推进农村基本公共服务均等化

    刘国军

    摘要完善的基本公共服务能有效提振农民的消费信心，优化农村的消费环境，提升农村消费的需求和水平。扩大农村需求，对于应对国际金融危机冲击、保持我国经济平稳较快发展具有特殊重要的意义。本文从城乡社会一体化发展的视角，通过深化改革完善农村的社会保障制度，破除体制性障碍，以解决扩大农村需求的深层次体制、机制问题。

    关键词农村消费；需求；农村公共服务均等化；制度保障

    中图分类号C912.82文献标识码A文章编号1672-2426(2009)05-0054-03

    在目前的国际国内形势下，促进我国经济发展必须着力扩大国内需求特别是消费需求。扩大内需是当前中国经济政策的基本立足点，从长远来看，扩大国内消费是保持经济平稳较快发展的有力保障，而促进和提升农村消费则是启动国内消费市场的基础和重点。现在我们遇到的主要问题是消费需求不足，占人口绝大多数的农村消费市场还无法真正有效启动。中央一号文件也强调指出，扩大国内需求，最大潜力在农村。农村消费长期低迷与城镇居民人均收入差距不断扩大相关，更深层次的原因在于，农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。随着农村公共需求的全面释放，政府和社会为农民提供的基本公共产品缺失和基本公共服务严重不到位，已成为制约农村经济社会发展迫切需要解决的问题。因此我们需要高度重视开拓农村消费市场。通过消除诸多障碍、促进农村消费市场发展，是我国扩大内需特别是扩大消费、促进经济增长的迫切要求，也是广大企业积极应对挑战、在危机中捕捉商机和赢得发展空间的重要途径之一。

    一、实现农村基本公共服务均等化是提升农村消费需求的关键环节和重要突破口

    扩大国内消费需求，需要充分认识我国消费结构状况，以采取有针对性的措施。目前，我国居民消费存在的突出问题是城乡消费差距大：占全国人口总数约2／3的农村，只消费了全国1／3的商品；农村人均日消费仅有5元多，5个多农村人口购买的商品才相当于1个城镇人口购买的商品。这意味着农村人均收入与城镇人均收入差距过大。据国家统计局测算，农村人口每增加1元的消费支出，将对整个国民经济带来2元的消费需求；农村人口对一种家电产品的普及多增加1个百分点，就可增加238万台(件)消费需求。如果8亿农村人口中大部分人都能达到现在一般城市居民的生活水平，这对中国经济的拉动作用也是巨大的。据测算，目前1个城镇居民的消费水平大体相当于3个农民；城市化率每提高1个百分点，就会有100～120万人口从农村转到城市，由于城市人口的消费是农村的2.7～3倍，约拉动最终消费增长1.6个百分点。近年来我国城市化进程进一步加快，带动了周边农村消费品市场的发展。此外，农民进城打工进一步推动农村人口向城镇地区转移，促进部分农村居民消费观念和消费方式的转变，推动其消费增长和消费结构变化。扩大内需的最大潜力在农村，8亿农民是我国人口最多、潜力最大的消费群体，农村蕴藏着巨大消费需求，因为农村市场的消费需求潜力巨大、拓展空间可观。面对国际金融危机的冲击，我国应努力调整投资与消费的关系，把增加居民消费特别是农民消费作为扩大消费需求的重点；把发展农业生产力、提高农村购买力作为一项重要任务，积极开拓增加农民收入的有效途径，做好启动农村消费这篇大文章。

