吉林省民办高校法人治理政策构建研究

    刘爽 杜亚丽

    [摘要]近年来，吉林省民办高校在政策春风的吹拂下迅速发展，其数量已经占据全省高校总数的1/3。本文基于对吉林省12所民办高校法人实体状况和省级政策实施的考察，认为在国家民办高校分类管理改革迅速推进的背景下，吉林省民办高校法人治理政策体系的构建只有紧紧把握其时效性、系统性、实质性三个特征才能取得成效。

    [关键词] 民办高校改革;分类管理;法人治理政策

    [中图分类号] G640[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）12-0112-04

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.12.022

    在我国民办高校发展的历史中，教育政策始终引领着教育改革的方向。民办高校分类管理改革对于民办高等教育的发展而言，具有划时代的历史性意义，为从根本上解决民办高校各种权责、利益纠缠的问题。本文将《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》及其配套文件作为民办教育发展历史的一段标志性切分线来审视相关问题，并以法人的视角来体现民办高校在国家教育改革体系中的组织性，同时便于以适切的理论与制度寻求吉林省民办高校规范化发展的途径。“所谓民办高校法人治理，是指作为独立法人实体的民办高校，在民办高校的举办者（所有者）、管理者和教职工等利益相关主体之间建立的有关于学校运营与权利配置的一种组织机制”[1]。文中的“民办高校法人治理政策”是指针对民办高校法人主体制定的一系列的外部制度安排。

    一、吉林省民办高校法人实体结构化存量状况

    （一）办学规模日益扩大，办学资产逐渐丰厚

    2016年，全国普通高等教育在校生共有2 695.84万人，其中民办院校在校生有634.06万人。吉林省有普通高校62所，民办高校18所，民办高校占全省高校总数的29.03%。全省本科高校共有在校生642 263人，其中民办本科高校学生数为156 300余人，吉林省有9所民办本科高校在校生数超过万人。据不完全统计，吉林省10所本科民办高校的净资产总额共有780 932.5万元（校均70 993.8万元），金融机构借款共计181 758万元，共享受国家和省市财政性补助47 606.43万元，举办者累计出资共计76 867.32万元。吉林省12所民办本科高校年均学费收入约23亿元。充足的办学资金不断支撑着民办高等教育质量的提升。

    （二）领导体制架构规范，法人代表属性多元

    吉林省民办高校基本实行董事会领导下的校长负责制，其中吉林华桥外国语学院实行理事会领导下的校长负责制。吉林省所有学校都制定了自己的学校章程和董事会章程，部分学校试行总会计师制度。吉林省12所民办本科高校的董事会成员基本来自投资方、学校行政领导层、教师代表、学生代表四个方面。虽然民办高校不属于经济单位，本质上属于从事公益活动的特殊机构，但是法人代表对于民办高校发展的意义仍然是举足轻重的。目前，吉林省12所民办本科高校法人代表均具有大学本科以上學历，其中1人具有博士学位、5人具有硕士学位，3人具有海外留学经历，6人具有教育工作经历，2人有政府工作经历。法人代表年龄跨度较大，年龄最小的29周岁，年龄最大的81周岁。现有6所高校发生了法人代表变更情况，总体来看，权力交接较为平稳，没有出现影响师生工作和学习的情况。

    （三）办学层次不断提高，业界地位引人瞩目

    吉林省民办高校起步较高、办学较为规范，很多办学成就都得到了国家相关部门和领导的肯定。2013年12月12日，吉林华桥外国语学院牵头26所民办高校共同组建了非营利性民办高校联盟，探索符合我国国情的民办高校管理模式。先后有包括国务院总理在内的7位国家领导人和20多位省部级领导人到吉林动画学院视察、指导工作。2017年12月19日，吉林省学位委员会下发《关于公布2017—2020年博士硕士学位授权单位立项建设高校的通知》，吉林华桥外国语学院被确立为博士学位授权单位立项建设高校，长春财经学院等9所高校被确立为硕士学位授权单位立项建设高校。由此可见，吉林省民办高校的办学质量总体水平位居全国前列。

