从“约翰·F·肯尼迪遇刺档案”看美国档案解密与开放
祁天娇
摘要：NARA从2017年7月开始分六批集中开放了肯尼迪遇刺档案，以响应美国法律对该档案解密最后期限的规定。自“1992法案”颁布以来，NARA连同其他肯尼迪遇刺档案生成和审查机构，为推动档案的解密与开放做出了长期且重大的努力。本文以“约翰·F·肯尼迪总统遇刺档案”开放为案例，介绍了“约翰·F·肯尼迪总统遇刺档案集”解密与开发的基本过程，旨在探析美国历史档案解密和开放的法律环境、机构职责与社会背景，尤其关注美国国家档案馆在档案解密与开放方面的历史使命、法定职责与实践经验。
关键词：约翰·F·肯尼迪遇刺档案NARA档案解密档案开放
档案解密与开放不仅关系到历史真相的揭露，更关系到当代政府公信力的建立与社会公平正义的实现。1963年11月22日，美国第35任总统约翰·F·肯尼迪遇刺身亡，成为美国甚至全球影响最大的政治事件之一。遇刺档案则原始记录了该事件以及长期以来美国政府关于此事件的调查。50多年来，依赖已经解密的部分档案，美国民众得以揭开遇刺事件的面纱，但尚未解密的档案也引起了美国民众对政府公信力的质疑。为推动遇刺档案的全面解密与开放，《约翰·F·肯尼迪总统遇刺档案1992法案》（President John F. Kennedy Assassination Records Collection Act of 1992， JFK Records Act，下文简称《1992法案》）要求美国国家档案与文件署（NARA）建立独立馆藏单位，并在法案生效25周年即2017年10月前，开放全部遇刺档案。然而NARA的档案开放之路历经坎坷，反映出美国历史档案解密与开放的特殊环境与机制。
一、遇刺档案的零散解密
“约翰·F·肯尼迪遇刺档案”是指所有记录、描述、报道、分析、解读遇刺事件，或者其他与遇刺事件以及对该事件的调查有关的公共或私人档案，来源于不同主体形成的原始记录。而从分散的原始记录到体系化的档案馆藏，遇刺档案的建立大体经过了记录形成、收集与审核、移交归档等过程。其中也伴随着在生成和审查机构主导下的持续、零散的档案解密。
遇刺事件发生后，美国中央情报局（CIA）和联邦调查局（FBI）等机构都参与到事件调查中，形成了《沃伦报告》《众议院遇刺特别委员会报告》等重要调查报告，并公开刊登，成为第一批解密的遇刺档案。随后，有关该事件的其他政府机构文件、新闻调查、文学创作以及各种音视频记录不断生成，引起公众对联邦机构调查报告真实性的怀疑。为响应公众要求开放更多联邦机构档案的诉求，1992年美国国会通过了《1992法案》，指定由NARA组建“约翰·F·肯尼迪遇刺档案集”（John F. Kennedy Assassination Records Collection），以集中管理所有遇刺档案。
为推动遇刺档案的收集与移交，遇刺档案审查委员会（the Assassination Records Review Board， AR？ RB）成立，同时负责指导和审查各联邦政府机构遇刺档案的解密。一方面，来自FBI、CIA以及其他政府机构的官方档案须依法移交给NARA，但移交档案的解密权仍由这些机构掌握；另一方面，大量的遇刺事件目击证人证词被收集到NARA馆藏中，并全部解密向公众开放。到1998年解散前，ARRB已经敦促各机构解密了大约500万份文件。
此后，NARA接替ARRB完成了遇刺档案的收集与移交接收工作，并建立起独立馆藏单位——“约翰·F·肯尼迪遇刺档案集”。在该档案集内，一部分档案在移交前就已经解密，包括上文提到的《沃伦报告》等，大部分档案在移交至NARA30天后依次解密。但仍有部分档案没有通过来源机构的的解密审核，根据《1992法案》的要求，这些档案必须在法案生效25周年，即2017年10月26日之前全部解密。
二、NARA对遇刺档案的集中开放
NARA对遇刺档案的集中开放，包括两个方面：一是将已经解密的遇刺档案向社会公众开放；二是敦促来源机构加速尚未解密的遇刺档案的解密，继而向社会公众开放。
1.集中开放的法定职责
NARA对肯尼迪总统遇刺档案集中开放的职责是由《1992法案》明确规定的。根据法案要求，所有移交至NARA的遇刺档案都必须集中在“约翰·F·肯尼迪遇刺档案集”内开放，NARA不得另设其他档案集来开放遇刺档案。法案规定，除非因“事涉国家安全”而延迟解密，一般遇刺档案在移交至NARA后30天内需要解密并向公众开放，NARA有责任向公众提供档案复制服务。
