社会化：我国社会治理体制的创新与发展

    刘智勇

    摘 要： 党的十九大提出社会治理社会化这一新要求，及时回应了当前我国社会治理领域亟待解决的突出矛盾和问题，具有重要的理论和现实意义。我国社会治理从政府单一主体主导，到多元主体参与，再到社会化的提出，是我国社会治理思想和实践不断创新的结果。社会治理社会化，体现了更加重视社会治理的社会参与质量和水平，是新时代我国社会治理发展的目标和重要任务。

    关键词： 社会化；社会治理；体制

    中图分类号： D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）03-079-（9）

    2004年党的十六届四中全会首次提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理基本格局，其中的“社会协同、公众参与”要求体现了社会治理的社会化思想。党的十九大报告在要求完善社会治理体制的基础上，还提出提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平（后简称“四化”），社会治理的“社会化”概念首次在党的全国代表大会报告中出现并被置于“四化”之首，其原因和意义何在？相对于既有的“社会协同、公众参与”提法，其创新之处何在？社会化有何标准及如何实现？这些都是当前值得深入探讨的重大理论和实践问题。

    一、社会治理社会化思想的形成和发展回顾

    在我国，社会治理社会化，虽然近期才在党的文件中被正式提出，但是，作为一种思想和工作实践，可以追溯到中国共产党在革命战争年代所形成的群众路线。党的群众路线的核心内容是，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。党的群众路线具体运用于社会管理领域，就要求能保证人民群众在党的领导下广泛参与社会管理，其所体现的正是社会化思想。1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》总纲指出：“中华人民共和国是工人階级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”这些规定从法理上赋予了人民当家作主的基本权利，是社会治理社会化思想的重要来源，社会治理社会化思想体现了社会主义民主政治的本质和核心要求。

    新中国建立以来，党和国家开始了对社会治理社会化的理论和实践的不懈探索。特别到了改革开放初期，在对社会主义经济体制和政治体制改革的探索和讨论中，有关政府与市场、政府与社会的关系问题随之显现。我国在长期的社会主义计划经济时期，实行高度的全民所有制，在国家行政管理方面形成了高度集权的管理体制，以及“全能政府”管理模式。自20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和深入推进，原有行政管理体制的弊端日益凸显，要求深化行政管理体制改革，转变政府职能，简政放权的动因更加强烈，有关政企分开、政资分开、政事分开、政社分开方面的改革随之展开并走向深入。特别是近10年来，在社会管理领域，不断推动构建党委、政府、社会组织、公众等主体参与的格局，并探索多元主体协同治理的体制机制，社会主体（如社会组织、公众）参与社会治理的地位和作用进一步彰显。“我们已经进入一个开放的社会，社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负社会治理职责的时代正渐行渐远，非政府组织以及其他社会自治力量正在迅速成长起来，并开始在社会治理中扮演越来越重要的角色。”[1]

    我国社会治理社会化，作为一种思想，是伴随着长期以来我国政治、经济、社会等领域内的各项改革实践而逐步形成和发展的。下面仅以党的十六届四中全会以来党的全国代表大会、中央全会及全国人民代表大会的有关报告及文件为依据作简要回顾。

    2004年9月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了社会主义和谐社会、社会建设等新概念，勾画出社会管理的基本框架。该决定指出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”这指明了社会管理的主体构成及其地位职责，是我国社会管理体制在党的文件中的最早表述。2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，以及2007年10月党的十七大报告，仍沿用这一表述。

    2012年11月，党的十八大报告对社会管理格局的表述有了新变化，即“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。其变化有二，一是将“社会管理格局”改称为“社会管理体制”，这使概念更为科学和专业。二是新增“法治保障”要素，因为“法制保障”不属于主体要素，而是社会管理的手段，因此，就社会管理的参与主体及职责而言，其提法仍与过去相同。不过，十八大报告对社会主体及其作用提出了更具体和更高的要求，如提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。这些要求表明，社会主体在社会管理中的地位得到进一步重视和提升，标志着党对社会管理社会化的认识进一步深化。