    二、近10年吉林省民办高校法人治理的节点性政策

    作为法人属性不甚明晰的一种社会实体，“与公办高校相比，民办高校更加依赖于市场，但是市场在调节民办高等教育经营过程中必然会存在‘市场失灵的现象”[2]。所以，近几年国家民办教育政策一直在不断完善。近年来，吉林省也在不断健全省域配套政策和地方管理制度，民办高校法人治理工作开展得稳中有进。2010年，中共吉林省委省政府印发了《吉林省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，鼓励民办高等教育法人的多元化发展。纲要强调“大力支持民办教育。各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育”。2011年，吉林省政府出台了《吉林省人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》，放开了民办高等教育法人投资实体管制。意见明确要求“鼓励民间资本以多种方式捐资、出资举办多种类型的民办教育，完善优惠政策，促进区域教育均衡发展。” 2013年，吉林省委省政府发布了《中共吉林省委吉林省人民政府关于建设高等教育强省的意见》，逐步引导、规范民办高校法人治理的科学性。意见强调“建立民办学校信息公开制度，规范办学管理，加强督导评估”。“坚持依法办学，依法治校。按照政校分开、管办分离的原则，依法明确地界定了高校举办者、主管部门和高校的各方关系，保障学校的办学自主权。民办学校依法设立董事会或理事会，保障校长依法行使职权，实行监事制度，完善督导专员制度。高校依法制定大学章程，明确行使办学自主权的基本规则、决策程序和监督机制。各高校在2013年前完成大学章程的制定工作。“要选配好民办学校党组织负责人，党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员”。2017年《吉林省教育事业发展“十三五”规划》出炉，针对民办高校发展过程中若干内部法人治理问题给予了政策解答。规划指出，要开展义务教育阶段优质民办学校对薄弱公办学校委托管理的试点;开展非义务教育阶段混合所有制学校办学试点，积极推广政府与社会资本以PPP模式开展教育基础设施建设与运营管理。鼓励社会力量以多种形式为学校提供信息化课程包、实训实习、教师培训、日常管理、质量监测、就业指导等专业化服务。2017年省政府出台了《吉林省人民政府办公厅关于加快教育发展的实施意见》，指出“支持有条件的民办学校建成国内领先的民办大学”。

    三、省际视域下的民办高校法人治理政策的策略分析

    （一）地方对国家民办高校法人分类管理改革的跟进

    在国家的教育政策中，《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》堪称一定时期内的“上位法”政策，对我国民办教育的发展走向必将产生深远影响。为此，国务院及22个省市陆续出台了关于民办高校分类管理改革政策的地方性配套政策。