但同时《1992法案》也限制了NARA的档案解密权力。NARA只负责档案的集中开放，并不能越权来源机构自主解密档案。根据《1992法案》的规定，遇刺档案的生成机构需要审核本机构的档案，决定是否按照法案要求及时进行解密和开放，如果事涉国家安全并有可能造成严重危害，则可申请延期解密。也就是说，NARA向公众集中开放的遇刺档案都已被来源机构解密或部分解密。
2017年10月26日是《1992法案》要求的遇刺檔案全部解密的最后期限，只有那些经过总统签署认可继续延迟解密的档案，才能够继续保密。这也是NARA之所以能够在今年多次集中开放遇刺档案的法律背景。
2.集中开放的档案资源
NARA集中开放的遇刺档案主要是指在“约翰·F·肯尼迪遇刺档案集”尚未向公众提供利用的那部分档案。到目前为止，该馆藏单位内共收藏有大概2000立方英尺的档案，包括500万页的纸质档案以及照片、电影、音频和实物档案等。此外，还设有专门的“约翰·F·肯尼迪遇刺档案数据库”（JFK Data？ base），以保存各机构移交的电子文件。从上个世纪90年代后期开始至今，该馆藏单位内大约88%的档案都已经完全解密和开放，11%的档案在去除涉密部分后部分开放，只有1%的档案约3603份尚未解密。[1]NARA的目标就是在敦促这最后1%的档案解密的基础上，为公众提供集中、全面的遇刺档案开放和数字化利用。为此，NARA与FBI、CIA等联邦政府机构签署备忘录，敦促他们加速机构档案解密。同时，NARA专门组建了数字化团队，以支持档案开放后公众的在线检索利用。[2]
3.集中开放的推进过程（见表格1）
為履行自己的法定职责、响应《1992法案》对档案开放最后期限的要求，NARA从2017年7月起分批开放了遇刺档案。但由于一些联邦机构以“可能损害国家安全、执法和外交关系”为由拒绝档案解密，特朗普总统遂于2017年10月26日签署总统备忘录，延迟了部分档案的解密。这使遇刺档案的全面解密与开放又受到了新的阻碍。但此后，NARA仍然在合法权限范围内开放了经过模糊化处理[3]的部分解密的档案，体现了NARA对档案集中开放职责的坚守。
三、解密与开放的限制因素
历史档案的解密与开放，是NARA当前面临的最重要的问题之一。[5]虽然NARA始终在推动肯尼迪遇刺档案的集中开放，但仍然受限于多种因素对档案解密程度的约束。
1.法律法规因素
任何向NARA移交档案的联邦机构，都必须根据《信息自由法》的要求审核并决定本机构的档案是否解密和开放。根据法案规定，即使那些不涉及国家机密的档案，如果在《信息自由法》规定的解密豁免的范围内也可以不向公众公开。虽然《信息自由法》保障了公民的档案利用权力，但并没有强制所有公民要求的档案都必须公开，而是由联邦机构审慎地考虑这些档案是否能够解密。这是造成目前NARA部分馆藏无法向公众开放的主要原因。
2.行政命令因素
根据《强制解密审查法》的规定，美国公民可以向美国国家档案馆副馆长请求利用某些不受《信息自由法》约束的档案，但这一部分的档案是否能够开放仍然取决于联邦机构的决定。NARA无权擅自开放未解密
档案。[6]
3.机构限制因素
除了法律法规层面的约束外，NARA档案的解密与开放受到档案来源机构的严格限制。在2008年NARA与CIA签署的备忘录中，明确规定NARA无权向CIA要求移交那些尚未解密的档案。
四、美国历史档案解密与开放的启示
1.立法规范档案解密与开放
历史档案的解密与开放作为保障公民获取信息自由的重要途径，应被纳入国家立法体系中。例如，1966年美国国会通过的《信息自由法》保障“公民可以不受时间地域限制自由利用联邦机构的档案”。[7]立法对于档案解密与开放的推动体现在两个方面：一是明确规定档案生成机构或保管机构有义务在一定期限内解密并向公众开放档案；二是给予部分涉及国家安全、机构机密以及个人隐私问题的档案，获取解密豁免，从而明确档案解密与开放范围。
通过立法可以对档案解密与开放的基本程序进行规范：（1）限定档案开放的最后期限。《1992法案》规定遇刺档案在移交30天后开放，有效地避免了档案开放中常见的“一拖再拖”现象，强制推进档案开放进程。（2）明确各机构在档案解密和开放过程中的责任和义务。《1992法案》授予联邦机构审核本机构档案的权利，授予ARRB收集、审查遇刺档案的权利，授予NARA集中保管和开放遇刺档案的权力，保证不同机构各司其职，不相互推诿，也不相互干预。（3）规范档案开放的形式和内容。在遇刺档案开放中，模糊化处理版本、数字化副本、原始版本等，都可作为合法的档案开放形式，这种灵活的开放形式为档案安全维护提供了空间。
2.建立机构间协同合作机制
