城市网格化管理的制度化进程及其优化路径
叶岚
摘要：城市网格化管理的制度化过程不仅表现为覆盖地区的增加，而且表现为制度规模和效力的提升以及适用领域的丰富和深化。网格化管理得以从地方政府创新演进为提高社会治理的普适模式，得益于权力效应、仪式化规训、混乱的清除、全景敞式监管与对预防的重视等内生机制。但数据分析研判不足、综合协调能力较弱和非预期性政策后果等因素限制了上述机制的发挥，也制约了网格化管理的制度化进程及其效果。对此，提出健全协调机制、做实资源下沉并强化智慧决策等路径优化方案。
关键词：网格化；制度化；智能化；预判；治理
党的十九大报告强调，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。城市网格化管理通过细分城市管理单元，设立专门机构，统一工作标准，委派网格巡查员等，对责任网格内的事项进行巡查，将发现的问题通过特定的信息系统传送至处置部门予以处置，并对情况实施监督和考评，其所形成的工作模式已经成为强化基层建设、完善社区治理、实现“四化”目标的重要实践成果。2013年，十八届三中全会提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”的要求，首次将网格化管理写入党的文件，标志着网格化管理从原来个别地方的创新探索转向中央对地方社会治理的普遍要求。截至2016年底，网格化管理已覆盖全国31个省、市、自治区一半以上的地级行政建制。那么，网格化管理的制度化过程是怎样的，内生机制及其制约因素是什么，如何优化路径？这些问题关乎网格化管理的发展脉络与演进趋势，但现有研究对此关注还不够。
一、网格化管理研究综述
西方国家没有网格化管理的概念，西方学术界提出的网络化治理形态与网格化管理的内涵存在根本区别。网格化管理中的“网格”，是指在综合考虑管理辖区地理面积，辖区范围内管理服务对象的特点、密度和分布，以及管理服务资源的配置情况等因素之后，划定的便于公共产品和服务供给者就近提供安全保障、辖区管理和精准服务的最小管理单元。其中，“网”对应物理空间的划分边界，可以在地图上绘制出来；服务管理活动则在“格”中进行。网络化治理的核心特征是制度化、常态化和有效的“跨边界”合作。网络化治理的主体以及合作形式包罗万象，既包括不同政府层级，不同政府部门，政府、市场与社会组织之间的合作，又包括政府之外的主体之间的合作。因此，网络化治理中的“网络”，是指两个或两个以上相同界别或不同界别的主体互相合作所形成的抽象的网状形态，网络节点代表各个主体，节点之间的连线代表不同主体之间存在联系。综上所述，网格化管理的前提是划分管理单元，网格边界清晰可描述；而网络化治理的核心是跨边界合作，其概念更加抽象，尤其是对合作程度的判断往往带有主观性，不容易直接观察和测量。上述分析表明，网格化管理与网络化治理的内涵不同，不应被简单混淆。值得注意的是，尽管网格化管理与网络化治理的概念应当有所区分，但在基层治理实践中，网格化管理可以采用网络化治理的形式来实现，而且应当鼓励和强化网格化管理中的跨边界合作。
国内学术界对网格化管理的研究在近五年里尤其胜于以往，这与网格化管理在真实世界中的极大丰富密不可分。随着时间的推移，这些研究成果也逐渐从经验梳理、模式提炼与实践观察转向更为聚焦、更加具体和更具探讨价值的领域，如政策扩散、组织变革等。政策扩散是推进网格化管理制度化进程的重要因素。有研究运用事件史方法对全国40个省会城市、副省级城市和直辖市采纳网格化管理的情况进行分析，结果表明，上级政府的“试点一推广”要求、采纳网格化管理的城市数量、城市经济发展水平与网格化管理的扩散正相关；辖区面积、行政层级与网格化管理政策扩散负相关；区域位置、人口规模对网格化管理扩散的影响不显著。