    2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在该决定的“创新社会治理体制”部分，未见有关社会治理体制的内容，但特别提出了“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”等要求，切中了以往社会治理中的突出问题。对于“改进社会治理方式”，要求“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这更加突出了社会主体的地位和作用。特别值得指出的是，该决定提出了实现国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题，自此，社会管理作为国家治理体系的组成部分，也随之被改称为“社会治理”。“社会治理”概念的提出，更加强调主体多元，合作共治，标志着党对社会治理社会化的认识上升到新水平。

    2015年10月，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对社会治理体制的表述与十八大以来的表述相同，但提出了新要求：“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”这为十九大提出社会治理的“智能化”以及“共建共治共享”奠定了基础。

    2017年10月，党的十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”部分，要求“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。社会治理的“四化”表述，虽然最早见于2016年10月习近平总书记就加强和创新社会治理工作所作的重要指示中，但在党的全国代表大会报告中正式出现，中共十九大则是首次。这表明对社会治理的“四化”要求，已上升为党和国家的意志，标志着我国社会治理开始走向转型升级阶段，以提升质量和水平为目标。尤其是“社会化”的提出并被置于“四化”之首，意味着我们“比以往任何时候更需要依靠全社会的力量，发挥全体民众的智慧，从公开问题到解决问题，治理机制要照顾到各方面的利益，治理能力要能够满足人民群众更高层次的需求”[2]。

    综上可知，从党的十六届四中全会至党的十九大前，党对我国社会治理创新的探索从未停止，对社会治理社会化思想的认识也逐步深化。但在对社会治理体制的认识上，一直坚持构建党委、政府、社会组织、公众等主体参与的治理结构。此外，对于社会类主体（社会组织、公众）在社会治理中的职责、地位的认识，虽然在不断进步，但仍停留于“社会协同、公众参与”这一要求层面上，在提升协同和参与水平进而实现社会化方面并无实质性、根本性突破。

    提高社会治理社会化水平的要求，比“社会协同、公众参与”的要求更具创新性。在新中国建立以来的各个时期，在我国社会管理领域中，社会协同、公众参与并非完全缺失，一般意义上的社会治理社会化实践其实一直都在进行，但由于缺乏量的规定和质的要求，未必就是真正意义上的社会化。因此，如果仅仅只讲社会协同、公众参与，而不注重其质量和水平，那么社会协同、公众参与可能流于形式。提高社会治理的社会化水平，正是基于我國社会治理中长期存在的社会协同、公众参与的低水平问题而提出的，是社会协同、公众参与的升级版，反映了党的社会治理社会化思想的新发展。

    二、近年来全国各地社会治理社会化的实践创新探索

    在我国，虽然社会管理及其创新在各地的实践有较长的历史，但进入国家议事日程的时间较晚，大致始于2004年党的十六届四中全会后。党的十七大提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，完善社会管理，此次会议成为我国全面、深入推进社会管理工作的新起点。2010年10月，中央政法委、中央综治委确定了全国35个社会管理创新综合试点市、县，制定颁布了《全国社会管理创新综合试点指导意见》，细化了社会管理创新的具体内容，并在12月7日召开了全国社会管理创新综合试点工作推进会。自此，各级地方党委和政府积极探索创新社会管理，在基层社会治理、行业治理、社会组织培育、社会参与、多元主体共治、治理平台建设等方面，取得了许多新经验，创建了不少新模式。下面侧重以社会化为视角，就近年来全国各地探索社会治理社会化的典型实践进行总结[3]。

    1.拓展社会治理参与主体范围

    在拓展社会治理参与主体范围的探索中，各地主要以吸纳和扩大社会类参与主体为重点。治理主体单一，是长期以来我国社会治理中存在的突出问题，也是实现社会治理社会化亟待破解的困境。“社会管理议题的实质是国家与社会的关系问题，社会管理创新的实质就是如何通过一系列的政策和手段转变政府与社会之间的关系，促进政府与社会共同治理公共事务。”[4]近年来各地强化合作开放意识，重点拓展参与中的社会类主体范围，使社会治理的参与主体逐渐由过去以党委和政府组织为主，发展到吸纳更多群团组织、企事业单位、群众自治组织、民间组织、公众等主体，主体覆盖面进一步扩大，社会性特点更加显著。如北京市朝阳区创建了“全覆盖、全过程、全参与”的社会服务管理系统，而“全参与”，就是使各类社会主体都能参与社会治理。天津滨海新区创建了“无缝”关爱的“泰达社区模式”，根据城市人口构成多元化特点，构筑“社会治理共同体”，以实现政府部门、社区、社工、社区居民之间高效互动。江苏省太仓市建立了政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的“政社互动机制”。各地的做法虽然具体多样，但共同点是，扩大社会力量参与，加强政社互动。

