区县财政推进预算执行动态监控工作的探讨

    石景

    摘要：预算执行动态监控是根据国库集中支付制度和财政财务管理的有关规定，以动态监控系统为平台，对财政资金支付的全过程进行监督检查，并对发现的问题及时进行处理，以增强预算执行的约束性，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性的管理活动。财政预算执行动态监控是财政国库管理工作的重要组成部分，是现代预算管理和国库管理动态化、透明化的必然要求，对于保障财政资金安全、规范预算编制与执行、监督各项政策落实有着极其重要的意义。区县财政处于预算执行动态监控体系的关键位置，同时也是财政监督的最终端，在强化财政管理、规范市场经济秩序、严肃财经纪律、推动党风廉政建设方面发挥重要作用。文章从区县财政的角度出发，通过对目前预算执行动态监控工作存在的监控范围未实现全覆盖、实效性不强、分析功能弱、精细化程度不高等问题进行梳理、总结，结合区县财政在财政管理体系中的自身特点，探析问题的成因，有针对性地对进一步完善预算执行动态监控机制提出对策建议。

    关键词：区县财政；预算执行；动态监控；集中支付

    随着国库管理制度改革的不断深化，预算执行动态监控已成为财政管理的重要工具。通过全方位完善动态监控制度，优化动态监控系统，强化动态监控工作力度，建立起具有预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的预算执行动态监控体系，对预算支出进度与绩效进行考核，对财政资金尤其是专项转移支付资金使用效益加强监督，实现财政精细化科学化管理。区县财政作为基层财政，是做好动态监控工作的主力军，对于动态监控疑点数据的收集、甄别、纠偏、反馈发挥基础性作用。因此，如何推进区县财政预算执行动态监控工作，已成为新时期下预算管理面临的重要课题。

    一、加強区县财政预算执行动态监控工作的必要性

    区县财政是国家财政体系的有机组成部分，是国家财政的基础。区县财政预算执行动态监控处于财政内部监督最前沿，直接监控基层预算单位具体经济行为。区县财政的特点决定了在目前深化财税体制改革，建立现代财政制度的大背景下，加强区县财政预算执行动态监控工作，使之既适应市场经济体制的客观要求，又符合当前反腐倡廉的现实需要，从源头减少、规范违规行为，具有十分重要的现实意义。

    （一）加强区县财政预算执行动态监控是防范资金风险的有效措施

    区县财政是我国财政系统的基层，决定了它的职能主要是执行国家的方针、政策、法令、制度，完成计划和各项具体任务。现阶段，区县财政承担着较多的事权支出，财政部门的监管尤为重要。通过区县财政预算执行动态监控工作的开展，财政部门可以及时、充分地掌握财政资金支付信息，发现违反国库集中支付管理要求或涉嫌违规违纪的异常支付行为，通过对这些信息的监控，保证财政资金支付安全，降低支付风险。

    （二）完善区县预算执行动态监控机制是建立健全动态监控体系的当务之急

    2002年开始财政部探索建立预算执行动态监控机制，经过几年的实践取得了很大的成效。但是地方财政尤其是区县财政部门，受制于自身国库集中支付制度改革程度，动态监控机制建设相对滞后，对于上下级财政部门的监控机制有效对接形成阻碍，成为预算执行动态监控整体机制建设的瓶颈。因此，完善区县财政预算执行动态监控机制已迫在眉睫。

    （三）加强区县财政预算执行动态监控是推进党风廉政建设的内在要求

    开展预算执行动态监控工作，能够切实规范财政资金的使用管理，增强财政透明度，加强对“三公经费”、会议费、差旅费、招待费等社会敏感项目的监管，落实“八项规定”的要求，对意图违规违纪人员产生威慑力。因此，完善区县财政预算执行动态监控机制，是建立健全惩治和预防腐败体系的重要内容，也是加快转变政府职能、消除滋生腐败的体制弊端的内在要求。

    二、区县财政动态监控工作中存在的问题及成因分析

    国库集中支付制度将财政资金由分散管理变为集中管理，财政资金风险也随之从分散转为高度集中。预算执行动态监控制度对实现财政资金监管关口前移、规范预算单位支出行为发挥了重要作用，但由于制度、管理等方面的因素致使预算执行动态监控的作用尚未完全发挥出来，主要表现在以下几个方面。