该研究揭示了政策扩散空间集聚的存在性及其影响因素，但未能从更微观层面揭示不同地区网格化管理的内在差异。当然，也有少量研究关注到了政策扩散的主体间变异，提出理念变异、内容变异和效果变异三维判别标准，并试图识别导致变异发生的动力和约束条件。地有研究从组织学习视角出发，通过上海、舟山、重庆三地网格化管理與北京东城区网格化管理原型的比较，探析政策扩散偏离政策原型的原因，提出政策扩散是组织学习和政策“再生产”的过程，而学习偏离受到问题研判机制、不确定性规避机制和资源动员机制的影响。值得肯定的是，这些研究在一定程度上解释了政策扩散的路径和成因，部分回应了网格化管理政策扩散的主体间异质性。但是需要指出的是，这些研究未能就网格化管理缘何增强而不是衰微给出合理的解释，究其根本是因为基于政策扩散的研究忽视了对网格化管理“政策原型”形成机制的微观审视。
从组织变革视角看待网格化管理有助于部分回应政策原型形成机制的问题。有的观点认为，网格化管理“纵向到底，横向到边”的结构特征超越了西方“无缝隙政府”的三种经典形态，借助信息技术优势打通了政府部门、层级和职能，通过责任包干、民意表达、民情研判、民主决策、分层解决、信息共享、考核激励和组织协调八项机制突破了以往公共服务流程再造的局限。有的观点认为，网格化管理和大联动大联勤机制是大城市基层综合治理的机制创新；其中，网格化管理是基层综合治理的重要手段，有助于推动街面和社区、白天和夜晚、市容管理和治安防控的无缝衔接，实现管理“重心”的下移。有的观点认为，社区治理绩效应当强调公共价值关怀，网格化管理从顶层宏观设计与基层微观创新两方面推进了社区管理体制与运行机制的重建，增强了城市管理与社区治理中的公民参与。不过，也有观点指出，网格化管理缺乏多元主体的主动参与；网格化管理受到推崇得益于其社会控制功能、信息传递功能和社区服务功能；但在网格化管理的背景下，行政责任下沉多于行政资源，对秩序的控制限制了社会活力，行政力的扩张还可能导致基层政权内卷化，加重社区治理的行政化和科层化色彩。还有观点认为，网格化管理通过“再组织化”的形式实现了社会治理创新，但迫于传统“国家”“社会”二元结构的既定形态，这种再组织化并不彻底，因而也会出现有效性和持续性的减损。此外，批评者认为，网格化管理形式过度依赖电子探头，使得本不清晰的公领域与私领域的边界更加模糊；依靠网格化管理手段实施维稳的代价是公权力对私领域更加严密的管控。
从总体上看，组织变革视角下的网格化管理涉及“国家”“社会”关系变革、政府履职方式变革、公众参与状况变革、基层社区管理体制与运行机制变革等多个维度，丰富了对网格化管理“政策原型”合理性的解释，部分回答了网格化管理“为什么是有效的”这个问题。但是，就网格化管理对公民参与的影响，信息化手段对私人领域的干预、力量下沉对社区治理绩效的贡献等问题，学术界仍存在观点分歧，这也削弱了现有研究对“政策原型”的解释力。此外，相比于政策扩散领域的研究，组织变革视角下的研究仍以描述性的总结归纳为主，缺少深层次的机理分析和机制探究。学术界其他关于网格化管理的研究，则主要以对个别地方微观案例的局部分析为主，尽管案例分析的情境性和针对性较强，但经验归纳的可操作性、可复制性与可推广性有限，尤其是对揭示网格化管理内在规律的一般性理论启发的提炼还相当不足：而且，这些研究普遍缺乏对网格化管理发展脉络与演进规律的整体把握，未能深度挖掘网格化管理得以实现制度化的理论依据，对网格化管理在制度化过程中面临的关键问题及其成因缺乏关注。
二、网格化管理的制度化过程
