公共物品多中心合作供给机制的构建

    韩　锋

    ［摘要］非排他性和非竞争性特点使得公共物品的供给成为政府的专利，然而信奉个人主义、经济人假设和市场交易原则的公共选择理论则打破政府的“神话”，政策分析学派主张公共物品可以由市场和非营利部门来供给。与多中心治理思想相呼应，在公共物品供给机制上，悄然形成了政府、市场、非营利组织多中心供给机制，三者之间的合作供给机制扩大了公共物品的供给主体范围，丰富了供给方式和途径，提高了公共物品的供给效率。

    ［关键词］公共物品；公共选择；多中心供给；合作

    ［中图分类号］F20 ［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0032－04

    一、集体供给之困：公共选择的结果

    根据传统的公共经济学理论，公共物品是“集体消费的产品”，由于具有非排他性和非竞争性特点，它不太可能由私营部门来提供，生产公共物品会产生极强的外部性效应，同时因为公共物品具有消费的非排他性，无法避免人们在消费公共物品时的“搭便车”行为，“公共物品的特性决定，每一个生产者和消费者在对待公共物品的态度上，都可能是潜在的搭便车者”。［1］由于市场主体掌握信息的不完全性和公共物品的非排他性，使得竞争性市场无法针对公共物品形成有效的供给和达成帕累托最优，因此市场不能够成为公共物品的供给主体；而政府却可以有效地整合和调配大量的社会资源，由政府提供公共物品更容易达成帕累托最优，同时政府以社会福利最大化为己任，是公共利益的代言人和促进者，政府由此有了提供公共物品的独特优势，因此公共物品的供给任务就自然而然地交由权威部门即政府来完成。

    然而，信奉公共选择理论的制度分析学派却对这种传统观点提出质疑和批评，公共选择理论以个人主义方法论、“经济人”假设、市场交易法则为理论基础，被称为是“新政治经济学”或“政治的经济学”，将经济学的研究方法和途径应用于政治学领域，“公共选择是政治上的观点它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”。［2］公共选择理论的主要内容涵盖了公共物品理论、投票理论、党派经济学、利益集团理论、寻租理论等，在相关研究领域，公共选择理论学派都有独特的异于传统理论的颇有见地的见解。

    在公共物品的供给问题上，公共选择理论家们认为，只能由政府提供公共物品的观点至少在以下方面是应当受到质疑的：

    1．个人是理性的和自利的，人们基于收益成本的理性分析，总是乐于免费享用公共物品，而对于公共物品的提供则采取“搭便车”行为，因此“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或理性的利益而采取行动”。［3］这就是奥尔森著名的“集体行动的逻辑”。只要个人不会被排除在公共物品使用的资格范围之外，那么个人就不会有动机为这个集体物品的提供贡献自己的力量，因此有些人可能提供公共物品而有的人采取“搭便车”行为，政府作为“集体行动”的执行者，试想在存在“集体困境”、个人偏好不能汇集为集体偏好的情况下，由政府来供给公共物品怎么可能达到最优呢？

    2．人们因为利益最大化的考虑，会隐瞒自己公共物品的需求偏好，同时大多数的人将不能够获得他们所需要的并且愿意为之付出成本的公共物品的数量信息，由于公共物品的非排他性特点，在公共物品的生产和供给过程中，人们总是倾向于以得到超过其所承担税收价值的公共物品量，当被问及愿意承担多少公共物品费用时，理性人倾向于把他们的要求说得少一些，这样就产生了公共物品的供给矛盾：政府税收不足难以承担民众对公共物品的消费需求。

    3．传统政治理论认为，政府是大公无私的促进社会整体利益最大化的行为者，公共选择理论颠覆了这一观点，从个人主义和理性经济人假设出发，政策分析学家们认为，政府组织和政府官员并不像过去人们所以为的那样，总是代表社会公众的利益，追求公共利益的最大化；相反，他们和普通人毫无区别，热衷于追逐自己的一己之私。于是政府组织总是倾向于组织规模的扩大和政府预算的增加，对于公共利益的关注反倒成为其次，“官僚们天生并不会很好地工作，因为有机会他们就会使自己的利益最大化，而不是公共利益的最大化”，“政治家不被信任，因为他们关注的也是选票和金钱”。［4］因此，由政府来提供公共物品，低效和浪费甚至寻租腐败都是不可避免的。

    二、公共物品非权威供给的可能性分析

    既然只能由政府供给公共物品的“神话”已经被打破，政策分析学家们则开始论证由市场和非营利组织供给公共物品的可能性，事实证明，随着新的政策工具的不断发明、科学技术的不断发展、公共管理体制的不断创新，由市场和非营利组织来供给公共物品是完全可行的。