    （二）吉林省民办教育法人分类管理政策体系构建的着力点

    “在政府职能的转变与调整的基础上，建立政府与大学间的协商关系，促进大学治理主体多方参与，构建多元互动的治理机制”[3]是民办高等教育改革的长期任务。政策的实效性、体系性、实质性必须得以体现。通过对各省的国家民办高校分类管理地方化政策的分析，综合吉林省民办高校法人实体状况与政策的推进情况，可以得到以下几方面启示。第一，加强实效性。政策制定与改革推进的时间节点要掌握好，在全国32个省级行政区中（不含港澳台），已经有21个地方政府出台了地方文件，其中有9个在2017年出台，12个在2018年出台。辽宁省最快，时隔9个月就推出了地方的“鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见”;其次是安徽省与甘肃省，分别时隔10个月与11个月。吉林省在2018年8月22日发布了相应的地方文件。吉林省在国家政策已经公布将近两年之际，制定了地方主体政策，这其中既有地方性政策出台的复杂性因素，也有政策起草主体对政策内涵与影响的分析与调查。由于政策出台的时间节点会影响相关政府部门与省内高校的改革进程与效果。因此，吉林省应该适时出台民办高校法人分类改革的相关配套政策，推动相关改革向纵深发展。民办高校分类管理改革过渡期的设置以3—5年为最佳。各地政策都做了明确规定，给出了最后期限。湖北省规定各民办学校在2020年9月1日前完成分类登记;内蒙古规定在2023年8月31日前自愿做出非营利性或营利性选择;其他省级地方政府一般把时间期限设定在2022年。云南省的规定较为详细，对2016年11月7日前批准设立的民办学校设置过渡期，要求这些学校在2021年11月7日前全部实现分类登记。2016年11月7日—2017年8月31日批准设立的民办学校，要尽快进行分类登记。对2017年9月1日及之后批准设立的民办学校，学校设立时要明确其非营利性或营利性类型。海南省规定各民办校确有特殊情况的，经审批机关批准，在规定期限内可延期进行分类登记，但延期最长不超过2年，超过期限仍不进行分类登记的，不得再登记为营利性民办学校;上海市规定民办高校应在2021年12月31日前完成分类登记工作。纵观各地文件，各省市基本把过渡期设置在3—5年之内。吉林省规定：“现有民办学校原则上需在2022年9月1日前完成分类登记。”吉林省留给民办学校思考和过渡的时间与其他省份的政策规定基本相符，较为合理。第二，注重体系性。在内容设计上应突出政策重点，文件的形式在一定程度上决定了政策内容的范围。所谓分类管理，即对民办学校按照营利性和非营利性兩大类进行区分，民办和教育是民办高校的公共属性，营利与非营利是民办高校的分类标准。对于改革来讲，要注重具体措施的和而不同，体系上要和，实施策略及其标准要有所不同。从文本上看，各地教育政策与国家政策保持高度一致。除了上海和甘肃，文件均以“某某政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见”来命名。文件（含一二级）基本包括总体要求、党的领导、体制机制改革、扶持措施、制度建设、教学质量、管理水平等几个模块。从文件体量上看，与国家相应文件存在一定差别。国家文件为7 000多字，地方文件从5 000多字到13 000多字不等。文件表述各有详略，但内容上差别不大。在落实民办学校办学自主权上，各地均给予民办学校学费自主定价的权利，其中非营利性民办学校收费自主权逐步得到放开。吉林省关于民办学校分类的总政策中基本涵盖了其他省份政策中的主体内容，但总体来看依然过于宏观。希望吉林省在制定后续的民办学校配套性政策时，能够抓住上述政策的要点，明晰政策措施，尤其是关于完善学校法人治理、确立差别化扶持政策、调整办学准入管理、拓宽办学筹资渠道、探索多元主体合作办学、健全学校退出机制、保障依法自主办学、保障学校师生合法权益等问题。层次化地推进这些问题，需要科学地、合理地对其做出总体安排。在具体操作过程中，尤其是在民办高校法人治理的关键问题上，如民办学校法人治理、民办学校财税扶持与用地分类管理、学校终止办学后续事宜处理、师生权益保障等方面不能过于笼统，否则改革容易流于形式或使具体的政策执行者无所适从。第三，突出实质性。在财、税、土地扶持上要缩短与公办学校的差距，短时间内，弥补与公办学校的财税鸿沟不太现实，但各地都展示出了努力的方向。安徽省规定对企业办的民办学校免征房产税和城镇土地使用税;陕西省每年安排4亿专项资金支持民办高等教育发展。海南省规定登记时以划拨方式取得的用地，不改变土地用途的，应按规定补办土地使用权出让手续，并按国土部门同意补办时该宗地经确认的市场评估价格40%补缴土地使用权出让金，土地出让价款可按有关规定在规定期限内按合同约定分期缴纳。用地大、补缴出让金确有困难的民办高校，市县政府要充分考虑其历史因素，按照一校一策的原则，采取长期租赁、先租后让、租让结合等灵活的方式为其办理用地手续，确保其平稳过渡。江苏省规定对企业支持教育事业的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除，超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后3年内在计算应纳税所得额时扣除。在对投资人财产补偿方面，湖北省规定2016年11月7日前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，终止时，举办者在2017年9月1日前的出资可纳入补偿或奖励范围。财、税、土地对于民办高校来讲就像血液，其政策支持的方式和力度直接影响高校的发展壮大。吉林省的扶持政策一方面要依据地方经济状况量力而行，一方面要利用财、税、地政策的杠杆效应，健全民办高等教育扶持政策体系，以此提升民办高等教育质量。

    参考文献：

    [1]鞠逛宇.分类管理制度下民办高校的法人治理结构建构研究[J].高教探索，2017（1）.

    [2]潘留仙，陈文联.我国民办高等教育发展过程中的非教育性倾向探析[J].中国高教研究，2017（5）.

    [3]张圣祺.治理理论视域下我国政府与大学关系研究——以政府为重点分析对象[D].吉林大学，2012.

    （责任编辑：付英华）