制度化是指场域中的组织从不特定的特殊状态转向被普遍接受的固定化模式的过程。制度化过程既包括组织自身的成熟和发展，如制度规范体系的完善和组织结构运作的变迁等：也包括特定组织形态向组织场域中的其他组织的扩散。城市网格化管理的制度化过程突出表现在三个方面：
1.覆盖地区的增加
以网格化管理是否出现在特定省级行政区域内各级地方政府的制度文本中来判定网格化管理是否扩散到该省域，发现网格化管理最早出现在东部地区的相关制度规范中，经过10年时间覆盖到全国31个省级行政区域（除港澳台）。网格化管理在东部地区的扩散速度最快，并于2009年覆盖到全部11个省市；在中部地区的扩散较为平稳，并于2011年覆盖到全部8个省份；在西部地区的扩散速度也相对较快，并于2012年覆蓋到全部12个省、市、自治区（见表1）。
2.制度规模和效力的提升
涉及网格化管理的制度规范的数量、效力及其所在层级可以在一定程度上反映网格化管理扩散的速度及其重要性。根据政策实施时间以五年为一个周期进行统计，结果如表2所示，在观察期间内，涉及网格化管理的法规、规章和规范性文件的数量都在逐期增加。具体而言，2003-2007年间，网格化管理主要出现在地方规范性文件中，自2004年起在少数部门规范性文件和地方政府规章中开始出现。2008-2012年间，网格化管理开始出现在法律效力更高的地方性法规中，涉及网格化管理的地方政府规章数量达到十余部；涉及网格化管理的部门规范性文件和地方政府规范性文件数量成十几倍增长，国务院规范性文件中也开始出现推进和完善相关领域网格化管理的要求。2013-2017年间，涉及网格化管理的地方性法规数量环比增加近1.3倍；涉及网格化管理的地方政府规章数量较上一期增加近1.9倍；中央层面部门规章中也开始出现网格化管理，主要涉及城市管理执法领域。此外，涉及网格化管理的各类规范性文件的数量也在大幅增加，中央层面，国务院规范性文件和部门规范性文件数量环比增加约1.85倍；地方规范性文件数量是上一期的1.6倍，是2003-2007年间同类文件数量的近30倍。容易发现，在过去十五年间，网格化管理在各类规范性文件中快速扩散，成为各级政府约束和规范人们行为的重要管理模式和管理工具；同时，网格化管理不仅仅出现在规范性文件中，在法律效力相对较高的规章和地方性法规中也开始出现，表明涉及网格化管理的相应规章制度的约束力也在增加。
3.适用领域的丰富和深化
以网格化管理相关地方政府规章为例加以分析，可以发现，网格化管理在公共安全、公共管理和公共服务等领域均有不同程度的作用，而且随着时间的推移，网格化管理在这三个方面所起的作用是层次递进的。
首先，维护公共安全是网格化管理最基础的功能，核心是隐患排查，突出预防和防范。如表3所示，在所考察的三个时期中，提及运用网格化管理手段维护公共安全的地方政府规章数量成倍递增。其次，在公共管理领域，网格化管理的功能从零散的“门前三包”管理、门楼号牌管理、违法建设管理等，逐步转向各种类型的城市事部件的统一管理：网格化管理本身也从单纯的管理手段向更为综合的管理模式演进。其三，优化公共服务供给是网格化管理应用的较高层次，直到近些年才有所体现，其基本特点是加强了对“人”的关注，如更加重视对人的关怀与保障，更加重视为人们的美好生活提供生态良好的环境，更加重视资源的可持续开发利用等。此外，近些年的地方政府规章也显示了网格化管理在安全、管理与服务方面的综合功能：这既是寓管理于服务的政府职能转变的重要体现，也是推进社会治理现代化、加强城市管理精细化和实现城乡一体化发展的内在要求。