    1．市场化供给的可能性。公共物品私人供给的困境很大程度上是由于其非排他性特点及其所带来的外部性效应，现代科学技术的发展带来了排他性技术的提高，这使得非排他性不再是公共物品私人化供给的障碍，比如过去无线电视信号的提供被看作是典型的公共物品供给，人们可以免费接受电视信号而不必为此付出任何成本，这使得必须由政府来提供电视信号，而现在有线电视技术的使用可以有效阻止不付费者的使用，从而使用者付费成为可能，电视信号的提供再也不仅仅是政府或者公共企业的特权了。因此可以说，实际上，“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质。”［5］非排他性再也不能成为人们“搭便车”免费使用公共物品的理由，公共物品由市场化的机制提供变得可能，人们可以通过“付费使用”方式鼓励企业进行公共物品的生产。

    另外，现代社会分工协作体系的发展促进了公共物品生产体系和提供体系的分离，政府可以将公共物品的不同部分交由不同的部门来生产，为公共服务民营化提供了可能性。新公共管理运动中广泛使用的民营化、用者付费、合同外包等改革措施就是公共物品私人生产最好的例证。由于市场模式严格按照供求关系来进行物品的生产，可以基本达到供给与需求之间的平衡，从而不大可能会产生浪费资源的情况，竞争的市场环境使得企业在生产公共物品时必须考虑生产成本，节约资源并努力提高生产效率，因此，公共物品的市场化供给模式将更能达到帕累托最优，从而提高供给效率和效能，这些都使得公共物品的市场化供给成为一项较优的选择。

    2．志愿供给机制的优势。非营利组织（NPO）具有志愿性、非营利性、非政府性和独立性的特征，是现代公民社会发展繁荣的重要标志。公共物品的外部性效应及其非排他性特点不会对非营利组织的志愿供给机制构成障碍，因为非营利组织以利他动机和利他偏好作为其行动基础，以志愿为原则，因此在公民社会发展如此迅速的今天，讨论公共物品的供给问题，撇开非营利组织是不切实际和有害的。志愿供给机制作为权威供给机制和市场供给机制的补充将使得公共物品的供给机制显得更为完善。非营利组织在供给公共物品方面有政府和市场不可比拟的独特优势：

    一是非营利组织回应性较政府和市场更强，反应更为迅速。非营利组织和广大公众接触广泛，能较全面地了解公众各项需求，另外其规模较小，机动灵活，行动迅速，因此可以对公众的各项需求作出及时的反应。二是非营利组织类别广泛，基本可以涵盖社会生活的各个方面。现代社会需求日趋多元化和专业化，政府和市场不可能对公众的公共物品需求作到面面俱到的回应，非营利组织则因其类别繁多可以对政府和市场供给不到的地方进行查漏补缺。三是非营利组织在为社会弱势群体提供公共物品方面有其独特的优势。社会弱势群体的利益诉求往往得不到重视，而且也缺乏相应的代言人，这使得弱势群体的公共诉求得不到保障，非营利组织成员基于利他动机和利他偏好，有强烈的荣誉感、使命感和责任感，可以有效地为利益容易受到忽视的弱势群体提供其所需的公共物品。

    对公共物品市场化供给和志愿供给的可行性分析可以得出，实现公共物品的多元供给是可行而且是必须的，除了政府这一权威供给主体之外，私营企业和非营利组织也同样可以成为公共物品的供给主体，这样就形成了政府、市场、非营利组织多中心的供给机制。如图1所示：

    

    三、制度分析学派多中心供给机制的构建：合作治理思想的回归

    公共物品多中心供给体制的理论来源当属多中心治理思想。当代多中心治理思潮区别于传统“利维坦”统治思想，发端于早期的治理理论，强调多元合作共治，治理主体的多元性、权力运行向度的双向性、不同治理主体之间的合作以及积极的公民参与是多中心治理思想的显著特点。多中心治理思想源远流长，是对早期治理思想的继承和发展，正如进行多中心治理理论研究的学者所总结的：“多中心治理”是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效的进行公共事务管理，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。［6］从多中心治理思想出发，公共物品的多中心供给机制同样强调不同供给主体的参与与合作，同时基于收益／成本分析，多中心供给机制强调公共物品生产与提供的分离以提高供给效率与效能。

    （一）公共物品“生产”与“提供”的分离

    生产与提供的分离是制度分析学派在公共物品供给问题上的一大创举，主要思想是由多个竞争性的公共部门以及市场和非营利组织进行公共物品的生产，其核心在于促进公共物品生产过程中的不同生产部门之间的竞争，以提高公共物品的供给效率，降低供给成本，提高供给质量，最后由政府把这些公共物品根据公众的需要统一提供给公众，以满足公众的需求，其行动逻辑如图2所示。

