控制事故社会系统的不利因素，减少事故给社会带来的损失。日本根据减少事故损失的需要，推行的环境责任保险已成功实施多年。据现有资料可查，早在1973年，日本根据责任风险分担的需要就制定了《公害健康受害补偿法》，明确公害损害的保险制度。对于“公害”风险的损害赔偿，日本在确立民事责任基础上建立了损害赔偿责任制度，根据公害风险的损失程度确定赔偿的责任。日本政府不断加强相关环境立法，有关环境责任险的保险市场和保险资源也在不断扩大，主要分为三大类： 应对土壤污染风险的责任保险、应对非法投弃风险的责任保险以及应对加油站漏油污染的责任保险[16]。这些保险手段的推广和普及有利于降低责任事故的成本，减少事故的負面影响。

    在日本，核保险相伴核电事业发展而产生，属于核电风险管理中重要组成部分。作为核电企业安全风险管理的重要手段和重要工具，核电安全保险的作用不仅仅限于常规损失的财务补偿，更重要的是其从源头上参与安全生产管理和监管过程，实现全过程的监督和管理。在核电安全保险期限内，保险人或保险公司组织境内外经验非常丰富的核电领域的风险管理专家，根据国际通行的规范和流程，对投保的核电厂安全生产过程进行全面、广泛、深入的风险识别、检验和评估，给出有价值、有指导性的风险管理建议或意见，供核电企业安全生产参考。保险公司并对核电企业重点风险进行持续跟踪和监督。对核电企业来说， 在接受国内外核电同行检查、政府相关部门检查之外，核保险风险检查因保险人的视角和很强的针对性而具有独特的、难以替代的价值[17]。核保险作为核风险管理重要的一环发挥着不可替代的作用。这种保险手段推广到企业安全生产或者其他领域安全风险管理领域，具有重要的现实价值。

    4.加强安全技术和方法的应用和升级，控制环境的不利因素

    根据重大事故生成机理来看，环境系统的不利因素主要包括安全技术缺陷、安全流程、方法的不规范、技术保障能力不强等几个方面。日本控制重大事故生成环境不利因素的做法与经验如下：

    （1）重视数据库建设，特别是重大事故的数据积累，为防控重大事故提供科学依据。在化学事故安全领域，日本建立了科学的化学事故类的数据库，这些化学事故类的数据库有着数据非常丰富、功能比较齐全及系统化、高度标准化的特点；这些化学类数据库有利于实现重大事故信息的集成、信息共享和信息传递等，有利于主管部门运用一系列数据进行事故原因分析、事故过程演示、安全评价与评估和安全培训教育等。日本化学事故数据库以简单易懂的过程分析图（ PFA，Progress Flow Analysis） 分析事故过程，过程分析图以时间顺序把一起事故分成正常状态、异常状况、导致的后果和采取的措施等4个阶段，来描述整个事故的演变过程[18]。通过事故过程描述为今后防范事故提供思路，这些详尽的数据为控制技术系统不利因素提供了依据。数据系统在管理中发挥技术工具的作用，为事故风险防范提供重要的技术支撑。

    （2）利用先进的技术设备能降低事故风险，保障安全生产风险处于可控状态。在2011年日本“3·11”大地震中，媒体报道，东北新干线基本全部接到高铁系统发出的指令，实现安全停车，保障新干线的安全运行。由于日本新干线铁道沿线都设置和配备了地震初期微动检测设备。新干线专用的变电机构和变电设备得到地震微动信号后，就马上切断电源，立即停止向新干线送电，同时紧急刹车装置也会自动启动，这些安全措施与技术保障快速令新干线自动停车，确保列车运行安全。由于其设备的敏感性，不仅是地震，铁道路基一旦出现异常，比如凹凸不平或者其他隐患，新干线亦会自动停车[19]。日本新干线等铁路系统中综合防灾系统 （ARISS） 是指自然灾害报警系统和因特定需要而设置的安全报警系统，包括地震检测系统、台风预警系统等，主要是防地震、防台风、防海潮、防落石、防积雪等预警系统。这些系统都与运输调度指挥中心连接，第一时间向铁路调度系统反馈监测数据或报警信息[20]。正是由于这些系统的存在，大大提高了铁路抗风险的能力，防止重大事故的发生。

