高等教育财政拨款制度完善路径研究

    符小玉

    摘要：自建国以来，我国关于高校财政拨款的制度不断发生演变。近年来，我国高等教育产业发展迅速，然而对应的国家财政拨款制度却相对滞后，问题突出。文章在简要概述我国高等教育财政拨款制度演变历程的基础上，就其存在的问题进行了分析，并提出了相应的完善路径。

    关键词：高等教育；财政拨款制度；完善路径；问题

    当前，我国在高校财政拨款制度的改革上虽初具成效，然而在高校扩招的背景下，很多问题逐渐凸显。在全球高等教育财政机制改革背景下，国内高校发展面临严峻挑战，继而对财政拨款制度提出了更高要求。新时期，对高等教育财政拨款制度存在问题与完善路径进行研究无疑具有高度的紧迫性与现实性。

    一、高等教育财政拨款制度演变历程概述

    1950年至1953年，我国高等教育财政拨款制度遵循統收统支、逐级管理原则，即中央财政按照隶属关系对教育机构进行逐级管理，由各级主管部门对高校进行财政补助；1954年至1979年，遵循块块为主、条块结合的原则，即中央财政以“定额定员”为原则向地方政府划拨财政投入资金，由地方政府根据实际情况对教育财政投入进行再次分配划拨。这一时期，我国高等教育实现了一定发展，然而受到国家财力的限制与十年动乱影响，我国高等教育发展依然相当滞后；1980年至今，我国实行分级包干与划分收支的财政拨款机制，即除中央直属高校外，其余高效均由地方财政负责教育财政拨付。

    二、高等教育财政拨款制度存在问题分析

    （一）学校定位不明晰，拨款制度缺乏针对性

    在国际上，高校通常被划分为应用型与研究型两大类型，其中应用型大学的人才培养目标是培养更多应用技能型人才，而研究型大学则致力于培养更多研究创新型人才。在国际上，应用型大学在办学规模及学生人数上远超研究型大学，且应用类大学的定位更为明确，发展也相对稳定。反观我国，众多高校为了跻身更高层次大学行列，通常模糊了自身定位，片面追求跨越式的超常规发展。同时，我国在高等教育的财政支持上也并未制定出促进两类大学有序发展的政策，一方面两种类型学校在不同专业及相同专业上的生均定额差异不明显；另一方面财政拨款制度忽视了两种类型大学的各自特征，导致高校间为了争夺财政资源模糊了自身定位，制约了长远发展。

    （二）财政拨款机制单一，办学成本难以确定

    虽然我国高等教育财政拨款采用的“专项补助”模式与“综合定额”模式相结合的策略，在一定程度上扩大了高等教育机构的经费使用自主权，也有利于满足学校的特殊需求，在保障高校经费使用效率上发挥着积极作用。然而“综合定额”模式下，财政经费的划拨是按照校内学生规模和生均拨款额度综合确定的，公正性和透明性上有待提升。此外，该种模式还存在明显的问题，一方面该模式将学生的规模作为财政拨款的唯一参数，导致很多高校为了获取更多财政资金而盲目扩招，挤压教学资源，造成高校教学质量的不断下降；另一方面，该模式下生均定额的确定通常根据上一年度学校的综合支出水平确定，学校的实际办学成本未能得到真实的体现。

    （三）缺乏绩效考评机制，难以实现政策导向目标

    通常来说，我国教育主管部门虽然会定期评估高等教育机构的教学质量，然而评估结果和财政拨款数量并不挂钩，财政部门在高校生均定额标准的制定上，仅仅将其一项指标作为政策制定的参数，并没有将学校的绩效考核纳入考评指标，从而未能对高校形成激励制约机制。同时，在财政划拨资金的使用上，高等教育机构通常只顾眼前利益，不考虑成本和收益，在教学科研资金的投入上力度不足，影响高校的长远发展。此外，单一的财政拨款参与机制，忽略了多目标需求，在高校办学行为上缺乏多重激励机制，导致政府部门各项办学政策目标难以落到实处。

