我国基础设施产业规制机构运行机制初探

    郭翼翔

    ［摘要］现代社会，规制机构是有别于传统政府机构的新型组织，同时经济高速发展，基础设施产业的性质不断发生新的变化，这些都对我国基础设施产业规制机构的组织机构、运作方式等方面提出了新的要求。而针对这些问题的理论探讨无疑具有深刻的现实意义。

    ［关键词］基础设施产业；规制机构；机制

    ［中图分类号］F20［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0040－02

    在经济高速发展的今天，传统的自然垄断性假设及基础设施产业的特征早已发生了变化，从基础设施产业的发展规模、技术创新及产业融合的角度看，基础设施产业自然垄断性的技术经济特征在逐渐淡化，也正因如此，基础设施产业放松规制的浪潮早已席卷全球。但是，基础设施产业放松规制的指导思想是在自然垄断弱化的部分引入竞争，其自然垄断性业务仍然要由国家进行规制控制，这就在很大程度上决定了继续强化规制的必要性及合理性。基础设施领域的规制改革早已引起了中国政府的高度重视，打破垄断和引入竞争早已成为改革的主题。其中规制改革的重要内容之一是规制机构的设置问题。

    一、规制机构是基础设施产业规制改革的重要内容

    我国目前的规制机构改革依然存在严重的瓶颈，并且与其他方面的改革严重脱节，一些行业规制职能缺位，以往的规制机构设置模式和规制方式越来越受到挑战，表现出极大的不适应性。

    规制机构的设置涉及了规制改革的诸多方面，如规制机构的规制体制设计往往涉及到一国具体采用何种规制模式，不同规制机构的权利划分则会影响规制效率的实现，规制机构的架构也会影响到各个利益集团及规制决策者的福利、规制机构是否要与相关政府部门分开及如何协调二者之间的关系等问题。因此，规制机构的框架职能设计及其运行机制设计往往不仅仅是一个简单的组织设计问题，而且是政府规制制度改革的重要方面。

    世界各国政府都普遍实行了以法律为基础的规制机构改革，在规制改革过程中都以政府规制体制的总体框架为依据，制定了较为完善的法律法规，使整个规制改革过程有法可依。产权变更或放松规制都要求对原有的规制机构进行调整，针对这种情况各国普遍设立了新的规制机构以适应规制改革的需要。美国在规制改革的过程中设立了独立的规制机构，英国则对原有的公有企业进行了重组和拆分。

    二、规制机构设置的基本原则

    1．独立性原则。规制机构的独立性一是指规制机构的执行职能与政府其他机构的政策制定职能的分离，实施独立规制，使规制机构的决定不受其他政府机构的不当影响二是指规制机构与作为其规制对象的企业之间的分离，实现政企分开，保证规制的独立性。从国外经验看，采用职业化资格可使规制更加有效和可靠，由具有专业知识和强制力的专家机构实行职业化规制。同时，强调行业自律机构的作用，让运营者有意识地遵循自我规制原则。

    2．法制化原则。基础设施产业规制机构是依法行使规制权、管理产业的机构，必须依据宪法、政府组织法和其他有关法律设置。法律赋予规制机构合法的规制地位及其权威性。法制化原则可以确保规制机构在很大程度上不受政治、金融和运营压力的影响，以保持规制机构拥有足够的实施规制的权力，从而在法律上保证规制机构的独立性。

    3．效率性原则。效率是规制机构设计必须遵循的重要原则之一。规制机构的效率主要体现在四个方面一是规制机构的高速运行二是规制工作质量高三是整个规制系统运转灵活高效四是规制过程透明、公众参与性强。在整个规制机构设计过程中，应全面考虑整个系统的效率，而不能把眼光局限在某一重要部门。