    （3）建立完善的安全管理标准体系，为企业安全生产风险控制提供有效的指南。日本在交通安全管理中引入ISO39001质量认证管理体系，确定交通安全管理中的行为标准，将可能存在的交通安全风险控制在萌芽状态。有资料反映，“ISO39001”就是以规范安全交通行为和保障交通安全行为的标准化，减少发生交通事故数量，降低因交通事故造成重大人员伤亡情况，对管理道路参与交通安全运行的各类组织机构和部门制定的道路交通安全管理质量认证体系标准，有利于提高民众对道路交通安全管理部门的信赖感，可以用标准体系约束和规范参与交通运行的各类主体。在日本法律有严格规定，凡是与道路交通有关的机构都要接受ISO39001标准质量认证，比如运输公司、物流公司、汽车生产厂等必须接受质量认证。导入“ISO39001”的目的，就是要制定出与道路交通安全相关的具体行动计划，使管理制度更系统化和规范化，形成 PDCA循环管理的模式 ，减少交通事故以及由此产生的经济损失[21]。

    （4）倡导科学的风险管理方法，从源头上降低重大事故发生的风险。就化工行业风险管理来看，主管部门制定了详细的风险管理手册，明确了企业生产过程中的风险管理方法。化工行业风险管理手册明确规定，从企业作业场所风险评价办法、化学品火灾爆炸风险评价方法以及企业化学品职业危害风险评价方法等三个方面入手，系统而有效地指导企业在开展隐患排查治理工作时建立有效的实施体制和完善的运行机制，全面高效地识别并收集隐患排查信息，评估事故风险程度以及确定治理措施的优先顺序等，最终为企业开展隐患排查和风险治理工作提供可借鉴可复制的路径和方法。科学的风险管理的办法主要体现在如下方面：一是查明危险性及有害性。二是评估每一项危险性和有害性的风险。三是根据法律法规明确降低风险的优先程度，研究降低风险的措施。针对危险性及有害性，根据评估出来的各自的风险，在确定风险降低措施优先顺序的同时，研究具体的风险降低和转移措施。四是根据风险优先程度的确定结果，采取消除及降低风险的措施[22]。

    在煤矿方面，日本各大煤矿一直实行“手指口述”安全确认法，它是一项行之有效的安全管理措施，主要是根据人们在生产活动过程中容易发生遗忘、错觉、精神不集中、先入为主和判断失误等问题，而这些问题就是各类事故的隐患，通过实行“手指口述”的办法来加以进一步确认的做法。通过“手指口述”，就可以避免上述问题的出现。据统计，在仅用“手指”时，错误率为1/2，在仅用“口述”时，错误率也为1/2，而两者并用时，错误率降为1/3，有效减少操作失误，保证工作质量，实现安全生产[23]。以上这些行之有效的方法，大大降低了事故发生的概率，从源头上消除了风险产生的土壤。

    （5）健全的安全管理信息系统，为生产安全管理决策和执法提供依据。完善的安全生产信息管理系统是日本生产安全监管系统行使监督权和履行职能的重要抓手和信息平台，也是生产安全监管部门安全生产执法和日常监督管理的重要依据。日本安全生产监管机构通过对企业基本信息（包括安全生产信息）的收集整理，建立企业信息管理系统[24]。内容包括各类就业人员信息、各类许可证管理信息、曾经发生的劳动事故信息、监督监察信息、特种设备管理方面的信息及职业病如尘肺管理信息等等，并对企业信息等进行在线汇总分析，将其应用于政策制定、现场监督指导中，有利于提高监督监察的效率[25]。日本安全监管信息系统为生产监管部门监督企业安全生产行为提供平台和基础，有利于从源头上治理和监控企业重大事故的安全风险和隐患。

    （6）应用现代通信技术，及时处理加工各类事故灾害信息，为重大事故预测和预警提供科学支撑。近几年来，日本政府在应对各种重大事故方面广泛运用现代信息通信技术，大大提高了重大事故风险治理和应急处置的效率和水平。日本政府根据实际需要分别建立了以政府各职能部门为主，由固定通信线路（含影像传输线路系统）、卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”；以全国系统消防机构为主的“消防防灾无线网”和以自治体防灾机构或者当地居民为主的地方“防灾行政无线网”等专门用于防灾的通信网络[26]。此外，还根据灾害防治与处理的需要，建立了各种专业类型的通信网络，如洪水防灾通信网、警務系统专用的通信网、国土防卫专用通信网、海上保安专用通信网、紧急联络通信网等。同时，移动通信技术、无线射频识别技术、移动互联网技术等最新的信息通信技术也在日本的重大事故风险防范和应对中有广泛地应用。这些完善的通信信息系统的运用为政府控制重大事故风险提供了信息资源保障和科技支撑。

    三、借鉴日本重大事故风险防控的经验，提升重大事故风险防控能力

    纵观日本管控重大事故风险的实践探索，日本无论在文化建设还是在安全管理制度体系构建方面都取得了显著成效，积累了丰富的经验和有益做法。从重大事故风险防控的机理来看，我国重大事故风险防控可以借鉴日本成功的经验和做法，控制人的不安全行为、消除物的不安全状态、消除管理系统的缺陷及控制环境的不利因素，从源头上消除重大事故产生的风险，提升我国各级政府重大事故风险管控能力，为民众提供更加安全的公共服务产品。主要措施如下：