    （一）动态监控范围存在局限性

    理论上说，凡是预算执行中有漏洞、有偏差、有隐患、需关注的领域都应是动态监控的范围。不论是收入还是支出，不论是账户还是资金，不论是预算单位还是代理银行，不论是资金安全还是执行效率等，只要对预算执行构成了风险和隐患，就可以纳入预算执行动态监控范围。而目前动态监控的范围仅局限于纳入国库集中支付范围的资金，未实行国库集中支付改革单位的实有资金以及纳入改革单位的实有资金账户仍游离于动态监控范围之外。

    此外，从理论上讲，动态监控应是对财政收支的全过程进行监控，目前也仅是对部分支付行为进行了监控，并未对财政收入收缴情况实施监控。而在监控环节上，目前还集中在预算单位资金支付环节，尚未实现对预算单位全部银行账户、用款计划、预算指标等环节的全流程监控。

    （二）动态监控管理制度的实效性不强

    预算执行动态监控制度，旨在促进预算管理、保障财政资金安全。但目前，财政部门与预算单位间尚未形成良好的互动，部分流转至预算单位的疑点数据不能及时进行反馈，则相应疑点问题的核查或督改工作的及时性难以保证。究其根本原因是动态监控工作定位高度不够，部分预算单位对动态监控工作的整体重视程度不够，起不到威慑和警示作用，难以从源头上减少违规行为的发生。

    （三）动态监控系统数据分析功能亟待加强

    动态监控系统的两大核心功能，一是实时预警；二是智能分析，而目前的动态监控系统仅具有预警功能及部分数据汇总功能，对数据的智能分析功能有待加强，动态监控信息利用程度有限，没有充分发挥动态监控系统数据化、信息化优势，难以满足动态监控的管理需求。

    （四）预算执行管理的精细化程度亟待提高

    监控结果的准确性不仅取决于预警规则的细化程度，还取决于集中支付数据信息（主要是收款人信息和支付用途）的规范性。由于动态监控数据来源于预算单位财务人员录入的支付信息，所以支付信息录入的规范与否直接决定了监控结果。在预警数据中较多情况为支付信息要素填写不明确，比如将支付用途填写为“还往来”、“转账”、“调账”“付款”等。由于支付信息填写不规范等因素致使系统自动预警疑点数据占全部支付数据比重大，导致监控人员人工排查工作量增大，也不利于保证动态监控工作时效性。

    三、推进区县财政预算执行动态监控

    为进一步深化国库集中收付改革，强化预算执行动态监控力度，充分发挥动态监控的威慑、警示、纠偏、规范作用，根据开展动态监控工作以来发现的问题，区县财政可以从以下几个方面推进预算执行动态监控工作。

    （一）制定操作性强的预算执行动态监控管理办法

    按照财政部《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》等文件要求，区县财政应制定预算执行动态监控具体实施办法，分别下发所属预算单位、代理银行和内部相关科室，分别从监控内容、监控流程、监控工作机制等方面提出具体要求，为开展国库集中支付动态监控工作提供制度基础。从制度层面强化动态监控工作机制，同时进一步拓展动态监控内容、丰富监控核查方式、加强违规处理力度等，建立起运作高效的预算执行动态监控工作机制。

    目前，区县财政部门预算执行动态监控工作实施主体主要为国库科，主要负责拟定动态监控相关管理制度、预警规则，负责对预算单位和代理银行财政资金支付情况进行日常动态监控，对发现的违规问题进行相应处理。为实现动态监控日常管理工作的常态化、规范化，应设专管员负责日常预算执行动态监控工作。对于经过甄别的疑点问题，国库科监控人员应将疑点数据上报国库科主管科长审核。对于需由各主管业务科室进一步核查的，转各主管业务科室核查处理；无需核查的，则将数据返回监控人员办结。主管业务科室将疑点数据信息发送预算单位进行核实，及时纠偏并规范单位业务操作。国库科应定期汇总、上报动态监控情况，建立动态监控定期报告机制，每年进行动态监控工作情况的总结和分析。

    （二）继续扩大动态监控范围

    进一步扩大动态监控范围，逐步将全部预算单位和所有财政资金的全部收支环节纳入国库动态监控范围。一是继续深化国库集中收付改革，逐步将全部财政资金纳入国库集中收付改革范围；二是在动态监控零余额账户的基础上，将预算单位实有资金账户（包含往来款账户）支出纳入动态监控范围；三是将收入集中汇缴账户纳入监控范围，对预算单位收入上缴情况进行监控；四是进一步拓展监控业务范围，建立预算指标、用款计划、额度下达等财政支付全过程监控机制，全面监控财政资金拨付的及时性；五是将公务卡公务消费内容纳入监控范围。