    三、完善高等教育财政拨款制度路径

    （一）建立健全财政拨款制度，确定高校分类与财政支持力度

    在教育资金有限背景下，为全面促进我国高等教育机构的发展，教育主管部门应当对高校进行科学的分类，同时明确应用型大学与研究型大学的财政支持重点。一方面，明确两类大学的人才培养目标和任务。其中，研究型大学应当致力于为社会培养诸如研究生、博士等高层次人才，承担起国家的科研任务；而应用型大学则应当致力于应用型本科生与硕士生的培养，力争为社会输送各种复合型技能人才；另一方面，要确定高校办学成本的分摊机制。各级高校应当在坚持公益性办学的基础上，综合专业、地区等因素差异，对学校的办学成本进行预测算，初步确定政府、社会与学生个体应当承担的金额。此外，还必须根据学校的地理位置、办学层次等，对学校的生均培养成本进行估算，形成差异化的生均财政拨款标准。

    （二）建立绩效激励机制，增加财政绩效拨款

    近年来，随着高等教育的普及，高校教育经费的管理责任与使用效率日渐成为社会关注的焦点。部分发达国家已在高等教育资源分配体制中引入了绩效拨款政策，并以此作为财政拨款改革的重点方向。在高等教育经费使用中引入财政绩效拨款模式，是通过建立绩效指标、评价学校科研水平、评估办学效益和学生就业率来实现的。在实施这项拨款政策的同时，也要注意将高校的绩效考核与财政生均拨款相挂钩，推进绩效拨款制度的实施。由此一来，不仅能促进高等教育的异化发展，改变千篇一律的学校发展模式，还能通过学校教学质量、科研水平与办学特色的博弈、较量，将竞争机制逐渐引入高校办校理念中，以市场竞争的方式进行高等教育资本的重组与使用。尤其重要的是，财政绩效拨款机制的确立，为高等教育营造了一个更加公平、公正、透明、高效的资金使用环境，也为之创建了一个良性的发展环境，使高校能更好发挥教育经费资源的作用，进而产生更好的经济和社会效益。

    （三）改革拨款指标，从一到多建立拨款参数

    传统拨款指标下，高等院校都是依据单一的指标参数进行经费拨款的“综合定额”，不仅计算方式简单，也不能准确实时反映高校的办学成本，更没有考虑到不同院校的差异化特征。随着市场经济体制的日趋完善，高校的拨款模式改革应当着眼于学校最基本的成本运行规律，从拨款指标的改革入手，转变单一的指标参数，逐渐发展为多种参数为支撑的高校拨款指标体系。这些拨款指标参数包括对学校学生规模、学科建设、科研水平及人员编制等硬软件水平的考虑，更加合理地配置高校经费资源，使之产生最大化的使用绩效。这种多元化的拨款指标参数相比单参数的拨款方式，不仅兼顾公平与效率的原则，还有着较强的操作性，无疑是我过高等教育财政拨款方式改革的重点方向。

    除此以外，高等教育还需要转变拨款的二元体制，建立适当的拨款中介组织，引进财政拨款中介，资金的引进和使用交由中介机构运作，而不是直接发给高校，增加拨款的透明度，使拨款的额度与评估结果挂钩，提高拨款资金的使用效率。同时，还可考虑成立专门的拨款委员会，业务上接受政府部门的指导，但运作上要保持高度的独立性。这样既能转变政府对高校单一政策引导的宏观管理，又能转变高校对政府财政经费的依附，适应了市场经济体制的需要，使得高校真正发展为自主办学的法人主体。

    参考文献：

    [1]李永宁.中美高等教育拨款制度比较及其启示[J].国家教育行政学院学报，2015（12）.

    [2]李永宁.高等教育经费拨款制度改革：成效、问题与对策——以江苏省拨款制度改革实践为例[J].财会月刊，2016（14）.

    [3]阎峻.中英高等教育财政拨款模式的比较与启示[J].中国高校科技，2016（05）.

    （作者单位：新疆石河子大学商学院）