灵活运用产业政策是实现产业升级的必由之路

    周文宇 戈平

    摘 要： 产业政策一直是中国推进产业形成并促进产业升级的重要力量。但是，随着中国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段迈进，当前产业政策所导致的产业竞争力弱、产业效率低下的问题较为突出。文章提出在当前供给侧改革的背景下灵活运用产业政策对于产业升级有着重要的现实意义。

    关键词： 产业政策；产业升级；竞争机制

    中图分类号： F121.3 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）03-074-（5）

    一、引 言

    产业政策是政府为了实现一定的经济和社会发展目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，其主要功能是弥补市场缺陷，有效配置资源。因其见效快的特点成了许多国家重要的政策工具。上个世纪以来，众多发达国家有效地利用产业政策，推进了市场结构与产业组织的转型升级，对产业国际竞争力的提升起到了至关重要的作用。

    改革开放40年来，中国经济实现了快速发展，其间产业政策发挥了积极的作用。通过借鉴发达国家的发展模式，在一、二、三这三个产业之间进行有效的政策设计，让中国经济在短时间内实现飞跃，并长期保持在2位数的经济增长。2008年，全球金融危机爆发，为应对全球金融危机，减少对中国经济的冲击和影响，中国政府采取了十大产业振兴规划。根据国家发展与改革委员会发布的《重点产业调整和振兴规划背景材料》中公布的数据，这十大产业中的九个产业工业增加值占全部工业增加值的80%，占GDP的比重达到1/3，规模以上企业上缴税金约占我国税收收入的40%，直接从业人员约占全国城镇单位就业人数的30%，在国民经济地位中可谓举足轻重。可以说，这一产业政策的实施在特定时期为我国应对全球金融风险起到了积极作用。

    但是，如此大规模的产业政策最终并未带来产业升级，相反由于过于粗放的发展方式直接导致了企业产能过剩，市场萎缩，停产企业增多，亏损企业扩大等问题[1]。中国产业整体竞争弱，创新能力低，产业效率差等问题在参与全球竞争中日益显现。本文也由此进行深入探究，探讨在当下应该如何灵活运用好产业政策，并保持产业政策的适当强度，从而最终实现产业升级，提高我国产业在经济全球化背景下的竞争与生存能力。

    二、当前我国产业发展的现状与困惑

    必须承认，产业政策为中国经济的快速发展提供了可能。首先，通过明确的产业导向和政策扶持，在较短时间内，迅速完成资本、技术以及人力向特定产业的流动，快速制造出一个具有国际竞争力的产业结构。再者，通过资源的集聚效应，形成规模经济，大大地降低了企业的生产成本，提升产业的国际竞争力。最后，产业政策诱发产业集群，通过产业集群所带来技术优势，通过技术扩散等方式辐射周边区域，带动了区域经济的高速发展。

    但是，就当前中国产业的发展现状来看，随着我国要素禀赋结构的不断变化，产业升级并不顺畅。部分产业缺乏升级所必需的活力。具体表现为：

    1. 产业竞争力偏弱

    产业政策强行推进产生的产业，说到底是简单机械的一个过程，在实施过程中，通过税收、补贴等政策保护了部分企业的发展，这在一些产业中的企业发展初期是合理的，面对中国如此巨大的市场规模会产生不错的市场反应。但是，某一阶段巨大的市场份额并不能代表产业实际的国际竞争力[2]，当我们参与到国际市场竞争的时候，就会发现在海外市场的占领能力明显较弱，在产业高级化的方向上显得尤其落后。

    目前我国产业在国际竞争问题上，主要仍然是依靠“比较优势”而非“竞争优势”去参与全球价值产业链分工。具体来说，依托的并非技术创新，而是依靠规模扩张实现成本的下降来完成竞争。这从另一个侧面说明，当下中国产业竞争力的脆弱性。

    2. 产业持续性存疑

    产业发展的可持续性应该是对产业政策效果的一个重要评定因素，因为产业政策存在最主要的目的在于帮助产业结构进行有效的优化升级，为经济的持续发展提供基础。但是，当前我国产业发展的持续性是存在疑问的，首先，个别地方官员受任期限制及考核指标的影响，往往为了追求短期经济增长，选择性发展那些能够快速拉动指标增长的产业，这样就很容易造成产能过剩，并且对于产业升级力不从心[3]。其次，个别地区过度拉升第三产业在整体产业中的比重，忽略了实体经济在我国产业发展过程中的根基作用，这无疑对我国产业的持续性发展带来了巨大隐患。因此，从企业现状来看，我国部分产业的可持续发展能力是存在疑问的。

    3. 产业效率较低

    中国的产业发展一直在强化横向的扩张。这一点符合产业发展的基本逻辑，因为数量上的累积是一个产业初现雏形的必然过程。而由小到大的过程是任何国家产业发展所不能跳跃的。但是，在积累到一定阶段，我们自然需要产业从大到强。这里所谓的“强”就表现在产业的效率上。