    

    生产和提供相分离的供给方式使得市场化供给和志愿供给机制成为了可能，改变了政府单一供给机制的缺陷和弊端。生产和提供相分离的原则在西方国家的新公共管理改革运动中得到了广泛应用并扩展到了广大发展中国家，欧文·休斯在其一篇论文中对新公共管理运动进行总结而得出了一条重要结论：政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者和提供者分开［7］。这句话道出了生产与提供相分离原则的真谛。考察各国的新公共管理运动可以发现，生产和提供相分离的原则对于公共物品的高效率和低成本供给收到了非常好的效果，在发达国家尤其是如此。

    （二）供给主体“合作”的重要性

    尽管公共物品生产与提供相分离是一项比较好的制度安排，但是在实际操作过程中发现了一系列的问题，正如在新公共管理运动中所显示出来的那样：

    1．易带来“公共性”的丧失。采用民营化、用者付费、合同外包等市场化方法，提高了公共物品的供给效率，节约了大量的社会资源，但是企业是作为理性经济人，以利润最大化为目标，在缺乏有力的监督机制和政府规制的情况下，容易造成公共物品提供的低质量，特别是一些柔性的公共物品，其质量状况不易量化衡量，这就给追求利益最大化的企业以可乘之机，这些企业倾向于压缩公共物品的生产成本从而使得公共物品的质量得不到充分保证。

    2．寻租及腐败行为有了更大的滋生空间。寻租是一种寻求非生产性利润的活动，它的存在是对公共资源的大量浪费并助长不正之风，生产和提供的分离机制为寻租的大量存在提供了广阔空间，大量寻租的存在诱使企业寻求非生产性的利润，同时也诱使公共部门设租以达到为自己谋利的目的，缺乏有效的法律监管的私有化和市场化，是造成腐败和社会不公的温床，发生在转型国家的私有化和市场化即是如此。［8］

    3．非营利组织在供给公共物品方面存在着供给失灵现象。由于资金来源渠道有限，经常造成资金的匮乏，使得非营利组织往往心有余而力不足，同时非营利组织缺乏独立自主性，它们往往和政府的关系过从甚密，因而无法保证其行动意愿不受政府的干扰，很多非营利组织的内部管理也存在着问题，缺乏健全的运行机制和监督机制，非营利组织制定决策时随意性很强，以至于它在提供公共物品时容易偏离公众的需求。

    因此仅仅做到生产和提供相分离还远远不够，强调不同供给主体的合作就显得尤为重要。政府、企业和非营利组织之间的合作供给是避免这些弊端的唯一有效途径，为了克服诸多缺陷，可以通过政府、企业和非营利组织之间的合作，在公共物品供给上实现1＋1＞2的最佳效果。

    四、多个供给中心的“合作”供给

    在多中心合作供给机制下，根据供给主体的分类以及它们相互之间交叉合作的结果，公共物品将存在七种供给途径和方式，其供给主体分别是：（1）政府；（2）企业；（3）非营利组织（NPO）；（4）政府＋企业；（5）政府＋NPO；（6）企业＋NPO；（7）政府＋企业＋NPO。

    在多中心合作供给机制下，不同的供给主体之间建立了多种多样的关系，这些关系可以大体概括为以下几种：

    1．委托人和代理人之间的关系，指一方（委托人）以合同外包、用者付费等方式将公共物品的生产或提供交给另一方（代理人）去做，在以上这七种供给模式中，政府＋企业模式、政府＋NPO模式以及NPO＋企业模式都体现了这种关系，前两种模式政府是委托人，企业和NPO是代理人，第三种模式当中NPO是委托人，而企业是代理人。

    2．不同供给主体之间的合作关系，即各供给主体平等协商的基础上，利用各自的资源进行合作，共同承担供给公共物品的任务，达到公共物品有效供给的目的，政府＋NPO、政府＋企业＋NPO这两种模式体现了这种协商合作的关系。

    3．在政府的主导下，各供给主体的系统的协作关系，这种关系主要体现在政府＋企业＋NPO模式中，政府、企业和NPO共同参与公共物品的供给，前提是必须要在政府的统筹规划之下，对于那种单个主体无力生产，供给相对复杂，使用主体众多的公共物品的供给必须采用这种模式，由政府主导，统一规划，企业和NPO共同参与进来，充分发挥各主体的优势。