综上所述，城市网格化管理的制度化过程不仅表现为覆盖地区的增加，而且表现为制度规模和效力的提升以及网格化管理适用领域的不断延展和深化，分析这一过程有利于整体把握网格化管理的发展脉络。进一步地探究，网格化管理的生命力来自其内在规律性的作用机制，这些机制贯穿网格化管理制度化过程的始终，决定了制度化的效果。因此，深入阐释网格化管理的内生机制及其影响因素对于优化和完善网格化管理的制度化路径具有重要意义。
三、网格化管理的内生机制
网格化管理之所以能够从雏形走向成熟，从单一走向综合，从局部走向全局，取决于权力效应的形成、仪式化的规训、混乱的清除、全景敞式监管以及对预防的重视等五个方面的内生机制的作用。真实世界中网格化管理的组织结构形态和具体运作方式都依赖于此。这些内生机制反映了网格化管理的内在规律与运行逻辑，使网格化管理具备了较强的可复制性和可推广性。
1.网格化管理的权力效应
网格化管理集中了自上而下、自下而上和横向交织的关系网络的综合作用，三股力量的强弱关系决定了网格化管理效能的高低。自上而下的作用实际上是权力的精细化配置；自下而上的作用实现了社会动态信息的连续传递；横向交织的关系疏通着部门间的孤立与隔阂。由此形成一张“横向到边、纵向到底”的社会治理网络，覆盖着网络中所有被管理的对象和被服务的人群。公权力在社会需求和公共资源之间“穿针引线”，目的是缝合出细密的针脚。网格化管理在管理者与被管理者、监督者与被监督者、服务者与被服务者之间获得权力效应。网格化管理实现了权力的生产性扩充，即在不扩张各部门权力的基础上，以增设信息中转机制的方式巧妙地优化权力运作，增进了社会总体福利。
2.规范化的城市健康检查
巡查是指进行周期性的查看，也被认为是一种仪式化的规训机制。这种发现问题的机制可以追溯到17世纪法国的医院组织为医生制定的巡诊制，即医院规定，特定的医生每天在固定的钟点必须到病房巡诊重病人，并确保巡诊的持续时间。这种严格的、有规律性的巡查制度被应用到不同领域。在网格化管理中，网格员的日常巡查与医生的巡诊如出一辙，只不过对象从病人转移到生活场域，正巧契合了“下医治病、中医治市、上医治国”的道理。日常巡查保障了网格化管理对象的能见度，成为一种规范化的城市“健康检查”技术。网格化管理机构对于城市而言，就像医院之于病人，学校之于学生，发挥着“检查”机构的功能，觉察着城市发展中的“小疾大症”。
3.构建秩序消弭管理混乱
混乱容易制造麻烦，而秩序能够清除混乱。在网格化管理模式出现之前，城市运行的“混乱”存在于内外部两个方面。外部上，城市公共设施底数不清，位置不明，损耗程度不详，设施维修更换主体模糊，台账整理和搜索成本极高，管理处于无序状态。内部上，政府各部门对内强调职责分工的差异性，对外强调服务型政府的整体性，在特定部门遇到具体问题时，往往容易暴露出两者的冲突性，造成政府内部回应社会问题的无序性。网格化管理利用信息化平台建立基础信息数据库，实现了底数清、情况明、实时监测、动态跟踪，服务管理对象的状态得以掌握。同时，网格化管理中心集中承担问题分派职责，问题和权力匹配的路径清晰，问题流转和权力运行更加有序。
4.连续全时域的监管效力
根据全景敞式理论，当监管对象知道监管者存在但无法确定监管者是否正在对自己的行为实施监管时，即便监管者对特定监管对象实施断续监管，也能够达到连续监管的效果。在全國范围内，网格化管理广泛嵌入于市场秩序监管、劳动保障监察、食品安全保障、环境污染监测和储备土地管理等方面，使用观察机制影响监管对象的行为，让监管对象感受到监管无处不在，从而达到从“运动式”整治向连续全时域的全景敞式监管转型的效果。全景敞式机构还能实现对自身雇员的监督，网格化管理中心能够通过监控摄像监督巡查员的工作情况，纠正巡查员偷懒、敷衍等行为，对他们的表现作出评价并帮助他们改进工作方法。
5.有效预防胜过十倍应急