    2.培育和壮大社会组织力量

    “绝大多数社会问题的解决，都需要通过调动社会自身的活力和挖掘社会中所蕴含的潜力去争取理想的效果”[5]，培育和壮大社会组织力量是实现社会治理社会化的重要条件。各地在探索培育和壮大社会组织力量方面的主要做法是，积极健全政策、深化体制改革，以鼓励、扶持各类民间组织、公益性组织、志愿服务组织健康有序发展，并做好服务与管理工作，使社会治理的社会力量进一步增强。如成都市锦江区构建了孵化、培育、服务、监管四位一体的社会组织管理模式。北京市以人民团体等有较大影响的社会组织为依托，建立了市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络，发挥其桥梁纽带、业务龙头、服务管理平台作用。深圳市民间组织管理局推行“社会组织登记管理体制改革”。南京市民政局推进“社区社会组织登记管理体制改革”。此外，各地还探索居民自治组织（居委会）的管理体制改革，主要从两个方面入手：一是去行政化，促进社区自治；二是实行社会管理工作重心下移，夯实基础。如深圳市盐田区委、区政府开展“社区治理体制改革”。

    3.扩大公众有序参与

    公众是有别于社会组织的另一类社会主体，数量大、成分复杂。公众参与是社会治理社会化的具体体现。各地探索公众参与社会治理的主要做法是，引导公众理性参与、扩大公众参与范围、保障公众参与的权益、搭建公众参与的平台和制度体系。如北京市大兴区清源街道办事处实施“参与式社区治理与社区服务项目化管理”，深圳市盐田区创建“社区民意表达工作室”使民意表达透明、快速与真实，浙江省温岭市实行“行业工资协商制”，湖南省妇联推行“农村妇女参与村级治理”。此外，一些地方还完善志愿者服务体系，鼓励发展志愿和慈善服务，吸纳公众依法有序参与。如北京市朝阳区建立了社会志愿者公益储蓄中心网站，对已有的社会志愿者和新发展的志愿者实行统一编号并建立档案，制定服务计时、品牌社会志愿服务队伍、星级志愿者的评定办法。又如广东省佛山市南海区通过举行“关爱桂城”授勋典礼，推动民间力量参与社会建设，并借助“社工+义工”服务体系建设，逐步形成“社工引领义工、义工协助社工”的社区工作模式。

    4.鼓励社会力量参与公共服务供给

    以公共服务供给为主要内容的民生保障，既是社会治理的物质基础也是社会治理的内容之一，必须在保障民生中加强社会治理。社会力量在公共服务中参与什么、如何参与，一直成为各地在实践中努力探索的问题。近年来，我国在公共服务的供给方式上初步形成了公私合作模式，从中央政府到地方各级政府纷纷出台了购买公共服务的系列政策和制度，由政府向社会力量购买公共服务已成为普遍实践。根据公共服务的性质和供需特点，各地的做法可归纳为两种基本模式：一是政府发出需求，由社会生产、政府购买公共服务的模式；二是社会发出需求，由政府直接生产并提供公共服务的模式。但无论哪种模式，都使社会力量有机会参与公共服务供给，并從中获得政府资金支持和提升自身能力，这对于实现共建共治共享的社会治理目标具有重要的意义。

    5.创新社会治理社会化的技术手段

    实现社会治理社会化，离不开相应的治理手段，特别是技术手段。近年来，各地充分利用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，大力发展互联网+社会治理、互联网+益民服务，提高了社会治理社会化的水平和效率。如深圳市把全市632个社区划分为10014个网格，把网格内的全部服务管理对象、不稳定因素再分为不同类别和级别，指派工作人员开展细化、量化和标准化的服务管理，建成立体化的网格服务管理格局。江苏省无锡市以打造物联网应用示范先导区为起点，建设中国首个“感知城市”，提升社会治理信息化水平。浙江省宁波市以“信息化强政、信息化便民”为思路，设立“81890市民求助服务中心”以构建多元合作“大服务”平台，研发“社区警务e超市”以打造智能化立体平安网，积极推进信息技术在社会治理领域的应用。