    （三）科学设置多维度预警规则体系

    动态监控预警规则设置的完整性、科学性、准确性直接影响国库动态监控工作的效率和效果。因此构筑全方位、多角度的动态监控预警规则体系非常关键。完善的预警规则体系不仅应包括对资金支付的監控规则，还应包括对收入收缴的监控规则；不仅包括对财政收支的监控规则，还应包括对业务流程的监控规则等等。当然，一个运作高效的预警规则体系也不是一成不变的，应随着财政管理要求的不断提高以及社会关注热点而不断更新。比如结合当前反腐败形势，增加专门针对八项规定的系列预警规则；针对决算公开后社会普遍关注的“三公经费”信息，增加相关的“三公”经费预警规则；针对重点项目，制定重点项目一对一监控规则；针对不同类别单位，设置按单位性质分类监控规则；针对社保等民生项目，制定有针对性的预警规则；多管齐下提高动态监控的针对性和有效性。

    （四）将部分预警功能前置到集中支付系统

    动态监控的目的是规范、减少违规行为，而不只是发现违规行为。因此可以考虑将财政监控环节前移，从事中、事后监督转向事前防范。比如对于支付要素填写不规范问题，可以在集中支付系统中对此类问题进行预先设置，凡是要素填写不符合规定的，即时予以提示并不得通过到下一环节，从源头控制单位违规现象，强制性提高单位规范使用财政资金意识。同样对于违反八项规定等行为亦可提前在集中支付系统予以警示。

    （五）完善动态监控结果统计分析功能

    充分利用信息系统的大数据优势，完善动态监控系统信息数据统计分析功能，深入挖掘信息的价值，通过分类比较、趋势分析、综合分析等多种统计分析方法，对信息资源进行充分开发和利用。

    首先，对各类违规问题发生频率进行分类汇总，包括对不同预算单位之间进行横向对比和对预算单位不同时期进行纵向对比，深入分析并查找深层原因，寻求有效解决方式，减少违规现象产生频率。

    其次，建立月、季、年及专项报告制度。定期对监控发现问题和情况进行整理归纳、综合分析、查找根源、提出对策，及时为财政管理工作提供参考。

    最后，对于违规问题可在监控系统内向当事预算单位进行通报，督促其改正；对于共性问题也可同时对全部或部分预算单位进行通报，促进预算单位加强内部管理，规范使用财政资金，提高资金使用效率。

    （六）推进动态监控系统融入财政信息一体化平台

    将动态监控系统与国库集中支付系统、预算编制系统、政府采购系统、银行账户管理系统进行系统融合和互通，建立系统间的联动机制，为动态监控系统提供信息和数据支撑。通过系统间的互通，实现对账户、计划、额度、支付、清算全过程的全流程监控，将资金流转的各个环节连接起来，形成一个完整的监控链条。

    （七）通过加强动态监控管理，促进预算编制精细化

    充分利用动态监控系统反馈的预算编制问题，在处理、纠正问题后及时将意见反馈至相关部门和预算单位，从源头上促进预算编制的精细化、科学化，提高预算的可执行力。同时积极开展与主管部门联动协作，提高单位预算编制水平，从而促进支出进度加快，支出绩效提高。

    （八）针对重点领域专项资金进行重点监控

    区县级财政局可根据各主管业务科室提供的本年度重点监控专项项目及监控要点，对专项资金改变资金用途、挪用项目资金、以及其他违规使用专项资金等情况进行重点监控。针对专项项目数量多、涉及面广、监控难度大的问题，采取设定重点监控项目库，针对民生项目、重大项目、社会关注度高的专项资金进行重点监控。

    此外，要加强对专项转移支付资金的监控。尽快实现与上级财政部门动态监控系统的数据贯通，通过信息互通与数据共享，加强对专项转移支付资金的重点监控，进一步规范上级财政补助资金的使用。

    参考文献：

    [1]李樱.完善区级财政预算执行动态监控机制的研究[J].财经界，2016（20）.

    [2]国庆伟.强化县级财政监督的对策和建议[J].中国财政，2015（09）.