    目前制约农村消费市场启动的因素有很多，农村消费长期低迷与城乡居民人均收入差距不断扩大相关，更深层次的原因在于，农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。改革开放以来我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。当前我国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，农村改革发展走到今天，基本公共产品缺失和基本公共服务严重不到位已成为制约农村经济社会发展迫切需要解决的问题。除了经济发展水平与居民收入低于城市外，农村还面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾：农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度不高，总体功能、效率较低，供求矛盾突出。农民难以获得公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务，由此导致了他们最基本的生存权和发展权得不到保障。目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。现实情况也表明，基本公共服务的严重缺失已经构成了农村上层建筑变革的巨大压力；城乡基本公共服务之间的过大差距持续拉大了城乡收入差距的鸿沟；农村基本公共服务严重缺失降低了农民抵御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为现阶段农民致贫、返贫的主要因素；在基本公共服务严重缺失的情况下，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康未稳之间，很难实现启动农村消费市场的目标。注重实现农村基本公共服务均等化，就是要逐步使全体农民在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护，特别是使困难群众和困难地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，其实质是政府为全体农民提供基本而又有保障的公共产品和公共服务。农民的消费信心直接决定着他们的消费倾向。长期以来，我国在公共产品投入方面重城轻乡，农村在医疗、教育和社会保障等方面发展滞后。因此，要进一步增加对农村的公共投入，建立和完善农村的公共医疗、义务教育和社会保障，切实解决农村教育、交通、卫生、养老等群众最关注、最直接、最现实的利益问题，让农民不用担心收入跟不上、小孩上不起学、有病无处医、老了无人养等问题。只有解除农民的后顾之忧，农民的消费信心才会增强。我们再次强调扩大内需，需要在调整相关政策的同时，更多地从改革中寻求出路，以解决扩大内需的深层次体制、机制问题。从中长期考虑，社会保障制度、公共就业服务体系的建立，必然会为扩大内需提供重要制度保障。为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡一体化协调发展。因此，我们应当充分认识实现基本公共服务均等化在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用；高度重视实现基本公共服务均等化在有效缓解城乡社会矛盾、保障农民权益、扩大农村内需、增强农民消费信心等方面的重要作用。

    二、实现农村基本公共服务均等化必须明确政府职责，解决好体制机制问题

    为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，强化政府在提供农村公共产品中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现农村基本公共服务均等化的关键。当前农村公共产品供给主体存在的主要问题是：各级政府的公共责任划分不清，供给主体错位；农村的基层民主建设薄弱，农民的参与不够。我国农村公

    共产品供给实行政府分级负责制，中央政府和地方政府各负其责，分别提供全国性和地方性公共产品。但在实际操作中，中央政府与地方政府的责任划分并不尽合理，突出表现在公共产品供给错位、缺位，事权、财权不对称。本应由上级政府提供的公共产品却强制下级政府提供，如义务教育、公共卫生、基础设施等，导致下级政府事权大于财权，受财力限制。公共产品不能提供或不能完全提供，致使产品数量不足、质量不高。同时，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担，造成农民负担沉重。因此，在现行的供给体制下，政府作为农村公共产品提供主体并不名副其实。可以说，目前我国在公共服务领域出现的问题，主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。从更深层次来看，体制机制方面不健全的原因在于，政府没有强化自身的建设与约束，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。建立公共服务体制，目的就是要实现公共资源的优化配置，建立城乡统一的公共服务制度，形成公共服务均衡分配的制度基础，使公共政策能够有效地克服市场经济的缺陷。因此，在我国深化改革过程中，特别是在利益主体多元化的情况下，更需要明确政府在公共服务供给中的责任和职能定位，统筹城乡基本公共服务，尽快提升农村基本公共服务的质量和水平，积极推进城乡基本公共服务均等化。

    在公共服务体制建设过程中。明确政府责任是市场与政府发挥各自作用的基本着力点。只有明确了市场在资源配置中的基础性作用，政府主要侧重于社会管理和公共服务，才能有效地形成相互补充和相互促进，公共服务体制建设中自身运营机制才能得到完善。对农村而言，政府要为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临的最直接、最现实、最基本的问题。需要强调指出的是，明确政府责任并不等于政府包揽公共服务的生产与供给，而是要发挥多方面的积极性。为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，强化政府在农村公共产品中的主体地位和主导作用，是实现基本公共服务均等化的关键。但由于我国广大农村地区的公共产品供给水平普遍较低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，面对广大农村群众多样性、多层次和不断变化的社会需求，仅仅依靠财政力量难以保证农村公共产品的有效供给，政府不应当也不可能包办一切。因此，政府可以利用各种政策积极引入社会资本，安排鼓励民间资本积极参与农村公共产品服务，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制，实现公共产品供给主体的多元化。要把那些适合或可以通过市场、社会提供的公共服务，以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，引进竞争激励机制，以扩大公共服务的供给，并降低服务成本，提高服务效率和质量。