    产业的效率一开始主要体现在对产业资源的争夺上，谁通过政策扶持占有更多的资本、技术、人力等要素，谁就能迅速蚕食国内行业内市场份额，从而快速构建出行业壁垒。因此，正是基于这种诱惑使得我国企业更热衷于寻求政策支持而非实质性的创新来谋求企业发展，研究表明：当公司预期获得更多政策补贴和税收优惠时，其专利申请，特别是非发明专利显著增加，企业更追求创新的“数量”而非创新的“质量”，因为其“创新”的实质更多只是为了寻求政府扶持而非追求效率[4]。企业创新的动力明显不足。因此，从当前来看，国内企业无论是创新能力还是产品服务都普遍存在低效的问题。

    三、推进产业升级的问题分析

    在当前宏观背景下，我国的产业政策遭遇到了一个现实问题：一方面，在过去的40年中，产业政策为我国经济带来了飞速的发展；另一方面，随着经济转轨，产业政策所带来的政策效果却在不断地下降[5]。

    1.产业政策一定程度上抑制了竞争活力

    产业政策通过其明确的政策导向，为我国产业带来了产业集群效应，通过鼓励兼并重组等手段将产业内具有相同性质的中小企业集中起来，通过对其生产过程的分工加以合理引导，为其带来规模性生产，避免了资源浪费，其所带来的规模经济提升了我國产业的国际竞争力，为国家经济带来高速发展。但是伴随着我国经济的快速发展，产业规模不断扩大，产业政策一味地强调根据自身发展规划而进行的产业设计，即：认为重要的产业予以优先发展，占据更大的资源，认为不重要的产业通过各种政策约束和限制其自然的发展[6]。这一做法在一定程度上影响了产业发展的自由，为产业人为设置了进入壁垒，扭曲了市场机制的选择，也在客观上牺牲了产业升级发展的活力。

    2.产业政策一定程度上破坏了公平竞争

    产业政策，因其政策性的特殊力量，往往从客观上拒绝了“公平竞争”的环境。更多地表现为，由政策来引导要素的流动。同时，过程中要素的竞争性获得的机会被悄然关闭，取而代之的是一种意志性的判断。这在一定程度上让各个企业并不能在同等的竞争环境中成长，导致了效率的下降。

    缺乏公平的竞争环境最直接的影响便是我国产业缺乏市场的洗礼。市场经济是一个优胜劣汰自然选择的过程，其本质上需要通过企业间频繁的试错性研究和产品竞争，才能最终决定企业的优劣[7]。而缺乏市场洗礼的公司同样缺乏市场危机意识，也注定是没有竞争力的。市场经济体制下，产业是否符合时代发展的背景并不能单单交给国家，同时也要交给市场与消费者去决定，只有在这样的一个背景下，那些能够符合所处时代条件，促进社会向更好方向前进的行业或者企业才能够真正地生存下来。而那些与时代脱节的，阻碍社会发展的企业自然也就被淘汰了。而我国当前仅仅在产业政策的前端使用了市场优胜劣汰的选择，通过企业间充分的竞争选择“优胜者”作为产业政策扶持的重点企业，但是，在产业政策实施的中后端却没有建立通过市场洗礼帮助产业内企业进行重新洗牌的决心，企业危机意识不足，导致其不愿意参与高风险的市场行为，创新意识严重不足。

    不难发现，产业政策的高度干预，对于企业家精神力量的发挥也受到了很大的影响。无论是发现市场，技术进步，还是产业升级，其实都离不开企业家精神作用的发挥[8]。高度明确的政策导向在一定程度上会左右企业家的选择，导致企业家精神的失位，阻碍产业结构的自然升级。

    3.产业政策一定程度上阻碍了产业升级

    产业政策塑造出的产业在升级过程中缺乏天然的能力。这是因为通过产业政策塑造的产业乃至于组成的产业结构，更容易表现为一种静态，它的形成是政策指引下各种要素的快速集聚形成，缺乏竞争的洗礼。所以，它对于市场环境缺乏敏锐的洞察力和捕捉能力，以及如何发现机会，寻找机会，甚至创造机会的能力都是这些塑造而成的产业所匮乏的。因为它们的形成过程并没有给它如此这般的“历练”，而经验却让它更加自然地等待新的产业政策的“诞生”。

    更为严重的是，中国的产业政策正在向高新技术产业进行偏移，与传统产业不同，高新技术产业间竞争更为激烈，不可预估性与可替代性更高。在这样的背景下，一旦中国的产业不能及时具备基本的升级能力，即使显现出产业的合理化和高级化，也将是昙花一现。

    四、推进产业升级的对策建议

    伴随着经济的不断发展，产业也在随时代发展需要升级，由于过去产业政策下我国产业集中度的提高，产业政策向重市场弱干预的转变已显得迫在眉睫。如何灵活运用好产业政策帮助我国产业拥有属于自己的核心竞争力而不陷入“比较优势陷阱”，从而实现产业升级显得尤为重要。