    综上可见，在党中央的坚强领导和国务院的强力推动下，社会治理及其社会化探索工作在全国各地全面深入展开，呈现出良好的发展态势。社会治理社会化，也逐渐从理念走向实践，初见成效。

    三、我国社会治理社会化存在的主要问题

    1.政强社弱、政热社冷的状况依然存在

    在我国现有的社会治理多元主体结构中，除党委、政府两大基本主体外，还涵盖了其他各类社会主体，如人民团体、企事业组织、第三部门、公众等。虽然这些社会主体已实际参与社会治理，参与的范围、渠道也逐步扩大，但是它们参与的形式化、表面化倾向仍很显著。即使在一些本该由社会主体主导完成的社会治理领域，也仍被政府部门包揽和主导，社会主体仅能充当配角、辅助角色。社会治理事务常常由政府单方发起，采用行政化手段推动实施，社会主体被动、辅助参与，呈现出明显的政强社弱、政热社冷的失衡问题，离实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动的目标仍有较大差距。

    2.社会治理社会化的制度性保障不够

    在我国，已基本建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，确定了党委、政府、社会和公众这四大类别主体在社会治理中的权责。但是这些权责划分过于原则和宏观，配套的具体实施细则和制度体系尚不健全，在实际工作中，对四类主体行为特别是对政府负责、社会协同、公众参与的权责边界及其实现方式难以准确把握。权责的模糊性导致的普遍问题是政府部门行为失范，习惯于凭经验、领导意志行事，选择性理解和执行，使社会主体边缘化，参与权利被弱化。因此，“要把制度建设作为社会治理的关键”[6]，以此完善各类参与主体权责明晰的社会治理运行机制，保障社会主体的参与权利。

    3.社会主体有序和理性参与能力不足

    随着我国民主政治的发展，各类社会组织、公众参与社会治理的愿望和积极性有所提高，但是，这并不代表其参与能力必然同步增强，参与能力是参与者的意识、知识和经验的集成和体现。这里所谓的参与能力，还包含质的要求，是指有序和理性参与的能力，如果只片面讲提升参与能力，而忽视参与的目的、依据和手段，提升参与能力反而有害无益。近年来在我国社会治理领域公众参与出现的问题是，有的人只强调自己的民主、自由和权利，不讲法制、纪律和义务，一些群体性泄愤事件、缠访和闹访事件的发生，就与有序和理性参与能力缺失有关。因此，“公众参与社会治理必然会被要求有序地进行，必须被纳入民主程序和法制框架之中”[7]。当前，提升社会主体参与能力所要解决的突出问题，主要不是参与的愿望、积极性高低问题，而是如何依法有序参与的问题。

    4.社会治理社会化发展水平的不均衡性

    社会治理的社会化水平，既存在时间上发展的阶段性差异，又有结构上发展的不均衡性。由于全国各地经济、文化、自然条件、治理水平差异，我国社会治理的社会化水平存在不均衡问题，具体表现在不同的行政区域、行业、领域、层级组织间，以及城市与乡村间。如从行政区域来看，经济社会发展较快的我国东部地区，社会治理社会化水平高于中西部地区；从城乡来看，城市社会治理的社会化水平高于农村；从社会治理领域来看，民生类公共事务治理的社会化水平高于其他领域。目前，在各类不均衡发展中，城乡间、区域间的社会治理社会化水平不均衡的问题更突出。虽然社会治理社会化发展的不均衡性问题不可避免，但不均衡性应该适度、可控，要进一步缩小差距，基本实现均衡化。

    5.社会治理社会化的效能不高

    社会治理社会化的效能，是反映社会治理社会化的目标实现程度或效果的评价尺度。社会治理的内容具有公共产品属性，社会治理的结果应该满足人民群众最直接、最现实、最迫切的利益诉求，人民群众的幸福感、获得感和安全感，是评价社会治理社会化效能的最终标准。目前，在我国的教育、医疗卫生、生态环境等社会民生领域，由政府主导的社会治理产品的供给与人民群众的实际需求仍存在部分错位，供非所需，群众被动接受政府“恩赐”，政府也“费力不讨好”；此外，在社区事务治理、信息公开、行政听证、基层选举等方面，人民群众的参与还存在一定的形式化问题。总之，在一些地方和社会治理的某些领域，人民群众的幸福感、获得感、安全感还不太强，社会治理社会化的效能有待进一步提高。

