澳大利亚促进就业的主要做法及对中国的启示

    黄红山

    中共十八届三中全会《决定》对推进社会事业改革创新，健全就业创业体制机制做出了一系列重大部署。[1] 落实好这些部署、探索促进就业创业的新路径新模式新方法，不仅需要根据中国国情大胆创新实践，也需要增强国际眼光，积极借鉴世界其他国家的成功经验为我所用。近年来，澳大利亚根据其经济社会发展状况、人口资源禀赋和产业结构调整需要，逐步形成了一系列促进就业的有效做法，这对中国实施就业优先战略、创新就业创业体制机制、化解就业结构性矛盾具有一定启发意义。

    健全公共就业服务体系，提高政府、社会就业服务机构效率

    就业服务外包，通过“政府购买成果”实现公共就业服务市场化。澳大利亚是世界上第一个将服务外包模式引入公共就业服务领域的国家。[2] 1998年对公共就业服务体系进行全面改革后，澳政府就业主管部门及其下属机构不再直接向求职者提供就业咨询、培训、岗位推荐等具体服务，转而通过招投标、合同外包等形式把上述各项工作分配给具有相应资质的社会就业服务机构来完成，再根据任务完成质量的高低拨付服务费。这种“见到就业成效再由政府付费”的就业服务外包模式有效提高了澳政府促进就业经费的使用效率，不但解除了政府经营庞大就业服务系统的沉重财务负担，而且通过服务费与就业绩效直接挂钩的机制激发了社会就业服务机构的工作动力，使其在现实利益的驱使下千方百计帮助尽可能多的求职者实现就业。

    增强政府的“管理员”角色，强化政府对公共就业服务的宏观指导和监督。实施“政府购买成果”的就业服务外包模式后，澳政府就业主管部门的角色从原来的“全权包办人”转变为促进就业的规划指导和管理监督员，集中精力在制定购买服务规则、公开招标、择优确定就业服务机构并签订合同、开展绩效评估、支付服务费等方面发挥主导作用。目前，澳政府就业主管部门定期（一般为每三个月一次）对各个签约机构的服务状况进行星级评分，定期向社会公布结果。[3] 这种做法不但可以使求职者深入了解社会就业服务机构的服务水平，而且可以有效督促服务机构改进服务质量，提高工作效率。另外，澳政府还加大了创造公益性工作岗位（其中一部分是临时性岗位）的力度，为长期失业和短期内难以找到合适工作的就业困难人群提供就业渠道。

    提高专业化水平，增强就业服务的针对性。澳政府历来重视提高社会就业服务机构的专业化水平，特别是在2009年7月1日开始实施“澳大利亚就业服务计划”后，“一对一服务”、“量体裁衣式就业协助”等工作理念得到进一步强化。澳联邦政府通过建立覆盖全国且免费的就业信息网站，把2300多家与政府签订合同的社会就业服务机构连接起来，实现求职者、政府、用人单位信息全国共享。就业服务机构将求职者进行分类管理，通过分析求职者的就业意向、知识背景、工作经验和个人技能等因素，与每一位求职者共同制定“就业路径规划”，为求职者提供个性化服务。针对残疾人，澳政府专门建立了“残障人士就业网”和“职业康复服务计划”，社会就业服务机构工作人员定期对残障求职者提供康复辅导、技能训练等专项服务，最大限度规避此类求职者身体上的不利因素，助其实现就业、再就业梦想。“土著就业计划”则通过提高土著居民阅读写作和应用计算机能力，帮助他们搬迁至就业机会相对较多的社区居住，通过协助兴办个体经营和在职技能培训等方式，为土著居民提供符合其自身需求的就业服务。[4]

    高度重视就业创业培训和职业教育，促进各类学校毕业生就业

    将就业培训融入学校课堂教学，及早培养学生的自主择业意识和能力。澳政府在2002年发表的《未来所需的就业技能》报告中提出了全国统一的就业能力建设实施框架，明确将其中的八种就业能力作为各层级教育培养学生的重要目标。澳从中小学开始就把就业培训内容作为学生的必修课，及早培养学生的社会责任感，帮助他们正确分析评价自身的优势、不足并充分挖掘学生潜质，为其将来在面临激烈就业竞争时做好知识、心理和技能准备。另外，澳各类学校十分注重培养学生“以自主就业为荣、职业面前人人平等、各种职业平等”的观念，帮助学生形成客观的职业认知，尽量消除学生的思想包袱和对某些职业的偏见。