欧美国家普遍强调预防之于应急的前置性和重要性。预防、准备、响应和恢复分别对应减灾（Reduction）、备灾（Readiness）、救灾（Response）和消灾（Recovery）各个环节的要求，构成了欧美发达国家危机管理的基本链环，其中预防位于各项之首。习近平同志担任浙江省委书记时提出“宁可‘十防九空，绝不‘万一有失”的防台风理念，充分体现了防台之于抗台的重要性。从国家到地方，网格化管理逐渐被纳入风险防范、应急管理和灾后恢复体系当中；尤其是在防灾减灾中的作用日渐增强，表现在海洋观测预报、火灾防控、防灾减灾气象服务、城市排水防涝和地质灾害防治等方面。在这些领域实施网格化管理的根本目的是为了通过源头早发现、早预防、早处置，将矛盾化小，将危机化了，以最小的代价来保障全社会的安全运行。
四、网格化管理的制约因素
在网格化管理的制度化过程中，始终伴随着上述机制的影响，这些机制发挥的作用越顺畅，网格化管理在不同地区、不同层级、不同应用领域的作用效果也将越明显。但网格化管理在制度化的较高阶段，也面临着一些新的发展瓶颈，影响着网格化管理内生作用机制的发挥。出现发展瓶颈的原因是多方面的：第一，互联网、大数据和人工智能等新一代信息技术在快速发展并融入社会治理，对创新网格化管理提出了更高的要求；第二，网格化管理体系在组织架构和运作方式还存在不顺畅之处；第三，人们对生活质量的要求不断提高，网格化管理的效果与人们对美好生活的期待还有差距。
2016年至2017年期间，笔者对上海、浙江、广西等地的网格化管理机构进行实地调研，组织半结构化访谈10余场并通过问卷调查辅助数据采集，累计发放问卷1500份，回收有效问卷1411份。被调查对象来自市、区、街镇和社区等不同层面，涵盖网格化管理机构负责人、信息员、管理员、巡查员以及来自业委会、物委会、楼组和店铺等的相关人员。通过访谈和问卷调查，采集网格化管理职责、功能、组织结构、运行机制与工作效果等方面的一手信息。从调查问卷的人口统计信息来看，男性占48%，女性占52%，平均年龄38周岁；大专或大专以上学历超过70%；公务员或事业编制占16%，其他人员占84%，符合实际情况；总体来看，调查群体分布较为均匀，适合分析需要。笔者在调研中发现，网格化管理面临的发展瓶颈突出表现在数据分析研判不足、综合协调能力较弱和非预期性后果干扰政策效果等方面。
1.对网格化数据分析预判不足
网格化管理机构的绝大部分精力集中在街面巡查和问题上报、街面巡查效果的监督，案件派遣、协调、督办及处置结果核查等方面；其次是信息系统的运行维护和12345等城市热线电话的转接；但在历史数据统计、分析、预判等方面较为薄弱（见图1）。主要原因有三方面：一是数据量不足。尤其是网格化管理实施初期，数据积累不成规模，无法进行跨年度的历史性、周期性和规律性分析。二是数据格式不统一。不同基层政府和不同政府层级的网格化管理信息系统由不同软件公司开发，数据接口不同，数据对接困难；而且网格化管理中心的绝大多数案件以文字形式记录，记录的格式和内容五花八门，数据清洗和标准化处理难度较大。三是数据预判的意识和能力不足。社会问题的预判依赖于对大量沉淀数据的深度挖掘和大数据分析，需要区级甚至市级网格化管理中心来承担相应职责。从数据完整性上考虑，街镇网格化管理中心和社区网格化管理站的数据模块较小，难以形成规模效应，统计意义不明显，而区级和市级网格化管理中心能够统合城区和市区的网格化管理数据，便于从更高层面统筹全区和全市的情况，实施综合性的政策预判。
2.网格中心综合协调能力较弱