    四、我国社会治理社会化水平提升的途径

    1.全面深刻理解和把握社会化的内涵

    何为社会化？社会化的标准是什么？这是提升社会治理社会化水平不可回避的基础性问题。社会治理的社会化，是一个从量变到质变的发展过程和趋势，具有动态性、模糊性，因此，如果不能深刻理解和把握社会化的内涵，对社会化没有一个基本的评判标准，那么，提升社会治理社会化水平也许会陷入不可知或仁者见仁的境地。社会治理社会化有何内涵呢？

    一是社会治理的主体的社会化。所谓主体的社会化，包含量和质的双重要求。从量来看，是指在社会治理主体结构中不可缺少社会类主体，社会类主体包括作为群体的社会组织和作为个体的公众两大基本类别。对社会组织存在要作多维度理解，这里不是指黨政机构、人大、政协、工青妇等公共性组织，而是从中观层面特指企事业单位、社会团体、行业协会、自治组织等组织。从质来看，参与社会治理的社会主体应该具有代表性和广泛性。

    二是社会治理任务的社会化。社会治理的任务较为广泛，2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上提出了社会管理七项基本任务，包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定[8]。这是对社会管理基本任务的首次全面表述，对于社会治理的基本任务，未见其他新提法，与社会管理的基本任务是相近的。这些任务总体上属于社会公共事务和公共问题，并非组织机构内部事务和私人事务，具有显著的社会性、公共性特点，是社会治理任务的社会化体现。

    三是社会治理的目的的社会化。加强和创新社会治理的核心是人，“目的是满足社会需求，维持社会秩序”[9]。因此，要以人为本，确保人民安居乐业、生活美好、社会安定和谐。这表明社会治理具有鲜明的人民性、社会性，不是为了某一组织、群体、个体的部门利益、私人利益、特殊利益，而是为了实现社会以及人民群众的普遍利益、共同利益。十九大提出打造“共建共治共享”的社会治理格局，社会在共建共治中能“共享”治理成果，体现的就是社会治理的社会化目的。

    四是社会治理手段的社会化。社会治理属于国家治理的重要组成部分，离不开政治、经济、法律、行政、道德、教育等基本手段，这些手段也是国家治理的常用手段，具有社会性特点，是社会治理手段的社会化体现。

    综上可见，社会治理的社会化体现在社会治理的各要素中，社会治理具有诸多社会性特征，这是社会治理社会化的客观基础和依据。

    2.坚持在保障和改善民生中推进社会治理社会化

    党的十九大报告指出，“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，这表明保障和改善民生与社会治理社会化存在密切联系，是实现社会治理社会化的基础条件。如果没有民生的保障和改善，没有人民群众在共建共治中共享成果，那么社会治理就会失去社会和民意基础。因此，社会治理社会化要立足于保障和改善民生，提升公共服务水平。

    保障和改善民生，既要讲保障更要讲改善，保障是基础，改善是重点。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。民生是人民美好生活的重要组成部分，保障和改善民生，正是实现人民对美好生活需要的条件。具体到我国社会领域，也存在类似矛盾，“当前，社会主要矛盾的形态已经变成落后的社会管理体制和公共服务体系跟不上人民群众的需要，并且束缚了人民群众自己解决自己生计问题的努力。”[10]

    民生的内涵与外延是不断发展变化的，当前，民生不仅是指传统意义上的生存性民生，还包括精神文化、安全、环境等发展性民生。因此，保障和改善民生，需要树立大民生理念，注重解决发展性民生，提升民生质量。

    在保障和改善民生中推进社会治理社会化的主要措施是，完善公共服务体系，努力建设高质量的服务型政府；坚持以需求为导向原则，及时了解把握人民群众的真实需求及其新变化、新特点；通过创新社会治理和完善公共服务供给侧改革，提供量足而质优的社会治理和基本公共服务产品，使人民群众有更充实的获得感、幸福感和安全感。