    1. 产业政策的实施需与竞争机制相配合

    一个良好的市场竞争环境首先需要政府定位的转变，要加速由过去的行政指令型政府向服务型政府的转变，即：弱化产业政策在未来我国经济发展过程中的主导地位，合理引入竞争机制，为我国产业升级营造一个良好的竞争环境。因为竞争机制所带来的产业要素的合理流动是产业能否实现优化升级的重要因素之一。资本要素与劳动力要素都具有投向高回报率的特性，通过资本与劳动力在市场中合理流动，能够更有效率地帮助市场完成产业间优胜劣汰的选择，帮助各地区间明确产业分工，并最终形成规模经济，带动其他产业的发展。其次，要强化企业家精神在竞争环境中的重要性，随着产业结构的调整和产业升级的有序进行，要不断强化竞争意识，强化企业家精神在市场竞争中的主导地位，让每个产业在竞争中成长，优胜劣汰，自然选择之后的产业升级必然充满了活力。

    2. 产业政策的强度需与行业特征相适应

    不同产业对于产业政策的反映是不同的，究其原因在于随着我国市场化程度的不断提高和社会利益分化的不断加剧，我国产业的异质性程度也在不断提高[9]。所以只有通过使用差异化的政策工具才能使产业发挥最大效果。对于一些涉及国防、民生的产业，由于其社会参与度相对较低，产业内企业异质性低，反而要强化政府的干预；但对于一些企业异质性较高的产业，因为政府很难对企业优劣做出判断，政府应该适当让渡一部分的权利，弱化其政策干预力度，帮助维护公平的竞争环境，通过市场机制下的竞争来实现产业活力，促进产业的自然升级。因此，对于产业政策要理性面对，避免造成经济资源的浪费。

    3. 产业政策的制定需与本国国情相吻合

    产业政策的制定不能机械和死板，相反，要尊重本国的实际情况，利用好“后发优势”。通过对发达国家产业政策实施过程的借鉴总结，寻找具有中国特色的产业政策调整路径。而就国外产业政策历史发展经验来看，短时间内完全摒弃政府干预带来的“休克式疗法”是具有极大风险的。回到中国的实际情况来看，由于在过去很长一段时间都是采用的政府干预引导产业升级，所以，我们要给予产业升级足够的耐心，渐进地推行符合我国国情的产业政策改革措施。

    五、结语与展望

    客观地讲，产业政策对于我国经济增长做出了巨大的贡献，其强大的产业塑造能力，使中国经济在较短的时间里，形成了巨大的产业规模，加入了全球价值链，并实现了有效的攀升。但是，这一过程，也造成了某些企业的垄断性与排他性，妨碍了产业结构的自然升级，弱化了市场优胜劣汰自然选择与企业家精神的塑造，且容易造成企业与地方政府利益捆绑，甚至导致企业家寻租行为与政府官员腐败等问题，最终伤害市场竞争环境。

    针对这样的一个问题，如何有效利用产业政策，保持产业政策的适当强度，尤其是合理并有效地引入竞争机制，是当前我国政府需要适时考量的。一方面，通过对于竞争机制的建立，能够逐渐强化我国产业结构优化升级中企业家精神的重要作用，形成要素的竞争性流动，帮助我国产业渐渐形成自然升级的优化模式。另一方面，有效的竞争机制能进一步帮助我国产业形成竞争活力，强化技术创新，提升我国产业的全球竞争实力。当然，只有在符合我国实际情况的前提下，合理引入竞争机制才有可能更有效地提高产业的转型效率，形成有序的产业升级模式。

    参考文献：

    [1]王文甫、明娟、岳超云. 企业规模、地方政府干预与产能过剩[J]. 管理世界，2014，（10）：17-34.

    [2] 张其仔. 开放条件下我国制造业的国际竞争力[J].管理世界，2003，（8）：74-80.

    [3] 孙早、席建成. 中国式产业政策的实施效果：产业升级还是短期经济增长[J].中国工业经济，2015，（7）：52-67.

    [4] 黎文靖、郑曼妮. 实质性创新还是策略性创新？——宏观产业政策对微观企业创新的影响[J].经济研究，2016，（4）：60-72.

    [5] 江飞涛、耿强、吕大国、李晓萍. 地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理[J]. 中国工业经济，2012，（6）：44-55.

    [6] 江飞涛、李晓萍. 当前中国产业政策转型的基本邏辑[J].南京大学学报，2015，（3）：17-24.

    [7] 黄先海、宋学印、诸竹君. 中国产业政策的最优实施空间界定——补贴效应、竞争兼容与过剩破解[J].中国工业经济，2015，（4）：57-68.

    [8] 张维迎. 理念的力量[M].西安：西北大学出版社，2014.10：109-123.

    [9] 曾军荣. 政策工具选择与我国公共管理社会化[J]. 理论与改革，2008，（2）：87-89.