    1.加强社会安全文化建设，控制人的不安全行为

    在加强社会安全文化建设方面，可以借鉴日本重大事故风险防控方面的做法：第一，树立人的生命至高无上的理念，增强从事生产经营和管理人员对人生命尊重的意识。将安全风险管控工作作为确保人的生命安全的重要抓手，将生命安全贯穿到安全生产的各个环节。第二，强化个人和企业在安全生产管理中的责任。做实做强个人与企业安全主体责任，要求企业和个人将安全责任融入日常生产过程，把保障安全的责任作为每个人工作应尽的责任，强化企业与员工命运共同体责任的安全模式。第三，重视企业员工的培训和教育。将员工的知识、技能和责任教育纳入企业安全生产管理的常态内容，提高员工抵抗风险的能力。第四，重视全社会防灾减灾教育，形成全社会重视安全的文化，为全社会重视安全生产工作创作环境和条件。总之，要加强安全文化环境的塑造，重点加强安全文化的建设，重视社会安全文化软件的熏陶和引领作用，发挥安全文化持久的影响力和渗透力。

    2.加强安全管理相关的基础设施建设，控制物的不安全状态

    从日本控制物的不安全状态手段和方法来看，今后我们主要通过相关手段，优化安全设备，改进物理载体性质，完善安全管理基础设施，优化重大事故风险防控的硬件系统，从重大事故风险产生的载体层面做实基础，从源头上消除事故产生的风险和隐患。同时，在安全生产中也需要考虑受灾体本身所处自然环境的安全，包括地质条件、气候因素等自然要素，这就要求在重大事故风险防控中，从规划、设计、建设和管理中考虑自然条件的因素，防止由于地理条件变化带来不必要的风险。

    3.完善安全风险防控的制度建设，消除安全管理系统的缺陷

    从控制管理系统缺陷来看，从制度完善、流程规范、制度执行、社会力量参与动员等具体制度落实，提高风险防控系统抗逆力，从源头上治理重大事故的隐患和风险。为此，第一，加强重大事故风险治理的相关法律法规制度建设，为重大事故风险防控提供法律制度保障。当前加强法律制度建设要重点关注关口前移、风险防控的环节，以风险治理为中心，强化风险管控中的责任，从源头上重视安全事故风险防控工作。第二，严格执行安全生产相关的法律制度，增强法律制度的权威性。在完善风险管控法律制度体系同时，加大对违法违规行为的惩戒，提高个人与企业违反安全法律的成本和代价，增强安全法律体系的执行力。第三，广泛动员社会力量参与重大事故的风险管控工作，为企业生产安全活动提供更多的安全屏障。当前广泛动员社会组织的力量参与企业安全生产管理，发挥其在重大事故风险监管中的监督功能。同时发挥保险公司在风险治理过程的作用，利用保险机构的力量来监督安全生产过程中各个环节，保障安全责任落地，从源头上消除隐患和风险。第四，完善事故调查制度，重视重大事故背后的成因反思和工作改进，为重大事故防范提供经验指导。总之，通过安全生产管理制度的完善和健全，规范和约束企业生产安全行为，为重大事故风险防控提供制度体系保障，从源头上降低重大事故产生的风险。

    4.加大先进技术和管理方法的应用力度，控制环境的不利因素

    从日本重大事故风险防控的做法和经验来看，日本特别重视先进技术的运用，提高风险防控的技术含量，措施主要包括重视数据库建设、安全管理标准化、安全管理信息系统建设及现代通讯技术广泛运用，从源头上控制重大事故产生的环境中不利因素。在我国重大事故风险防控中，可以借鉴其成功的做法。第一，加强重大事故风险防控的大数据建设，提高风险识别和评估的水平。各级监管部门和企业可以根据企业监管和生产需要，大力挖掘安全生产中各类事故数据，建立重大事故的数据库，提高大数据的应用水平，增强企业生产和管理部门的风险感知力，提高重大事故风险防控能力。第二，加大安全管理的标准化建设，规范安全生产的流程和工艺。通过安全生产过程标准化建设，为企业风险防控提供规则和指南，确保安全风险处于可控状态。第三，加大现代通信技术和手段的运用，提高安全生产管理信息化水平。在安全生产过程，加大通信技术的应用，提高发现风险、评估风险和监管风险能力，增强风险监测预警的能力，保障生产过程的风险处于可控状态。第四，健全安全管理信息系统，为生产安全管理决策和执法提供依据。当前运用云计算、物联网的技术，做大做强安全管理信息系统，为安全生产管理决策和执行提供科学依据。

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