    4．透明性原则。政府规制必须是开放、透明和可预测的，这是确保自然垄断产业规制体系合理性的重要途径之一。美国经济学家萨瓦斯认为，在自然垄断产业吸引民营资本的最大障碍在于规制环境和态度。如果规制运作不够透明，民营投资者对自然垄断产业就会望而却步，进而转向其他更为“友好”的投资领域。因此，一个合理的规制体系必须是透明的和可预测的。

    三、规制机构的运行机制

    按照组织设计理论，规制机构的运行机制也应该包括规范设计、人员设计与激励设计。就规制机构来说规范设计即是规制机构的内部监督机制，它是规制组织内规章制度、管理的规范和准则。人员设计就是规制机构人员的配备。规制机构的运行要以人为依托，并由人来执行。激励设计就是设计激励制度，对组织人员进行激励，以提高组织的运行效率。

    1．规制机构的人员配备。从委托代理理论的角度来看，规制机构可以看作是公众的代理人，起到信息中介的作用。因为对特定产业的规制往往需要专业的技术知识和相关的法律、财务、审计、经济等方面的知识，规制机构的运行需要配备具有相应素质的工作人员。受规制的基础设施产业例如电力、电信、铁路等行业都有其特殊的技术经济特征，以电信规制为例，对国外电信规制机构的研究表明，其成员来自各个行业或部门，尤其来自法律和经济管理部门，是各自领域的资深专家。这样的人员组成，为中立和权威的规制通信市场提供了基本保证。同时，规制人员结构不合理，规制人员中政府行政管理人员和技术人员，财务、审计、经济、法律等方面的专业人才的比例不合理，难以真正适应现代规制专业性强的基本要求。

    2．规制机构的激励机制。机构的运行是规则与人的结合，因此对规制机构的激励是对人进行激励。激励机制一旦形成，就会内在地作用于组织系统本身，使组织机能处于一定的状态，并进一步影响着组织的生存和发展。激励机制的作用具有两种性质，即助长性和致弱性，也就是说，激励机制对组织具有助长作用和致弱作用。激励机制的助长作用是一定的激励机制对员工的某种符合组织期望的行为具有反复强化、不断增强的作用，在这样的激励机制作用下，组织不断发展壮大，不断成长。我们称这样的激励机制为良好的激励机制。但同时也不可避免地存在激励机制的致弱作用。因此，对于存在致弱作用的激励机制，必须将其中的去激励因素根除，代之以有效的激励因素。可以根据对激励起作用的因素设计规制机构的激励机制，包括成就激励、目标设置激励和工资报酬激励等。

    3．规制机构的监督机制。规制机构的监督机制的完善主要表现为决策过程的公开性和公众参与性。决策机制透明化是透明度原则的体现。决策机制的透明化实质上是利用运行机制的设计增加了公众对规制机构的监督能力、拓展了公众对规制机构的监督途径。规制机构应将其规制依据、过程与结果均对公众公开，接受公众的监督，如公开规制听证会，广泛利用咨询资料，独立的上诉程序，对有关规制决策公布书面的详尽的解释文件，实行政府信息公开制度。目前，我国立法规定了立法过程中的公众参与，行政处罚法规定了处罚程序中的当事人参与，价格法规定了政府定价过程中的公众参与，其他许多部门规章也具体规定了公众参与的方式与程序。制定相应的内部惩罚机制，即对规制机构的违规行为予以相应的处罚，追究相关责任人的法律责任，并将处理结果公布以加强监督效果。对因工作失误导致的规制失职，务必要追究其相应的经济责任和民事责任，构成犯罪的，应追究刑事责任。我国目前已经针对政府行政机构的违规行为制定了法律。行政复议法、行政诉讼法与国家赔偿法已经有完整的规定，当受规制企业对规制机构的决定不服，或者认为规制机构违反信赖保护原则，随意撤销或变更其决定，侵犯其合法权益的，有权申请行政复议，提起行政诉讼，请求国家赔偿。另一方面，应完善规制法律等外部监督机制，加快规制立法，改进立法程序。

    责任编辑 王安庆