历史档案的解密与开放，往往涉及来源机构、管理机构、保存机构、审查机构等机构，例如遇刺档案就可能来源于FBI、CIA等联邦机构，经过ARRB审查后被移交至NARA。但遇刺档案的开放又必须与来源机构的解密工作保持一致，这就需要不同机构在履行各自职责的同时，协同推进档案开放。
首先，机构间需要达成共识。可以以机构协议、备忘录等形式，达成机构协作的成文规范。例如，NARA就同CIA签署备忘录，就CIA向NARA移交档案的时间期限、移交过程以及档案开放权限等，进行双方认可的明确规范。
其次，可以在机构之外设立一个独立第三方，用于处理机构间的争议、监督机构间的合作或者直接承担决定权。例如，跨机构安全分类上诉委员会（ISCAP）就机构无法就公众提出的档案开放要求进行积极反馈时，审查各机构档案并做出是否向公众提供利用的决定。
3.平衡多层级之间的利益
包括《信息自由法》在内的很多法律都在要求保障公民信息自由权利的同时，也予以一些特殊信息或公共档案以“豁免权”。《1992法案》即使强制限定了“遇刺档案”的最后开放期限，也留下了延期的空间，即当档案“明显损害国家军事防御、情报行动、执法或者外交关系；可识别的危害严重到超过了公众对信息公开的兴趣”时，联邦机构可以向总统申请延期档案开放。这些法律的“留白”也是为了给当代不可预测的多方因素留有再议空间。
各国的历史档案开放都面临着国家安全、机构机密、个人隐私以及公众信息权利之间的矛盾，如何调解这些矛盾，需要不同主体在保护国家安全的原则下，在尊重公众信息权力的基础上，坚定地履行自己的法定职责，同时以协作方式谋求多方利益的平衡。
五、总结
从“约翰·F·肯尼迪遇刺档案”25年来经历的解密与开放过程，我们可以洞察出美国历史档案开放的大体机制：法律层面的强制约束、独立机构的持续推动、多方主体的博弈协同以及不同历史阶段社会决策的更迭等，都对“遇刺档案”的解密与开放起到了极为重要的推动或阻碍作用。其中，以NARA为代表的档案保管机构，以中立的立场严格执行自己的法定职责，对于推动“遇刺档案”的最后全部开放，发挥了不可小觑的积极力量。各国在历史档案开放过程中，都难免受到各种因素的阻碍，这其中对国家安全的考量、对涉及主体利益的维护等都往往成为“阻碍”档案解密和开放的最核心因素。但是随着法律体系的不断健全，以及社会对信息自由的不断追求，我们相信这其中的矛盾将逐渐走向调和。而在这一过程中，档案保存机构以及档案管理者，有义务担负起自己的法定职责与历史使命，为搭建一个公开、透明的公共档案环境，做出应有的贡献。
注释与参考文献：
[1] National Archives. The President John F. KennedyAssassinationRecordsCollection[EB/OL].[2017-11-28]. https：//www.archives.gov/research/jfk
[2] National Archives. JFK Assassination Records Processing Project[EB/OL]. [2017- 11- 28]. https：// www.archives.gov/research/jfk/processing-project
[3]根据美国法律和隐私保护要求，美国在信息公开时会进行严格的审查，若一份文件中包含涉密内容，可以对涉密部分进行遮盖或模糊化处理，仅公开其他不涉密内容。
[4] National Archives. JFK Assassination Records -2017 Additional Documents Release[EB/OL]. [2018-01- 12]. https：//www.archives.gov/research/jfk/2017-release
[5] David J. Mengel， Access to United States Gov？ ernment Records at the U.S. National Archives and Re？ cords Administration[J]. Japan- U.S. Archives Seminar， 2017（05）：13
[6] National Archives. Declassified Records[EB/ OL]. [2017-12-01].
https：//www.archives.gov/research/declassification. html
[7]闫静.美国档案开放利用中隐私保护立法经验及特点分析[J].档案，2015（10）：52-55
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