    三、以实现农村基本公共服务均等化提升农村消费需求的政策选择和制度保障

    1强化政府为农村提供公共服务的职能。加快建成能够适应促进农村社会发展的服务型政府体系。加强和改善农村公共服务是政府的主要职责，要解决农村公共服务供给严重不足的问题，必须创新政府管理理念，明确政府职能，健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，努力建设服务型政府，切实把工作重心从直接抓生产经营等具体事务转到对农民和各类经济主体进行示范引导、提供公共服务以及营造发展环境上来，构建适应农村经济社会发展状况、符合新农村建设需要的新型农村公共服务体系，扩大公共产品和公共服务的覆盖范围。要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，注重履行社会管理和公共服务职能，将公共服务作为政府的首要和核心职能，切实强化政府在公共产品供给中的主体责任。要根据公共产品的性质，明确各级政府的供给职责，切实加大公共财政对农村建设的支持力度，确保政府公共支出的社会效益最大化，逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，以实现城乡公共服务的均等化。

    2统筹城乡社会经济发展，建立城乡统一的公共服务均衡分配的制度基础。城乡居民基本公共服务严重失衡的根本原因在于城乡二元公共服务结构。如果城市公共产品供给和农村公共产品供给不能统筹发展，二元状态得不到根本性改变，中国城乡一体化发展就很难保证。要积极推进城乡基本公共服务均等化，必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，建立城乡统一的公共服务体制和公共产品供给体系，加快实施工农业和城乡协调发展战略。国家应实行城乡一体化的公共产品供给制度，合理调整国民收入分配结构和政策，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平的国民待遇，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、统筹城乡基础设施建设的农村社会保障制度，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。

    3改革完善公共财政体制，形成可持续的农村基本公共服务财政支持机制。公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，必须健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。进一步完善省以下财政体制，形成有力的可持续的财政支持机制，以增强基层政府提供公共服务的能力。要强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，尤其要加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，提高县乡基层政府财力，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。必须有效整合财力资源，提高资金使用效率，把公共财力更多地向市场机制无法调节或不便调节的公共服务领域倾斜，逐渐提高农村的公共服务水平，不断扩大公共财政覆盖农村公共服务领域的范围，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距，使农村居民享有与城市居民大致相等的公共产品和公共服务。

    4完善农村公共产品供给的决策制度，建立有效的农村公共产品供给的问责机制和监督机制。目前中央和地方的财力与支出责任不对称，直接影响了政府公共服务的提供和效率，也造成了城乡间公共服务职责和供给能力的差距。应该按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格

    局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共产品的不同性质，建立和完善政府(中央、省、县、乡)、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立有效的监督机制和科学的政府绩效评估体系来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村公共产品供给的科学合理。

    5依法保障农民权益，用法律法规保障农村公共服务的实现。农村公共产品的提供必须要有法律的保障。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律，另一方面要修改不适应新形势的法律法规，还要细化和完善相关的法律法规，逐步加快制度化、法制化的步伐，用法律法规保障农村公共服务的实现。为了突破农村公共物品资源供给瓶颈，建议国家制定《农业投入法》，通过法律法规的形式，规范和保障各级政府对农业和农村建设的投入，对于在农村中实施的公共服务的项目、内容、进程、目标及其资金保障等予以明确的规定，并加强监督。应尽快出台正在制定中的《农民权益保护法》，主要围绕国家支农长效机制的建立，加强农民土地权益保护、农民工权益保护的法律法规建设，逐步将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围。国家应建立对农民的法律援助制度，强化国家对农民法律援助的责任，积极推进对农村和农民的法律援助，特别要健全在农村地区县、乡法律仲裁机构，为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律服务。

    责任编辑侯琦