    大力发展职业教育，培养高素质产业工人和现代服务业人才，保障中等教育毕业生就业率。澳大利亚实施严格的技能证书准入制度，如从事汽车维修、工程建筑、烘焙、理发等工作必须要获得相关的等级证书，未获得证书者不得进入工作岗位。20世纪90年代以来，“技术和继续教育”在澳发展迅速，与高等教育一道为国家经济社会发展培养了大量知识型、实用型、技能型人才。澳职业教育的最大特色是办学形式灵活、教学内容贴近工作实际，注重对学生专业技能的培养，以向社会输送应用技术型人才为目的。澳政府对技术和继续教育采用国家统一的职业资格和技能认证体系，以“宽进严出”的方式控制教学质量，因此职业教育培养出的学生的工作能力也得到了企业和社会的普遍认可。特别是随着近年来澳采矿业的快速发展，职业教育系统培养出的大量矿业工程和相关专业的实用技术人才供不应求，就业率持续走高。以位于维多利亚州的霍姆斯格兰学院为例，该校于1982年成立以来的30多年中，持续为澳培养了数以万计的高素质产业工人和其他专业技能人才，在澳国内外的知名度和美誉度不逊于一些高等学府。[5]

    创造实践机会，指导大学生、研究生等高等教育毕业生就业创业。各高等院校把毕业生就业率视为评判教学成果的重要指标和维护学校声誉的重要因素，采取多种措施促进大学生、研究生就业创业。一是各高校均设有毕业生就业指导机构，为毕业生提供就业信息，为招聘单位提供招录平台。二是把就业培训纳入各专业学生培养计划大纲，根据学生个性气质、求职意向、自身条件有针对性地制定学生职业生涯规划，结合学生的就业目标和专业背景进行分层分类培养。三是请企业进校园，不但聘请数量众多的企业主管兼职任教，而且各院系也不失时机地与企业开展形式多样的“校企合作项目”，为学生在校学习期间提供多种实践实习机会。四是开设创业教育培训课程，鼓励学生以创业实现就业。通过富有经验的专职教师和外聘创业成功的企业家为学生提供创业目标规划、创业心理辅导、创业方案可行性研究和风险规避设计等全方位指导和帮助，有效减少了学生创业的盲目性和风险。五是政府实施产业振兴计划，支持服务型产业和中小企业发展，尽可能多创造公益性岗位推动大学毕业生、研究生就业创业。

    完善社会保障体系，充分发挥社会保障对就业的促进作用

    社会保障覆盖广泛，解决劳动者后顾之忧。澳政府视社会保障措施为社会的“稳定器”和促进就业的“助推器”，认为健全的社会保障对提高劳动者素质、实现充分就业、促进经济社会发展具有重要支撑意义。早在20世纪初，澳就建立了较为完善的社会保障制度。随着经济社会发展，澳的社会救助、社会福利制度不断完善，水平不断提高，劳动者在不同行业和地区享受的社会保障措施转移接续操作简便，可实现“无缝衔接”。健全的医疗、养老、失业保险和对失业弱势群体的救助体系为劳动者就业创业解除了后顾之忧，增加了职业选择自由度，促进了劳动者在不同职业间的顺畅流动。

    变失业救济为就业补助，避免国家“养懒汉”。为提高社会救助资金的利用效率，避免失业人群对失业补助金形成惰性依赖，澳政府近年来对申领失业救济和补助的人员附加了“必须积极寻找工作”的硬性条件。在向失业人员发放就业补助的同时，澳政府部门会对失业者进行全程跟踪，督促他们尽快寻找工作机会并在实现再就业后停发补助金。如果领取补助的失业人员在六个月内仍未找到工作，政府会在为他们安排一项临时性工作后停发补助金。这种做法一方面为失业者在找工作期间提供了基本的生活保障，另一方面也给他们尽快找工作带来了动力和压力，有效避免了用有限的社保资金“养懒汉”。[6]

    构建由政府、社会、个人组成的多层次保障机制，分解社保资金来源压力。澳大利亚社会保障内容包罗万象，林林总总，仅主要项目就有养老金、残疾人抚恤金、失业救济金、疾病救济金、家庭津贴、孤儿抚恤、退伍军人残疾抚恤金、奖励教育基金等数十项。[7] 要保证种类繁多的社会保障支出资金来源，澳经过多年努力并克服多重困难逐渐形成了“政府基本保障、社会多方救助、个人自我保障”的运行机制，即联邦政府出资重点保障民众的基本生活需求，包括企业、团体在内的社会力量集资形成多元化支撑，民众个人通过购买商业保险再保障等，形成了“三位一体”的立体化社会保障格局，大大减轻了政府的财政支出压力，运行效果良好。