    3.完善多元主体参与社会治理的权责体系

    社会治理社会化水平的提升，不仅需要包括社会主体在内的多元主体参与，“从政府垄断社会管理转变为与其他社会治理力量合作治理”[11]。而且更需要使社会主体能够实质性地参与，多元主体参与治理是前提，社会主体实质性地有效参与是关键。为此，必须明确多元主体间的权责关系，健全分工协作机制。

    一是在横向上明晰不同类别主体之间的权责关系。在社会治理的几大基本主体中，党委主体发挥的应是政治领导和统领各方的核心作用，其职责相对较明确，但政府、市场、社会这三类主体间的权责关系却常常交织难分，尤其需要重点研究解决。理顺政府、市场、社会三类主体的关系，就是要构建起合理而清晰的政企关系、政事关系、政社关系，实行主体权责清单制，推动各类社会主体各司其职，更好发挥作用。具体要求是，其一，进一步发挥企事业单位在资源、技术、人才等方面的优势，激发其参与社会治理的积极性；其二，大力推进社会组织明确权责、依法自治，发挥作为党委和政府的有力助手作用；其三，更好发挥基层群众组织的自治作用，实现自己的事情自己管、自己办，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[12]。其四，积极引导广大社会公众增强主人翁责任感，实现自我管理、自我服务、自我发展。

    二是在纵向上明晰不同层级主体间的权责关系。在我国，党委、政府及其工作部门在层级上存在着较为明确的隶属关系，但大部分社会类主体间却没有隶属关系而是平行关系。因此，在社会治理领域，明晰层级主体间的权责关系，主要是针对党委、政府系统而言的。对此总的原则是，党中央和中央政府主要负责全国社会治理的大政方针、原则、总体方案制定，发挥政治领导、宏观指导、重要资源保障作用；省（直辖市）级党委、政府，主要负责本级行政区域内社会治理的政策、规划制定和条件保障，发挥承上启下的作用；地（市）州、县（区）、街道（乡、镇）等地方基层党委、政府，主要负责本级行政区域内社会治理的具体组织、实施工作。纵向主体间的权责关系，呈现出由宏观到中观再到微观、从领导到执行的特点和趋势，纵向上对主体间权责的界定，重点解决的是“放权”和“集权”的关系问题。

    三是在治理内容与主体的胜任力间构建匹配的社会治理模式。社会治理内容与责任主体的选择之间存在特定的对应关系：一方面，社会治理的内容广泛而复杂，其类别性质、难易不同；另一方面，不同主体拥有的地位、资源、能力也有差异。因此，为了扬长避短并提高社会治理的效能，就应该根据不同的社会治理内容，选择最为适合的治理主体承担。不同的选择和组合，可形成不同的治理模式。在此仅以政府、社会（含市场、社会组织、公众）两大类主体为例分析，所构建的社会治理基本模式有两种：一是政府主导+社会协同的治理模式，即指政府负主责，社会主体仅承担参与配合之责。如对于重大公共安全防控、基本的民生和公共服务保障等，适合采用此模式。二是政府引导+社会自治的治理模式。即指社会主体负主责，政府仅承担指导和协助之责。如在社区环境卫生、治安事务、邻里纠纷调处、村规民约制订、移风易俗、业主委员会选举、社区信息公开等领域，适合采用此模式，真正实现“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[13]。“社会自治的运动需要政府的引导和支持，但政府却不应当参与这种社会治理活动。”[14]

    随着政府简政放权工作的推进和社会自治能力的提升，第二种模式应该成为发展的重点和方向。这两种模式若能有机结合，对于实现十九大提出的“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”目标具有重要的意义。

    4.积极而稳妥地培育和发展社会组织

    没有一定规模和素质的社会组织有效参与社会治理，社会治理社会化水平的提升就难以实现。社会转型期我国面临社会力量相对弱小的问题，必须积极培育社会组织，壮大社会力量[15]。目前，对社会组织的范畴有不同角度的解读，这里特指除政党、政府、人大、政协、企事业单位、工青妇组织等之外的狭义及微观视角的组织，含称谓相近的民间组织、第三部门、非营利组织、自治组织等。培育和发展社会组织，不仅在于规模数量的增长，更重要的是要着眼于质量的提升、作用的发挥。为此应从以下几方面入手。