建立多层级网格化管理体系是各地的普遍做法，常见的有“城市、城区、街道和村居”或“城区、街道、社区和基础网格”四级网格化管理体系等。但是，随着问题发现和处置职能的不断下沉，上级网格化管理机构的协调职能却没有跟上。综合来看，当基层网格化管理中心遇到解决不了的问题时，仅有约50%的概率能够得到上级网格化管理中心的出面协调（见图2）。而协调不力的主要原因是网格化管理体系在发展过程中遇到了体制性的问题。例如，上海市最初在区级层面建立网格化管理中心，但近年来全市网格化管理体系从区级延伸到街镇和村居，为充实街镇网格化管理队伍和巡查力量，不少区级网格化管理骨干队伍下沉到街镇；相应地，巡查、发现和解决问题的职责主要集中在街镇。但是任务下沉的同时，解决问题所需要的条线部门的资源并没有下沉。不少街镇网格中心人员表示“派出所根本叫不动，要靠个人感情”（访谈记录：20161114HXHL），“处置单位扯皮严重，不作为、慢作为，不能跨前一步”（访谈记录：20170601HCS），“条的资源根本不共享”（访谈记录：20171215HKJ）。理论上，街道网格化管理中心解决不了的问题，应当由区级网格中心协调解决；区级网格中心解决不了的问题，由市级网格中心协调解决。但现实中，市级网格化管理中心将自己定位为“裁判员”而非“运动员”，强调自身的职能是监督职能部门和下级网格化管理中心的履职情况，几乎不发挥任何协调作用。区级网格化管理中心是事业单位，协调不动行政部门；区级网格中心也认为“街道的矛盾不能上交，要尽量在街道解决”（访谈记录：20161114HCN）。
3.非预期性后果干扰政策效果
政策的非预期性效果是指在制定公共政策时，未考虑到的政策对人的行为带来的改变或是政策制定者对行为改变造成的影响预估不足。在网格化管理中，政策的非预期性后果突出表现在两个方面。一是社会问题的选择性上报。调查结果显示，有68.75%的被調查者承认选择性上报或多或少存在（见图3）。以上海为例，市级网格中心工作人员表示“有些区为了冲量，简单案件发现、重大案件不发现的情况越来越多”（访谈记录：20161130HZJ）。对于街镇网格中心而言，难处理的问题上报后最终可能还会被派到“块”里解决，街道如果解决不好，会影响考核；而且复杂问题派单到职能部门，容易被“退单”。因此，复杂的急难险特问题，尤其是部门职责不清、涉及多个部门的问题，街镇网格中心通常会选择不发现、不上报。有的街镇为了避免考核“失分”，也会“关照”网格员不要上报处理不了的问题。
二是开放式的公众参与对网格化管理带来的冲击。不少城市都在探索网格化管理的公众参与机制。上海市浦东新区近年来推出“浦东e家园”城市管理APP，鼓励市民通过拍照或语音文字上报身边的社会管理问题，成功上报后还可以获得红包奖励。但是，居民发现的问题普遍质量不高，“‘e家园工单质量很差的”，“70%以上都是乱张贴小广告，在XX网格员的辖域内达到90%”（访谈记录：20170601HCS）；上报的信息不完整或难核实，“居民上传的照片不像网格员上传的照片那么规范，有的人在车里随便拍三张照片就上传了”，“经常出现发案地与实际地址不一致”，“找不到拍照位置的，核查员只能自己作假”（访谈记录：20170601HCS）；也有居民钻政策空子，“自己贴小广告去套取红包奖励”（访谈记录：20170601HCS）。新区对“e家园”工单办结时间的刚性要求强，在“e家园”工单数量较高的地方（有的地方占40%），网格巡查员不得不耗用大量时间用于“e家园”工单的核实和处理，对其主动巡查发现问题的数量和质量造成不同程度的影响。
五、网格化管理的优化路径
1.高层牵头，构建常态化的部门协调机制