    澳做法对中国创新就业

    创业体制机制的启示

    “十二五”时期，中国就业形势严峻复杂，就业总量压力持续加大，劳动者技能与岗位需求不相适应、劳动力供给与企业用工需求不相匹配的结构性矛盾更加突出，就业任务艰巨繁重。在此背景下，为贯彻就业优先战略，中国可结合实际有选择地借鉴澳大利亚促进就业的一些做法和经验，取其精华为我所用，因地制宜尝试创新中国的就业创业体制机制。

    第一，创新公共就业服务提供方式。当前，由于管理体制不够健全、经费保障不足、服务手段落后、从业人员能力参差不齐等原因，中国公共就业服务还存在着能力不强、质量不高、效率低下等实际问题。根据十八届三中全会《决定》中“完善城乡均等的公共就业创业服务体系”的总方向，可在一些发达地区和省份尝试借鉴澳“政府购买成果”的就业服务外包模式，逐步构建政府主导的就业服务体系与社会就业服务机构并存的公共就业服务格局。逐步突出政府对就业服务的宏观设计、业务指导、质量监管职能，淡化政府对就业工作的具体操办职责。逐步完善公共就业服务绩效评估机制，特别是要抓紧建立群众参与、透明高效、操作简易的社会就业服务机构评价体系，加强对各类服务机构的监督和管理。充分利用现代信息手段和网络资源，探索建立覆盖全国或广泛区域的公共就业服务网站，逐步实现全国、区域求职招聘信息共享。

    第二，重点保障高校毕业生、农民工等群体就业创业。可参照澳大利亚的有关做法，把就业创业培训纳入高校课程设计，以必修课形式培养大学生、研究生形成正确的择业观念和就业创业能力。更新高等教育观念，既要重视对学生学术能力的培养，更要重视对就业等适应社会的综合能力塑造，提高就业教育在学校整体教育中的地位。重视高校毕业生就业实习、实践教育，有针对性地做好大学生创业辅导工作，重点指导他们规避“创业陷阱”。与澳地广人稀的国情不同，中国就业工作中的一项重大任务是转移农村富余劳动力。要创新形式做好农民工就业工作，对于有一定教育基础、有意愿参加岗位培训、技能更新的农民工要提供必要物质资金和政策支持，帮助他们参加符合实际需求的中高等职业技术教育或继续教育。坚持大力发展职业技术教育的做法，灵活设置学科专业，重点培养适应产业变革、结构升级的新型产业工人和服务业高端专业人才。在转方式、调结构过程中，扶持中小型制造企业和微型服务业企业发展壮大，充分发挥他们在增加就业岗位方面的主力军作用。

    第三，充分发挥社会保障对就业的促进作用。由于国情和发展阶段不同，中国须从实际出发学习澳完善社会保障机制的做法。可借鉴其政府创造公益性岗位优先帮助就业困难人群就业的经验，重点做好“零就业家庭”的社会保障工作，通过政府投资开发公益性岗位优先安排最困难的失业者再就业。建立促进就业与失业保险、最低生活保障联动机制，扩大失业补助申领人范围，发挥失业补助对失业人员的帮扶和激励约束作用，用精巧的制度设计既保障困难群众基本生活，又避免制度漏洞“养懒汉”。要特别加大对进城务工农民工群体的社会保障力度，在工伤保险、医疗保险、养老保险、子女入学等方面加大投入，鼓励引导农民工参加城镇和农村新型医疗、养老保险，逐步实现不同地域社保接续便捷化。

    （作者单位：中国人民大学国际关系学院）

    （责任编辑：魏丹丹）

    [1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]. 北京：人民出版社， 2013：42-49.

    [2] Alfred M. Dockery， Thorsten Stromback. Devolving Public Employment Services： Preliminary Assessment of the Australian Experiment [J]. International Labour Review， 2001：3.

    [3] 李业昆， 苏增军. 澳大利亚就业服务外包管理的特点及启示[J]. 管理现代化， 2012（6）：119.

    [4] Billings， Peter. Social Welfare Experiments in Australia： More Trials for Aboriginal Families？ [J]. Journal of Social Security Law，2010（8）：164-197.

    [5] 周兴中. 澳大利亚霍姆斯格兰学院学生就业工作的比较研究及启示[J]. 发展， 2011（1）：64-65.

    [6] John Murphy. Half a Citizen： Life on Welfare in Australia[M]. Allen&Unwin， 2011：126.

    [7] 张深溪. 社会保障是经济社会发展的“稳定器”和“调节器”——对澳大利亚社会保障制度的考察与思考[J]. 学习论坛， 2007（6）：37.