    公共物品的多中心合作供给机制下共有七种供给方式，如何在这么多的供给途径中做适当的选择是一个问题，笔者认为应当本着兼顾效率和公平的原则，依据不同的标准做不同的选择，以达到公共物品的最佳配置与供给。在这些不同的供给方式中进行选择有以下几种考量标准：

    1．价值判断标准。在公共领域，围绕着效率／公平之争，会衍生出一系列的价值观相互之间的冲突，如极大不平等／有限不平等、经济作为目的／经济作为手段、扩张性／合作性等等。在公共物品的供给问题上也同样存在着这些价值观之间的争论，对于一些公共物品来说是否应当以公平原则为核心的指导价值观是一个重要的问题，它将决定公共物品的供给目标群体、供给质量、数量、方式和途径等。单就供给方式和途径来说，偏向公平的价值观标准，就意味着不太可能使用单一的市场化供给方式，而应当采用企业以外的供给途径；相反，假如以效率作为价值观指导，则会偏向市场化的供给方式。因此价值判断是公共物品供给方式和途径选择的重要标准，有的时候这一判断标准会起到根本的决定作用。

    2．收益／成本分析标准。虽然实现公共物品供给的目的一样，但不同的供给方式会产生不同的交易费用，而且不同的供给途径最后实现的供给效果也会有所不同，判断采取这七种供给方式中的哪一种，必须进行相应的收益／成本分析，以得出最佳效率的供给方式。值得指出的是，这一选择标准有其缺陷，主要表现为有的时候供给成本和收益难以量化测量，投入到公共物品供给中的人力、物力、财力有的时候是难以计算的，有的时候即便可以计算出来，也要付出大量的计算成本，这就得不偿失了；另外公共物品的供给效果则更加难以量化，特别是一些无形的作为公共服务的公共物品是根本不可以用数值来计算的。因此，收益／成本分析标准只是在成本收益可以相对量化的情况下适用。

    3．技术标准。科技的发展带来了排他性技术的提高，公共物品的非排他性一直是其难以收费因而无法市场化生产的根源所在，然而，只要对公共物品进行相应的排他技术的安排，利用市场或非营利组织来供给公共物品变得不再困难，明确物品的产权就是一个很好的方法。当然排他性技术的使用弱化了公共物品的公共性，很多情况下使得公共物品演变成了付费使用的俱乐部物品，因此使用这个判断标准的时候，政府必须发挥其作用，有的时候需要政府主导，有时则需要政府的监督，以确保公共物品的供给不偏离公众需求，防止公共物品“公共性”的式微。

    通过以上分析可以得出结论，公共物品的多中心供给机制具备充分的可行性和构建的必要性，这种供给机制比较传统的供给方式，扩大了公共物品的供给主体范围，丰富了供给方式和途径，提高了公共物品的供给效率。但是必须注意的是，任何一项制度都必须考察制度发挥作用的具体环境，公共物品的多中心合作供给机制也不例外，应当根据环境的变化而有所调整。在西方发达国家，市场经济体制和第三部门发育比较成熟，在公共物品的供给过程中，政府与企业和非营利组织的关系更倾向于平等、协商与合作；而在广大发展中国家，市场经济体制不完善，公民社会发育不成熟，在公共物品供给过程中高估企业和非营利组织的作用以及政府、企业和非营利组织之间合作产生的效能是有害的，因此在发展中国家，在保持多中心合作供给机制基本原则的情况下必须对其做一些运行机制上的变通，即更加重视政府的统一规划和协调作用，企业和非营利组织可以在政府的监督之下进行活动，同时政府也应当对公共物品供给过程中企业和非营利组织的越轨行为进行适当规制。

    参考文献：

    ［1］苏长河．全球公共问题与国际合作一种制度分析［M］．上海：上海人民出版社，2000，121．

    ［2］［美］布坎南．自由、市场和国家［M］．北京：北京经济学院出版社1989，18．

    ［3］OlsonM．The Logic of Collective Action．CambridgeMassHarvard University Press．1965．2．

    ［4］李鹏．新公共管理及应用［M］．北京：社会科学文献出版社，2004，94．

    ［5］［美］盖伊·彼得斯．政府未来的治理模式［M］．北京：中国人民大学出版社，2001，148．

    ［6］孔繁斌．公共性的再生产：多中心的合作机制构建［M］．南京：江苏人民出版社，2008，32－33．

    ［7］［澳］欧文·休斯．新公共管理的现状［J］．中国人民大学学报，2002，（6）．

    ［8］谢志岿．新公共管理的知识基础及其局限——兼论公共行政学的发展趋势［J］．公共管理研究，2006，（4）．

    责任编辑 荀福文