第一，由网格化管理机构所在政府层级主要党政领导牵头建立协调机制。组织是在协作意愿、共同目标和信息交流三要素上形成的协作系统。政府部门天然具有排外集团的特征，加之网格化管理中心与委办局行政地位的不对等性，尽管网格化管理机构的协作意愿较强，但处置单位熟悉了迂回、拖延和搁置等排外集团的惯用方式，单纯依靠双方自身的力量难以调和协作意愿的不平衡性。主要党政领导的介入能够缓和这种矛盾；较之于各个部门，主要党政领导的站位更高，组织目标更容易在其身上得到统合。问卷调查结果显示，近81%的被调查者认为领导的重视程度对网格化管理的效果影响较大或影响很大。不少地方的实践经验表明，党政“一把手”对网格化管理的重视程度越高，越有助于调和跨部门协调矛盾，使网格化管理的功能和作用得到最大限度的发挥。
第二，建立横向常态化、制度化，纵向分级分类的网格化管理协调机制。现实中，党政主要领导的注意力不可能持续倾注在网格化管理中，随着主要领导注意力的转移，部门间协调又可能恢复常态，这将消耗组织能率；而分管副职责任制有助于将运动式、间歇式的领导关注转化为制度化、常态化的协调能力。不少地方在实践中由分管副职兼任网格化管理中心的负责人，增进了部门间的日常横向协调。如街镇层面，由街道办副主任或分管副镇长出任；区级层面由分管副区长出任；市级层面由分管副市长出任。纵向上，明确各层级网格化管理中心的职责定位，倡导“数据上收，权力下授”的运作原则。市级层面，形成信息化标准和规范化要求，汇总进入各级网格化管理平台的各类数据，实施高位统筹、综合研判、前瞻思考和科学预测。区级层面，提高思想认识，明确解决城市治理问题的诸多资源仍在区级部门，发现功能的下沉并不意味着协调职责的弱化。在完善交叉监督机制的同时，加强综合协调以及对街镇上报到疑难问题的部门间资源支持。街镇层面，提高问题发现和自我处置能力，做实急难险特问题的上报上传。
第三，建立周例会制度和联席会议制度，完善网格化管理事项议事规则。组织依靠规则来运行，议事规则是指组织中被正式采纳的规范性要求，决定了议事行为的基本程序和规范，不应被随意打破、暂缓或搁置。具体到网格化管理领域，设立议事规则有助于形成依靠制度规则而非个人权威的会议机制，有助于确保会议的中立、公平和效率，有助于推进头脑风暴和共商共识。多地实践经验表明，周例会是实施网格化管理跨部门议事协调的合理频次和有效方式，此类周例会并非是网格化管理中心内部的工作会议，而应召集社会治理问题较为集中的相关单位成员共同参加，并由网格化管理中心的分管领导参与，网格化管理中心负责提出问题，处置单位根据各自资源提出解决方案。对于特殊、疑难问题，应当建立联席会议制度，发挥网格化管理之外更高层级协调机制的作用。
2.资源下沉，完善联勤联动综合执法体系
第一，加强市场监管、行政执法和刑事执法部门在街面巡查和问题处置上的联勤联动。如一些地方将区级城管、环卫、房办和市场监管等资源下沉街镇，强化联合发现和联合处置功能；也有地方在地铁站、商业区等人群集中的地方设立联动联勤工作站，探索联动联勤工作站站长、派出所所长、城管队队长和地铁站站长等“多长联动”机制。上海市某中心城区网格化管理中心实施的调查显示，问题处置效率对居民满意度的影响为51.2%，问题处置结果对满意度的影响为21%，工作人员服务态度对满意度的影响为19%（访谈记录：20170325HXH）。无论是简单问题还是复杂问题，联勤联动机制都有助于提高问题发现和处置的效率，而后者直接关系到社区居民对网格化管理的满意度。具体而言，对于街面干净、绿化整洁、跨店经营和厨房蚊蝇等简单、非专业性的问题，联勤联动人员看到问题即可上报平台，让相关人员来处理，不需要像以往那样即便看见了也假装“视而不见”。对于复杂的、需要多部门配合解决的问题，联动联勤机制能够克服传统部门间协作机制信息链长、业务缝隙多、响应效率低的缺陷，让相关条线的队员同时到场，提高问题处置效率和社区综合治理效能。