    一是平衡好活力与秩序、发展与稳定的关系[16]。长期以来，在我国一些地方，对社会组织的培育和发展存在比较矛盾的心态，一方面希望社会组织得到发展，另一方面又担心其发展壮大后影响社会稳定，以致有关社会组织的政策常常出现“收”和“放”失度情况，当激发社会组织活力与维护社会稳定发生矛盾时，就习惯于采取限制发展的一刀切做法。“社会治理不能把社会管死，而是要让社会充满活力”[17]。目前，对于社会组织的培育和发展，应该解决思想认识问题，消除误区，坚持积极而稳妥的原则，正确处理和平衡好激发社会组织活力与维护社会秩序和稳定之间的关系，防止出现将二者关系对立、顾此失彼的倾向。

    二是优化社会组织结构，实现均衡协调发展。社会组织是一个复杂的结构体系，目前，在我国社会组织体系内部还存在发展不平衡的问题。其中，互益性组织尤其是互益性经济类组织，如行业协会、商会等发展较快，而公益性社会组织，如基金会、民办非企业组织发展相对较慢。因此，要改革完善社会组织管理制度，优化社会组织体系结构，补齐短板。要“支持和发展志愿服务组织”“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登記。”[18]

    三是支持和鼓励社会组织依法健康发展。社会组织的发展也存在失灵和失范问题，必须坚持依法治理，以确保健康发展。要“运用法律、法规、民主协商、社会政策来规范、引导、支持、服务社会自主管理”[19]。首先，建立完善社会组织发展的法规体系，引导社会组织依法开展活动。其次，营造社会组织健康发展的良好舆论环境，以开放和平等的心态对待各类社会组织。第三，创新社会组织发展的体制机制，要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”[20]。以此解决政强社弱的问题。第四，加强基层群众自治组织建设，健全社会管理和服务体系，完善村民自治、城市居民自治制度。

    四是加强社会组织的能力建设。社会治理具有较强的专业性和科学性，社会组织的能力建设是提升社会治理社会化水平的重要保障。目前，我国各地的社会组织普遍存在比较弱小、能力不强的问题。因此，需要大力加强社会组织能力体系建设，具体措施是，首先，建立健全社会组织从业人员的教育和培训体系，提高培训的有效性。其次，吸引更多高素质人员加入社会组织队伍，提升社会组织队伍的专业化水平。第三，简政放权，让社会组织广泛参与社会治理工作，在实践中得到锻炼，提升能力。

    参考文献：

    [1][5][7][11]张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》2014年第2期.

    [2]金泽刚：《着力推进社会治理实现新“四化”》，http：//www.oeeee.com/mp/a/BAAFRD00002017103056437.html.

    [3]本部分所用案例，参见姜晓萍主编的《社会管理创新案例读本》，中国人民大学出版社2014年10月第1版；连玉明、武建忠编著的《加强和创新社会管理领导干部读本》，北京工业大学出版社，2011年8月第1版；陈振明课题组撰文《地方社会管理创新的实践进展及其研究——文献综述》，电子科技大学学报（社科版），2012年第6期。

    [4]陈振明，耿旭：《社会管理创新研究的进展》，《东南学术》2013年第4期.

    [6][17]李培林：《社会治理与社会体制改革》，《行政管理改革》2014年第9期.

    [9]何增科：《做社会治理和社会善治的先行者》，《学术探索》2013年第12期.

    [8]胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，http：//www.most.gov.cn/jgdj/djyw/201103/t20110330_85718.htm。

    [10]童星：《社会主要矛盾与政府主要任务的转变》，《中共浙江省委党校学报》2015第6期.

    [12][13][18][20] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年.

    [14]张康之：《论新型社会治理模式中的社会自治》，《南京社会科学》2003年第9期.

    [15]王华杰，薛忠义：《社会治理现代化：内涵、问题与出路》，《中州学刊》2015年第4期.

    [16]谢志强：《创新社会治理：治什么谁来治怎么治》，《光明日报》2016年7月13日，第10版。

    [19]郭苏建：《中国国家治理现代化视角下的社会治理模式转型》，《学海》2016年第4期.