第二，推动区级层面城市管理综合执法从“物理整合”向“化学融合”转变。城市管理部门是网格化管理中心的重要派驻单位和处置单位，城市管理综合执法对提升案件处置效率具有重要意义。现阶段，不少地方也在探索推进城管执法、环境監察、交通执法、安全监管和文化建设等多部门的资源整合。对于其中专业性较强的部门，应当避免简单的机构合并和工作场所调整，而是从统一执法人员制服、统一信息共享平台、统一办案系统和统一法律文书等操作层面切入，逐步实现运行机制和业务流程的无缝隙融合。
第三，加强顶层设计，完善问题发现、联合处置和结果运用等各环节的精细化管理。在问题发现环节，避免探头的重复铺设；加强网格化管理中心和城市管理等部门对公安机关的数据共享；必要时公安机关也应将除国家安全和隐私侵犯信息之外的“脱敏”数据向其他联勤联动和综合执法部门开放。在联合处置环节，减少行政执法人员在多个平台重复上报信息的无效劳动；加强信息的横向流转、过程跟踪和高位统筹；优化卷宗封存机制，改变跨门经营等日常社会管理类卷宗物理封存时间过长的做法，加强卷宗档案电子化和数据化存放。在结果运用方面，探索案件处置结果与社会信誉体系挂钩机制，对反复破坏规则的法人和个人，抬高其缴纳税收、银行贷款、子女教育和个人购房等的门槛。
3.信息整合，运用智能技术实现智慧决策
第一，利用现代物联网、互联网、大数据和人工智能技术，提高决策的精准度。在社会稳定治安防控方面，一些地方在维稳对象和在逃人员可能出没的地方，安装人脸识别高清探头，自动匹配公安系统人脸模型并作出预警；类似的技术也可以被用于打击“黑车”。在保障民生强化服务方面，为确保居委会干部、社区保安和社会工作者确实按照要求对社区居民进行登门拜访，减少“偷懒”和“溜号”现象，有的基层开始试点电子工作证，自动记录社区工作者的行进路线、拜访的居民以及停留的时间等信息，辅助管理人员加强对社区工作者考核的客观性和准确性。
第二，多渠道集成城市综合管理信息，提高决策信息的完整性和预判力。一是加强数据集成，将传感器泛在感知、网格巡查员主动发现、市民热线投诉反映、政府在线平台网上提交以及智能手机APP系统等多种信息渠道反映的问题汇集到网格化管理平台，建成“社区大脑”“城区大脑”乃至更强集成能力的“城市大脑”，逐步将其打造成服务城乡综合治理的“指挥中心”。二是捆绑综合服务和专业分析，加强“块”对“条”的数据共享与“条”对“块”的结果反馈。如在逃人员人脸识别信息直接传输到公安系统：慢性病患者的异常体征信息直接传输给卫生系统和家庭医生：餐饮服务单位对明厨亮灶的配合情况直接传输给食药监或市场监管部门。由专业性部门进行专业分析后，将结果反馈给网格化管理平台进行数据记录和存储。三是强化预测研判，网格化管理平台配精、配强、配优信息化管理和数据分析队伍或采用服务外包的形式深度挖掘数据，结合外部环境因素、以往处置结果、问题类型与分布等开发预测模型，对问题集中的区域、领域和类型进行预判，优化巡查队伍配置，提高巡查、监管和处置的针对性和有效性。
第三，加强信息整合与智慧决策的基础保障。一是转变思想认识和工作理念，充分认识数据本身以及数据连接中潜藏的巨大价值，客观分析智能技术在优化政府管理服务中的多种可能应用场景，推进智能技术与日常管理制度的高效融合。二是加大标准化、规范化作业的实施力度和覆盖范围，尽可能确保数据格式统一，降低数据对接的技术瓶颈。三是统筹信息化队伍建设，一些城区正在探索撤销委办局的信息化管理人员，将其统一转入区级网格化综合服务管理中心，形成合力，提升网格化管理中心对各委办局的信息化服务能力。四是提高网络安全意识，在确保信息安全的前提下，加强与专业化数据公司的技术协同。
（责任编辑 方卿）
